行政处罚中事先告知当事人权利探析

　　摘    要：　针对当地一起卫生行政处罚案件的“撤案”，就行政处罚事先告知当事人权利的方式展开分析讨论。认为行政机关实施行政处罚应当保障当事人的权利，兼顾提高行政效率。在告知当事人依法享有的权利时，建议采用合法合理的形式对听证权和陈述申辩权一并告知。

　　关键词 :     诉讼;行政处罚事先告知;当事人权利;合法兼顾效率;

　　Abstract：　Due to the "dismissal" of a local health administrative punishment case,the author conducted an analysis and discussion on the way to inform the parties of the rights of the administrative punishment in advance.It is believed that administrative organs should protect the rights of the parties and give consideration to improving administrative efficiency when imposing administrative punishment.When informing the parties of the rights they enjoy according to law,it is suggested to inform the parties of the right to hearing and the right to representation together in a lawful and reasonable form.

　　Keyword：　Litigation; Notification of administrative penalty in advance; The rights of the parties; Lawful efficiency;

　　某区卫生健康行政部门接群众投诉查处了一起非法行医案件，下达卫生行政处罚决定书后，当事人在法定期限内提出了行政诉讼，当地法院经审理认为卫生行政机关送达《卫生行政处罚事先告知书》不当，导致被处罚人未享受到陈述申辩权利，属程序违法，经沟通后卫生行政机关主动撤回行政处罚决定。本案是一例适用听证程序的处罚案件，卫生行政机关在送达《行政处罚听证事先告知书》后，未能正确履行陈述申辩权的告知义务导致撤案，其中行政处罚事先告知的方式有待商榷，因笔者所在地区要求行政机关做出行政处罚决定前应首先告知当事人“听证权”，法定期满后再行告知“陈述申辩权”。笔者仅对适用听证程序的行政处罚事先告知方式进行讨论分析，提出建议以供参考。

　　一、听证程序案件事先告知当事人权利的几种情形

　　（一）常见的行政处罚案件事先告知方式

　　经查阅有关资料以及同行交流，目前实施行政处罚履行事先告知义务主要有以下几种做法：

　　1．符合听证程序的行政处罚案件首先下达听证告知书，期满后再次告知当事人陈述申辩的权利。笔者所在辖区法院只认可此种告知程序。

　　2．符合听证程序的行政处罚案件只需要下达听证告知书。

　　3．对符合听证程序的行政处罚案件，分别制作告知听证权和陈述申辩权的文书，但同时下达。

　　4．对符合听证程序的行政处罚案件，将听证告知事项和陈述申辩告知事项整合到一张文书上提供选项一并下达。

　　（二）几种告知方式的理由

　　持第1、3、4种观点均认为当事人听证权与陈述、申辩权是《行政处罚法》赋予当事人两种不同的法定权利，听证权只在做出特定行政处罚的情况下适用，陈述申辩权适用任何行政处罚程序[1]。而持第1种观点者则更强调听证告知和陈述申辩事先告知是两个独立的程序，为充分保护当事人的合法权益应分别履行且要次序告知。第3、4种观点是听证权和陈述申辩权同时告知的两种形式。第4种观点则将两种文书巧妙融合，在一份文书上同时告知了听证和陈述申辩的权利，且至今有些部门一直在使用。如，国家卫健委制定的《卫生行政执法文书规范》（卫生部令第87号）、《市场监管总局关于印发〈市场监督管理行政处罚文书格式范本〉的通知》（国市监法[2019]55号）、《交通运输行政执法程序规定》（交通运输部令2019年第9号）等均对听证和陈述申辩权告知进行了整合。持第2种观点认为《行政处罚法》第三十一条并没有规定必须使用《行政处罚事先告知书》这种文书进行事先告知。对于适用听证程序的案件，由于《听证事先告知书》已经严格按照《行政处罚法》第三十一条的规定，告知了当事人做出行政处罚的事实、理由和依据，以及当事人依法享有的要求听证的权利，而《行政处罚法》所规定的当事人陈述、申辩权，通过听证的形式已得到了有效的保障，即听证的过程包含了陈述申辩[2]。《听证事先告知书》实际上已经涵盖了《行政处罚事先告知书》的全部内容。

　　二、笔者的观点和理由

　　（一）笔者同意第4种观点

　　在《行政处罚事先告知书》上将当事人的听证权和陈述申辩权事项整合，一并告知。在实践应用中，应将陈述申辩权的期限较要求听证的法定期限适当延长3天左右。即使当事人放弃听证权利，仍有一定期限行使陈述申辩权。

　　（二）主要理由

　　1．符合法律规定

　　《行政处罚法》第四十四条、第四十五条分别规定了行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟做出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。从该条款所处位置看属于第五章节的一般性规定[3]。说明陈述申辩权在行政处罚的简易、一般、听证三个程序中通用的，以不同的表达形式存在[4]。而在第四节《听证程序》的第六十三条、第六十四条规定的行政机关做出的几种行政处罚情形之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利以及听证的组织程序关于当事人申辩质证的描述，则可以理解为当事人在听证过程中已经享有了陈述申辩权，且这种陈述申辩更正式一些，但不免除行政机关对两项权利的告知义务。通观《行政处罚法》全文，未明确要求听证告知和陈述申辩告知必须分别进行的前提下，行政机关以规章的形式对执法文书进行规范使用，并不违反上位法。行政处罚事先告知实际上就是一种“预告程序”，被处罚人可以对行政机关拟做出的不利处罚决定的依据进行辩解、质证和反驳，陈述申辩权和听证权均依职权进行预告，只要行政机关按照法律规定进行了告知并履行了职责，即可认为达到了“预告”目的[5]。

