行政法论文
2000年12月1日起施行的《中华人民共和国种子法》规定：我国主要农作物和主要林木的商品种子生产和经营实行许可制度。这里所称种子，是指农作物和林木的种植材料或者繁殖材料，包括子粒、果实和根、茎、苗、芽、叶等。主要农作物包括水稻、小麦、玉米、棉花、大豆以及国家和省市级农业行政主管部门各自分别确定的其他1~2种农作物。农业部确定的是油菜、马铃薯，江苏省确定的是西瓜、辣椒，全部共9类。
1 种子生产行政许可发展和现状（稻麦生产）
1989年国务院发布《中华人民共和国种子管理条例》，1999年江苏省政府发布《江苏省农作物种子管理办法》，2000年《种子法》颁布实施，2004年《江苏省种子条例》颁布实施。扬州市自1986年开始实施种子管理工作，1991年全市实行种子“三证”（种子生产许可证、经营许可证、质量合格证）管理制度，并拥有一支近200人的市、县、乡三级共管的持证种子管理员队伍。
到20世纪90年代未，本市已基本形成以“种子管理队伍为基础、三证发放为关键、市场管理为手段、实现大田用种纯良化为目的”的种子管理体系，种子管理工作已经成为种子工作的主要部分。随着2000年《种子法》和2004年《江苏省种子条例》的颁布实施，特别是国务院办公厅国办发[2006]40号文件，省政府办公厅苏政办发[2006]134号文件下发实施后，各县市区种子管理体制改革已经全部结束，种子企业已从农业行政主管部门剥离出去，种子行政许可实行两证管理（种子经营许可证、生产许可证），种子管理从此进入了一个新阶段、新时代。
扬州市主要农作物商品种子生产主要集中在水稻和小麦上，常年生产面积在5666.7hm2左右，产种量在3700万kg上下，以小麦为主，面积和产量分别约占80%和75%左右。本市种子生产许可证常年发证100份左右，以省、县级发证为主，市级发证较少并呈减少趋势，其主要原因是根据《农作物种子生产经营许可管理办法》第六条规定“:主要农作物杂交种子及其亲本种子、常规种原种种子的生产许可证由生产所在地县级人民政府农业行政主管部门审核，省级人民政府农业行政主管部门核发。其他主要农作物的种子生产许可证由生产所在地县级以上地方人民政府农业行政主管部门核发”.扬州市以常规稻麦大田用种和原种生产为主，大田用种多在审核所在地县级农业行政主管部门领取，原种按规定必须在省农业行政主管部门领取。但这并不意味着管理职能的削弱，反而是进一步的加强，根据省农委转发《农业部办公厅关于启用种子生产经营许可信息管理系统的通知》要求：“按《通知》规定，各级发证机关按职责权限核发的种子生产、经营许可证，今后一律通过‘全国农作物种子生产经营许可信息管理系统’完成种子生产、经营许可信息的填报后通过该网络系统打印。市、县（市、区）两级核发的种子生产、经营许可证，统一由各市种子管理站打印”.市级农业行政主管部门具有监管市县发证、网络许可信息管理和许可证发放管理的职能。
2 种子生产行政许可管理工作中存在的问题
2013年4月，扬州市种子管理站对各县（市）、区种子行政许可工作进行了专项检查，检查紧紧围绕“内容要求、许可程序、档案制作”3个方面展开，查出了较多问题，并及时指导和帮助其改正。
2.1 种子生产单位申请材料不全
种子生产单位提供的申请材料中，往往忽视基础种子来源，无基础种子来源证明，或有基础种子来源证明，但未经省田间种子质量确认，无公示证明。种子检验仪器设备有的缺少权属证明和计量检定机构出具的检验设备检定证书复印件。种子检验室、仓库、加工厂房有的缺少产权证明或只提供建筑材料、施工等相关证明。有的容易忽视生产环境检疫证明，种子流通性强，在种子生产前的生产环境需经当地植保部门检疫。个别申请单位无品种授权书，或有授权书，但已超授权期限。
2.2 许可程序有待规范
多数县（市）、区的种子生产没有经过当地行政审批中心进行行政权力网上公开运行，或虽然经过行政审批中心，但没有建立许可程序流程图。
行政许可网上运行机制尚未建立。种子行政许可目前有2个网上运行程序，一是行政审批中心行政许可申请程序，由当地农业主管部门或行政审批中心制定，各县（市）、区尚未制定或有待完善；二是全国统一的发证程序《全国农作物种子生产经营许可信息管理系统》，该系统的优点是发证信息全国公开，杜绝了异地许可证难以查询的问题，本市部分县（市）、区仍未充分利用。
根据《农作物种子生产经营许可管理办法》第九条规定“符合条件的，发给种子生产许可证并予公告”.部分县（市）区对所发生产许可证没有进行公告、公示，或公告、公示不及时。
2.3 建档和档案制作尚须完善
