行政法论文
我国是一个矿业大国，矿产产量名列世界前列，矿产资源的开发对经济社会的发展起到了巨大的促进作用，但同时，随着矿产资源的大量开发也不可避免地带来了一系列的生态环境问题：侵占和破坏大量的土地资源，不仅开采矿产资源需修筑道路、固定井架、建立料场及必需的生活设施占用大量土地，而且采矿排出的废石、废渣等固体废弃物堆放也会占用土地，并且其中的酸性、碱性、毒性、放射性或重金属成分会破坏植被、引发水土流失和土地沙化；破坏矿区地下水均衡，造成含水层枯竭、水体消失、井泉干涸；废气排溢、粉尘飞扬，引起大气污染和酸雨。
总之，由采矿产生的“三废”即液态的废水、气态的废气、固态的废渣形成了从天空到地下的立体环境污染，最终直接损害矿区周围居民的身体健康及财产等。尽管矿产资源开发对国家经济社会建设作出了贡献，但是把环境污染、生态破坏的严重后果留给了矿产地来承担。因此，从制度层面出发，建立健全矿产开发生态补偿制度不仅是治理矿产地环境污染、恢复矿区生态，而且是保护生态环境、建设生态文明的一项十分紧迫的任务。
1 制度现状
1.1 生态补偿费
中国最早的矿产资源开发生态补偿费的征收肇始于1983年，1983-2001年间很多省市政府纷纷出台规范性文件试行征收生态环境补偿费，征收的标准不尽相同。尽管在不同的地方，其名称略有不同，其实质均为生态补偿费。如江苏省的环境整治资金，主要用于环境污染的治理与恢复；广西的排污费，是按照污染物的种类和浓度征收也是用于污染的治理与恢复。总之，由于20世纪90年代法律的缺失，乱收费现象严重，生态环境补偿费征收乱象丛生，直到2002年全国才开始整治乱收费，许多地方的生态补偿费征收被取消。
1.2 矿山环境恢复治理保证金
因生态补偿费在2002年全部停征，中央和地方开始新的矿山环境生态补偿方式的探索与实践。2000年国土资源部在一次工作会议上提出实行矿山环境恢复治理保证金制度。2001年浙江省颁布出台了我国第一个关于矿山环境治理恢复的规范性文件---《浙江省矿山自然生态环境治理备用金收取管理办法》。国家层面陆续出台了矿山环境恢复治理保证金的规范性文件。自此，全国建立起统一的矿山环境恢复治理保证金制度。
矿山环境恢复治理保证金的缴存比生态补偿费的征收在制度建设方面有了较大的进步并取得了实效。不仅国家层面出台一系列的政策法规和部门规章，各地也根据当地实际情况制定了相应的实施办法，明确了不同主体的责任和义务，我国对于矿山环境治理已经开始形成一套相对完善的治理机制。保证金实行“企业所有、政府监管、专款专用”的原则，矿山环境治理以矿山企业治理为主、政府治理为辅，保证金制度构成开矿行政许可的前置条件，同时也是矿山企业通过年检、注册、采矿权变更、转让的条件。当然，矿山环境恢复治理保证金制度现仍处于实验试点阶段，还未出台相应的规范性文件。各地保证金的实施也是在摸索中进行，且存在对象不明确、征收标准和范围不统一等问题。
1.3 可持续发展基金
为了矿产资源开发可持续发展，针对矿产资源枯竭地区的现状，2007年《国务院关于同意在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点意见的批复》启动了可持续发展基金在山西的征收。随后，山西省接着出台了一系列的规范性法律文件，根据规定，煤炭可持续发展基金主要用于解决跨区域生态环境治理、支持资源型城市转型和重点接替产业发展及解决因采煤引起的社会问题3个方面，具体支出比例分别为50%、30%、20%.可持续发展基金的征收，是对矿山环境治理恢复采取一揽子治理的政策和措施，对于废弃矿山历史遗留问题采取可持续发展基金征收方式，对于现有生态环境问题采取缴存矿山环境治理恢复保证金制度.但是可持续发展基金每一部分中都包含着不同的内容，如煤矿转产发展资金主要用于煤炭企业转产、职工再就业、职业技能培训和社会保障等。因此，具体如何合理分配有待进一步细化。