　　2．不违背立法原意

　　《行政处罚法》设立事先告知程序的目的是赋予当事人的知情权、陈述申辩权，使当事人有机会了解行政处罚的基本情况，且能够行使自己的申辩和主张权，有利于维护个人的合法权益[6]。行政处罚案件听证制度的立法本意是，在行政机关做出较重大的行政处罚决定之前，通过召开听证会的形式，充分听取当事人的陈述和申辩意见，并认真进行复核。对于当事人提出的陈述和申辩意见成立的，行政机关应当予以采纳。（平顶山市湛河区人民法院审理联合利华（中国）有限公司不服平顶山市工商行政管理局湛河分局工商行政处罚一案一审行政判决书[2011]湛行初享第10号判决书）行政机关在送达事先告知书后（两项权利整合后同时告知），如果当事人在法定期限内未申请听证，那么相对延长的陈述申辩期限依然可保障当事人的陈述申辩权。如果当事人提出了听证申请，那么按照听证程序，当事人在听证过程中以正式的方式进行了陈述申辩，享受了陈述申辩的权利，从保证当事人权利的实施上带有一定的向下兼容性，所以听证后无需再等待一个陈述申辩期。行政处罚的听证是依当事人的申请启动的，这与行政许可依职权启动的听证不同，《行政处罚法》保障当事人的权利和对行政机关的约束首先体现在“行政机关是否履行了告知义务”，只要当事人提出了申请，且行政机关履行了义务，即可认为当事人的权利得到了保障。

　　（三）此种告知方式的优点

　　在保障了当事人权利的情况下，提高了行政效率。众所周知，执法文书甚至法院判决裁定送达难，尤其遇到拒绝配合、送达距离较远等情况，很难顺利送达，如听证告知和陈述申辩告知采取顺序送达的方式，则大大增加了行政执法成本，不利于行政处罚的实施和更及时的保护其他人的合法权益。另外，发生行政诉讼时，两项权利的告知形式也保证了行政机关履行举证责任。

　　三、法院的既判案例

　　对合并（或同时）告知的形式，也得到了不同层级的法院的认可。

　　例如以下案例：炎陵县市场监督管理局与炎陵县德发机动车检测中心有限责任公司行政处罚一案，一审法院认为炎陵县市场监督管理局下达的《行政处罚告知书》未履行听证告知，在行政处罚程序上存在违法行为，判决撤销炎陵县市场监督管理局的《行政处罚决定书》。而本案经历的二审和再审程序，均对一审的该项判决予以了纠正，认为炎陵县市场监督管理局将陈述、申辩及听证告知权利在《行政处罚告知书》中一并告知，履行了听证告知程序，行政处罚程序合法。

　　再如，兰考县新兴乳品商行诉兰考县市场监督管理局行政处罚决定一案，河南省高级人民法院再审审查与审判监督行政裁定书（案号：[2020]豫行申546号）指出“……兰考县市场监督管理局做出并送达了（兰）食药监食罚告[2019]45号行政处罚事先（听证）告知书，保障了申请人的陈述、申辩及要求听证的权利”。最后驳回兰考县新兴乳品商行的再审申请。还有，申某某因诉中国证券监督管理委员会行政处罚及行政复议决定一案，最高人民法院行政裁定书[2018]最高法行申1831号中指出：2015年12月8日，中国证监会向申启永做出行政处罚事先告知书，告知拟对申启永做出行政处罚以及处罚所依据的事实、理由、依据以及申启永所享有的陈述、申辩及要求听证的权利。……对被诉处罚决定及复议决定的做出程序合法性予以确认。驳回再审申请人的再审申请。

　　四、结语

　　综上所述，行政机关在实施行政处罚时，对行政处罚事先告知的运用，应当在不违反上位法规定的前提下灵活掌握，告知当事人的权利与提高执法效率均应兼顾。从长远看，加快建设统一的行政程序相关法律能够规范行政机关在行政处罚等具体行政行为中的程序性行为，能够保障行政机关对程序合法性的遵守[7]。

　　参考文献

　　[1]徐力,郑璐郴.事先未告知陈述申辩权的司法审查[N] .中国医药报.2016-04-13(3)。

　　[2]张美忠.拟告知当事人听证权利的案件是否还要下达《行政处罚事先告知书》[J .中国价格监督检查, 2005(10):48

　　[3]张建队.浅谈卫生行政处罚决定前当事人享有的权利及应用实践[J] .中国卫生法制, 2007,15(6):17-18 .

　　[4]卢运辉.论行政处罚事先告知程序[J] .法制与经济, 2009(213):11-14。

　　[5]龙昱霖.申辩制度研究[D] .西南执法大学2018硕士学位论文, 2018:30-33。

　　[6]毛建军，缪金祥.行政处罚告知程序实践操作刍议[J] .河南公安高等专科学校学报。2002(1):8-41。

　　[7]赵江风。行政处罚听取陈述及申辩程序的司法审查基于裁判文书的实证分析[J] .山东审判, 2017,33(1):76-80.