建立行政许可档案是《中华人民共和国行政许可法》《、中华人民共和国档案法》和《扬州市行政许可卷宗立卷归档办法》的具体要求。部分县（市）区没有建档，材料随意堆放，甚至出现材料混杂和前期材料丢失现象。有的县（市）、区档案制作不规范，只是将许可材料作为资料整理成册集中保存，没有做到一案一档，也无行政许可卷宗应当具备的卷宗封面、卷内文件目录、卷内受理和审批文件、卷宗备考表等必备材料。档案无专人保管，没有按照行政许可卷宗保管期限的规定设定为长期或永久。
3 种子生产行政许可的关键点
农业行政主管部门依法实施种子行政许可，是一项权力，更是一种责任。规范种子行政许可程序，强化行政许可事前管理和事后监督既有利于搞好农业行政主管部门内部监督，有效避免工作人员只重权力、不负责任，乱许可和不作为现象发生，树立农业行政主管部门的良好形象，又加强了对种子生产的宏观管理，维护了种子生产经济秩序，禁止不法生产，防止假劣种子流入市场，保护育种者、品种所有权人和用种者利益的有效措施。
3.1 许可前管理
许可前管理是指在许可证发放前对相关企业进行必要的材料和现场审查。
3.1.1 认真查清种子生产企业资质 《农作物种子生产经营许可管理办法》严格规定了申领杂交种及亲本种子、常规种子等各类种子生产许可证的条件，即在资产、人员要求、仓贮加工条件等方面与所生产种子种类相配套。
3.1.2 严查品种授权证书 生产具有植物新品种权的种子，需提交品种权人的书面同意证明。
3.1.3 摸清基础种来源 江苏省实行种子生产田间质量确认管理制度，常规稻麦基础种和原种由省农业行政主管部门确认并公告确认结果，大田用种由市级种子管理部门确认并公告确认结果，用于种子生产的基础种和原种必须是经过省公示的符合公示品种、数量和质量的种子，即申请人须提供购种发票或供种合同和公告文件方可进行种子生产。
3.1.4 严格现场检查工作 《农作物种子生产经营许可管理办法》规定应当对生产地点、晒场或者干燥设施设备、贮藏设施、检验设施设备等进行实地考察并查验有关证明材料原件（对具有相应作物种子经营许可证的只考察生产地点）。现场查验不能走过场，特别检查各类设施的所有权是否归申请人所有、设备是否能正常运行，并及时填写现场检查报告，作出是否符合种子生产条件的结论。
3.2 许可实施
许可实施是农业行政主管部门根据种子企业、公民及其他组织的申请，根据《种子法》和其他相关法律进行依法审查，准予其从事种子生产活动的行为。
3.2.1 建立种子生产行政许可程序 根据相关规定由行政审批中心集中办理，及时公示生产许可证申领指南和申领程序，规范许可证发放过程。
3.2.2 完善网上运行制度 所有许可行为均在网上操作，保证公开、公平、公正，防止关系证、人情证、失职证。同时充分利用“全国农作物种子生产经营许可信息管理系统”的功能，让种子行业共同加强对行政许可的监管，了解种子生产行情；让种子管理部门掌握行政许可动态，及时查处无证或假证生产种子行为。
3.2.3 及时进行许可公告 种子生产许可证发放后当地农业行政主管部门应及时在网络、报纸等媒体上发布公告，及时送达生产许可证。
3.2.4 规范种子生产行政许可档案 根据《扬州市行政许可卷宗立卷归档办法》的要求建立档案，并在行政许可事项办结后1个月内立卷归档。
3.3 许可后监督
许可后监督是指在行政许可事项结束后加强对领证种子企业的监督检查，防止种子生产企业违法骗取“种子生产许可证”,了解种子生产企业证件有效期内生产条件的变化，确保其符合办证条件并落实种子生产许可批准的内容，监督种子质量和流向，避免给农业生产带来损失。
3.3.1 种子生产跟踪 在种子生产期间到种子生产田对品种、种子生产面积、种子生产地点、田间条件和隔离条件进行检查，防止企业随意改变品种、面积、地点和违反种子生产技术规程的情况出现。
3.1.2 企业资质跟踪 密切关注种子生产企业资产、人员、生产和加工贮藏条件的变化，如不再符合种子生产经营条件，应及时注销“种子生产许可证”,终止其生产。
3.1.3 田间质量跟踪 及时了解种子田防杂保纯措施和田间去杂情况，在种子成熟期进行种子田间质量确认，去除一批存在质量隐患的种子生产田。
3.1.4 产品流向跟踪 了解种子的产量，检查种子生产量和经营量是否相符，防止以粮充种和以劣充好；及时查看种子经营档案，掌握种子流向，保证种子的可溯源性。
3.1.5 生产档案跟踪 检查每块种子生产田是否都按要求建立种子生产档案，生产档案记载是否规范，内容是否齐全（，质量）措施是否得当。
4 建议与措施
种子行政许可是《中华人民共和国种子法》赋予农业行政主管部门的一项重要职责，依法做好种子行政许可，把好种子生产和经营准入关，是农业行政主管部门做好种子管理工作的基础，同时也是政府依法行政的要求。