从现实操作层面来看，我国矿产资源开发生态补偿制度的发展经历了从生态补偿费征收到保证金缴存、可持续发展基金的征收。生态补偿机制大体经历了从政府治理为主、企业治理为辅到企业治理为主、政府治理为辅的模式转变，企业在矿山环境的治理和恢复中的社会责任感明显增强。
2 存在的问题
尽管我国对矿产资源开发生态补偿制度进行试点并取得了一定的成效，对于预防和控制矿产开发造成的环境污染和生态破坏发挥了有利的作用，但矿产资源开发生态补偿制度仍然存在一些问题。
2.1 相关法律法规不完备
矿产资源开发生态补偿没有形成强制性的法律规定，导致实践中难以操作，进而影响了矿山环境治理和生态的恢复。由于中央对矿产资源开发生态补偿没有统一的规定，导致地方立法没有法律政策依据，地方试点推进陷入僵局，很难推进。随着可持续发展战略的实施，在生态文明建设的召唤下，在矿产地利益分享的诉求下，生态补偿制度的重要性及必要性已为人们广泛接受，关于生态补偿制度理论的研究也形成了一系列卓有见地的成果，但是仍缺乏可操作性的具体内容，资源管理与环境保护相关法律法规之间缺乏紧密的联系，人为地将生态破坏与水土保持、土地复垦以及污染治理分割，不能保障矿山环境治理的系统性和整体性，不利于矿山环境治理与生态恢复。
2.2 保证金制度适用范围不够宽
现在，全国大部分省份开始逐步试点建立矿山环境治理恢复保障金制度，但是现在建立的新规章制度只是适用于当前新开发的矿山，而对于长期以来历史遗留的矿山开发环境破坏问题并没有形成有针对性的规章制度，保证金制度的内容仍然没有满足现实的需要。
2.3 生态补偿量化难
尽管我国推行了“谁受益、谁补偿”、“谁破坏、谁恢复”、“谁污染、谁治理”生态补偿的普遍原则，但涉及到具体补偿行为时，补偿不易量化，补偿主体和受体关系并不明确，操作性差.
2.4 补偿基金管理与使用不科学
目前生态补偿基金管理面临着多投管理的混乱局面，如国土、环保、水利、林业等都有权利参与制定环境政策，但是却没有一个相应的协调机制。如国土资源部负责矿产资源规划、管理、保护和合理利用，同时防治矿区地质灾害，开展矿区土地复垦；环境保护部负责矿区重大环境问题的统筹协调和监督管理，建立健全矿区环境保护基本制度；水利部负责矿区水资源的合理利用开发，防治矿区水土流失；国家林业局负责矿区生态建设，保护和合理利用开发矿区动植物等生态资源。在执行政策的过程中，由于政策割裂与冲突现象严重，加之缺乏统一的归口管理，出现管理上的混乱，结果是生态补偿基金使用效率低。另外，生态补偿还面临着地域间的差异，不同区域的行政部门的利益差异已经成为生态补偿的最大难题之一。
生态环境破坏不仅包括土地的污染、破坏，还包括依附于土地上的森林植被，矿区生态环境问题影响范围不断扩大。《矿山地质环境保护规定》是专门针对矿山环境治理方面的法规，确立了国土资源部门对矿山环境治理方面有着最为有利的话语权，那么相关的环境保护、林业、水利等部门就可能面临着无法行使执法权的窘境。因而，现实情况往往是由国土资源管理部门一家来统筹矿山环境治理和生态恢复的资金，环璄保护部、水利部、国家林业局等部门基本上没有为矿山环境治理和生态修复工程提供过应有的资金支持。
2.5 市场补偿难到位
目前，我国生态补偿还未形成切实有效的实施机制，主要依靠政府部门的投入推动。“中央矿山环境治理的专项资金来源主要是矿产资源补偿费和矿权使用费与价款，但是中央下达的专项资金估计只占三项收费收入的10%~20%,占矿山历史所创利税的1%”,矿山环境治理与生态恢复中央专项资金资助范围有限，总体投资量不大。尽管“矿山环境治理与生态恢复中央专项资金要求地方政府和企业配套，但由于有的地方政府和企业财力有限等原因，实际到位配套率不高”.
3 完善对策
党的十八大报告要求“深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”.值得注意的是，“矿产资源生态补偿不仅仅是实现矿产资源因开采而耗竭的补偿，它还要实现矿产资源开采给矿区环境污染造成的补偿，以及实现矿产资源不合理的交易价格”,给矿业城市成本投入造成的补偿。“矿产资源补偿强调的是补偿的经济价值，而矿产资源生态补偿除了经济价值外，还强调补偿的环境价值和公平价值”,矿产资源开发生态补偿也不等于生态补偿费的征收。生态补偿是一项复杂的社会系统性工程，它牵涉到各方利益，不能简单地视为征收生态补偿费，应当通过多种制度和办法，由政府、企业及社会三方共同完成。
矿产资源开发生态补偿并不是与矿产资源开采相关的事项都要补偿，其补偿对象、补偿标准、补偿范围、补偿主体都应该十分明确。譬如，关于采矿环境侵权就不宜纳入生态补偿范围，而应通过其他法律救济方式解决，如侵权赔偿诉讼等。当前，生态补偿机制不完善是导致环境和生态破坏、社区与矿区的发展不和谐问题的直接成因。完善生态补偿机制对于环境保护和生态恢复、促进社区与矿区和谐发展意义重大。建立矿产资源开发生态补偿机制，加速矿区生态环境的修复，其任务十分繁重。矿产资源开发的生态补偿最终要落实到制度建设。
3.1 健全生态补偿的法律法规体系
《国民经济和社会发展十一五规划纲要》第二十三章明确规定“构建生态补偿机制应按照谁受益谁补偿，谁开发谁保护的原则，保护和修复自然生态环境”.我国《矿产资源法》《水土保持法》《土地复垦1“谁破坏、谁复垦”、“谁复垦、谁受益”的土地复垦原则以及矿产资源开发财产损失的补偿制度。在环保专门法中，如《水污染防治法》和《海洋环境保护法》规定了污染物集中处置及达标排放制度，形成了较为完善的矿业环保法律制度。但是，作为关于矿产资源开发基本法的《矿产资源法》等法律中的矿产资源开发损害补偿并未涉及生态补偿，补偿的责任形式仅是对直接造成的经济损失的补偿，没有对矿产资源开发造成的环境污染和生态破坏的补偿。总体而言，目前开展的矿产资源生态补偿试点，处于摸索阶段，既缺乏全国统一的法律规定，又没有统一的政策指引，很有可能导致矿业市场准入和企业竞争条件的差异，最终影响到整个矿业的发展和矿山环境的治理恢复。
当前可持续发展已成为世界普遍遵循的发展理念和模式，显然我国《矿产资源法》中对于矿山环境保护的原则性规定不能满足生态文明建设的要求。
因此，矿产资源开发生态补偿应当通过立法的形式予以明确，使矿产资源开发生态补偿成为一项基本的法律制度，从而得到切实、有效的履行。具体而言，有两种立法途径：①随着《生态补偿条例》立法的启动，需要出台国家层面的矿产资源开发领域配套法规体系；②尽快修改《矿产资源法》，在各地生态补偿试点工作的基础上，把矿产资源开发生态补偿的内容予以具体明确规定，以使各地生态补偿好的作法及操作模式获得国家立法的确认和调整。
3.2 完善矿山生态环境恢复治理保证金制度
矿山生态环境恢复治理保证金制度是矿山生态环境保护的重要措施，它具有“还清旧账”,防止“产生新账（环境破坏）”的作用，企业应对建设和开采新矿产资源所造成的损害承担完全责任，为了防止企业不履行生态修复补偿的义务，借鉴国外经验，国家应当征收矿山生态环境保证金。企业交纳了一定的修复保证金，为使保证金能够顺利收回，企业有强烈的意愿与压力去进行生态环境的保护与修复。“保证金应当做到专款专用，保证金的交纳额度由地方国土资源行政主管部门具体确定，并在银行建立专门的企业生态修复保证金账户，由地方国土资源行政主管部门监督管理其使用。在闭坑、停办和关闭矿山后，如果矿山企业在规定的期限内履行了生态修复责任并经验收达到修复标准后”,政府将退还其保证金；“如果企业客观事实上损害了矿山环境和生态，并且没有履行环境治理和生态修复的责任，政府将不予退还其保证金，可直接利用这些保证金来代其治理和恢复受损的环境”.
我国目前虽然已有30个省份建立起矿山生态环境恢复治理保证金制度，并取得了一定效果。但生态环境恢复治理保证金制度需要从立法层面、标准制定以及具体操作程序等方面进一步完善。
（1）在国家立法的层面上确立矿山环境恢复治理保证金制度。借鉴美国的《露天采矿管理与复垦法》和日本的《矿业法》等立法的经验，出台全国性立法，对矿山生态环境恢复治理保证金制度予以明确规定，使得关于保证金的缴存和管理、矿山生态环境恢复治理的验收等有统一的规定，便于矿山企业对环境恢复治理.