4.1 健全种子生产行政许可制度
农业行政主管部门及种子管理机构应依据《种子法》和《行政许可法》建立健全种子行政许可制度，严格规范行政许可行为，不断更新管理理念，创新管理方式，努力提高新形势下行政许可管理能力和水平。
4.1.1 建立行政许可公示和公告制度 将办理行政许可事项的程序、条件、期限、法律依据等规定和要求，在公共场所醒目位置予以公示，既便于申请人依法按要求办理，又便于公众监督种子行政许可行为；将行政许可办理结果以农业行政机关公告的形式对外公开公布，接受全社会的监督。
4.1.2 建立网上运行制度 所有种子生产行政许可自申请人提交申请材料起，按照申请程序全部进入网上公开运行，接受上级部门的监督，便于申请人查询许可进程。
4.1.3 建立档案核查制度 各农业行政主管部门和种子管理机构对行政许可事项的档案进行相互检查（或上级对下级），检查是否按规定的程序进行办理，内容是否齐全，案卷建档是否规范，是否有违规操作行为，发现问题要及时处理。
4.1.4 建立责任追究制度 加强行政许可队伍建设，把那些作风正派、工作认真、责任心强、业务精通的人员充实调整到行政许可岗位，努力造就一支政治强、业务精、作风实的依法行政工作队伍，坚决制止越权许可或擅自降低许可条件的行政审批行为，严惩滥用职权、玩忽职守等舞弊行为。
4.2 严格种子生产行政许可程序
种子生产行政许可程序是指农业行政主管部门实施种子生产许可的步骤、顺序、方式和时限等，它是行政许可制度中不可或缺的重要组成部分。从程序上对行政许可进行规范，是保证行政许可公正合理的重要条件。
4.2.1 申请程序 根据《江苏省种子条例》第十七条规定“,农作物种子生产许可证的申请，不得迟于播种前六十日”.种子生产申请人必须在规定期限内向农业行政主管部门提出申请，并提交相应的申请材料。受理是行政机关对行政相对人提出行政许可申请的接受，标志着行政许可程序的开始。
4.2.2 审核程序 种子生产许可审核程序包括材料审核和现场审核2个方面。材料审核即审查核定申请许可的事项是否符合法定程序和法定形式，申请材料及申请手续是否完备等。现场审核即审查核定申请人本身是否具备从事该事项的行为能力，以及申请所附的条件如场所、设备、环境等内容是否真实完备等。
4.2.3 颁证程序 包括颁发种子许可证和拒绝颁发许可证2种情况。农业行政主管部门经审核认为符合法定条件和标准的，颁发许可证。种子生产许可证应当注明许可证编号、企业名称、住所、法定代表人、注册资本、发证机关、公告文号、发证时间，以及生产种子的作物种类、品种名称、审定编号、植物新品种权号、生产地点、有效期限等项目，并加盖法定颁证机关的印鉴。行政许可机关经审核认为申请人的条件不符合法律或有关规定的，应依法拒绝颁发许可证，说明不予许可的理由并告知当事人的权利。
4.2.4 送达程序 根据《农作物种子生产经营许可管理办法》规定，审核机关应当自受理申请之日起20个工作日内完成审核工作。核发机关应当自收到审核意见和申请材料之日起20个工作日内完成核发工作。
农业行政主管部门应当按时办结种子行政许可，努力提高种子行政许可的效率，为申请人提供优质高效的服务。
4.3 完善种子生产监管体系
种子生产行政许可事后监督检查是指农业行政主管部门对经申请、依法审查，已取得从事种子生产的公民、法人或者其他组织进行监督检查的行为。
对种子企业资质进行监督核查，重点是对注册资本进行核查，查看有无弄虚作假，虚报资本情况；对人员进行核查，重点核对经省级以上农业行政主管部门考核合格的四员（种子检验人员、生产技术人员、加工和贮藏人员）是否有发生变化，是否还符合规定；对种子企业设备进行核查，查看设备与办证时有无变化，是否正常运转，有无虚假套用、损坏情况。
对种子生产情况进行监督检查，重点核查生产品种、面积、生产条件是否发生变化；对种子生产档案进行核查，是否按时建档，记载是否全面，技术措施是否恰当。
对种子质量进行监督检查，重点核查种子生产田间隔离是否符合《种子生产技术规程》，苗期、穗期、成熟期是否达到去杂保纯要求，田间质量确认是否合格，种子收获后质量是否达国家标准。
农业行政主管部门应从自身制度建设和作风建设入手，硬化制度、强化管理、优化服务，坚持种子生产许可受理、审核、办证程序，实行跟踪管理，接受社会监督，严格做到公平、公正、公开，使种子生产许可证的核发管理工作符合法律规定。
参考文献
[1]陈晓兵，陆海锋，王波，等。对种子市场长效管理机制的思考。中国种业，2011,1:29-30
[2]邓世卫。种子市场监管工作中存在的问题和对策。现代农业，2013,7:68