（2）制定科学的矿山环境恢复治理保证金缴存标准。现在是按照矿种和使用矿地面积计算保证金的数额，没有考虑采矿许可证有效期限，更没有考虑开采方式及对矿山生态环境影响程度等因素来确立保证金的数额。我们应借鉴国外的先进经验，建立一个科学的保证金缴存金额的测算体系。保证金测算体系应以满足矿山环境治理和生态恢复的需要为限，不仅要考虑开采的矿种、使用矿地面积，还要考虑采矿许可证的有效期限、开采方式及对矿山环境影响程度等因素。缴存保证金具体数额的确定应主要参考矿产品销售收入，但不能超过企业的承受能力。只有保证金缴存标准科学合理，才能有利于加强矿山环境恢复治理工作，才能有利于规范矿业市场秩序。
（3）严格返还矿山环境恢复治理保证金程序。开采矿山，应当缴纳保证金，采矿权人在采矿过程中可以边开采边治理，也可以在闭坑时，完成恢复治理。并且当矿山生态环境的恢复治理完成时，要向国土资源行政主管部门提出书面验收申请。只有经验收合格，方可将保证金返还采矿权人。如果验收不合格，国土资源部门应当没收保证金，并责令其限期进行恢复治理。如果矿山企业逾期不治理或治理后仍不达标的，还可通过公开招标的方式，让有资质、有实力的单位进行治理，治理费用可从采矿权人缴纳的保证金中支出。唯有严格的矿山环境恢复治理保证金返还程序，方能确保矿山环境恢复治理，建设绿色矿业，实现生态文明。
3.3 强化矿产开发的监管力度
一方面，在已建立矿山环境破坏监测、报告和监管制度的基础上，要遵循有法必依、执法必严的原则，而且要追究其相应的法律责任。另一方面，因为矿产资源开发生态环境保护工作主要涉及国土资源部门、环境保护部门等多部门，导致不仅存在条块分割局面，而且存在部门职能交叉的弊端。所以，“改革生态执法体制，努力消除现阶段条块分割与部门职能交叉的弊端，实行垂直管理，以减少地方保护主义对生态执法的干预，彻底解决执法力度不够、监控力度偏软的问题”.当前矿产资源虽为国家所有，但矿山生态环境执法管理部门隶属于地方。一些地方政府一味强调经济发展，忽视生态环境保护和治理，造成矿产资源浪费和矿山生态环境破坏的现象屡屡产生。由于生态环境执法管理部门受制于地方，对此情形也很难有所作为。为避免地方政府以牺牲环境为代价，换取一时经济增长的错误政绩行为的再次发生，改革生态环境执法体制势在必行。
3.4 建立联动与监督机制
就中央层面而言，应当在明确发改委、工信、税务、国土、环保、林业、银行等部门的分工职责的基础上,建立多种形式的部际联席会议制度，形成稳定的部门间协调与配合工作机制。同时，应当设立一个矿产资源开发生态补偿专家组并设置矿区资源生态环境补偿的中介机构和管理机构。在进行矿产资源开发前，先由相关专家进行矿产资源开发生态补偿相关的政策和技术方面的论证工作，再由设置的矿区资源生态环境补偿中介机构和管理机构对具体的生态环境补偿进行监督、检查和评估，特别是对土地复垦质量及事后维护进行监督检查.
3.5 拓宽生态补偿资金渠道
由于矿山环境治理与生态恢复中央专项资金资助范围有限，总体投资量不大，地方配套困难，因此在一定程度上削弱了补偿机制的实施效果。要充分发挥市场机制在生态补偿中的作用。“一是加强要素市场的培育管理。开发生产要素市场，取消煤炭、电力、供水等生产资料的价格补贴，培育资源要素市场，使生产要素价格能真正反映它们的稀缺程度、促进节约资源和减少污染；扶持和加强环保技术应用研究，促进环保技术的创新、推广和升级换代”,促进解决生态环境保护治理问题的生产要素与技术创新水平。“二是充分发挥市场机制的作用。进一步探索和推广开采权转让、排污权交易，建立区域内污染物排放指标有偿分配机制和排污权交易市场，探索出一条排污指标有偿分配和排污权交易的途径。鼓励上下游之间探索矿产资源有偿使用的市场转换机制，逐步使矿产资源以有价的形态通过市场调节和政府引导得到更加合理的配置和有效保护。
鼓励和支持社会资金投向生态环境保护和建设，建立和完善政府引导、市场推进、公众参与的生态补偿投融资机制”,以此实现矿产资源生态补偿多元化融资战略。
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