区县粮食局编制改为事业编制不合法治精神

　　据江西省某县粮食局官网介绍，该局在 1951 年组建时为正科级行政单位，近年来改革为参照公务员管理的正科级事业单位。这种现象在全国各地不同程度的存在。笔者认为，将区县粮食局编制性质由行政编制改革为事业编制不合法治精神。现将具体理由阐释如下，供商榷。

　　一、区县粮食局定性为事业编制违反现行法律规定

　　我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条第一款规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”何谓“必要”按照《现代汉语词典》中的解释，“必要”是指“不可缺少；非这样不行”。这就是说，地方各级人民政府设置工作部门的唯一标准就是“不可缺少”。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》承继了该法律精神。该法第三条规定：“地方各级人民政府机构设置和编制管理工作，应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求，适应全面履行职能的需要，遵循精简、统一、效能的原则。”而且，该法还规定地方各级人民政府行政机构应当根据履行职责的需要，对其工作部门进行适时调整。按照该规定精神，各级人民政府既可以独立设置某“必要的”工作部门，也可以将其与其他工作部门合并组成新的工作部门。但无论是独立设置还是合并设置，该工作部门理应因“必要”、“不可缺少”而必须设置。

　　粮食是关系国计民生的、无可替代的公益性商品和战略物资。马克思指出：“最文明的民族也同最不发达的未开化民族一样，必须先保证自己有食物，然后才能照顾其他事情。财富的增长和文明的进步，通常都与生产食品所需要的劳动和费用的减少成相等的比例。”而***同志关于“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，我们的饭碗主要装中国粮”等重要讲话，更是凸显了粮食安全问题在全面建设小康社会中的重要地位。粮食的“不可缺少”表明在拥有近 14 亿人口的中国，各级人民政府设立粮食工作部门不但“必要”，而且“不可缺少”。那种将区县粮食局编制性质由行政编制改革为事业编制的做法在实践中是危险的，在合法性审查时是违反《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条第一款规定的，理应予以纠正。

　　二、定性为事业编制的区县粮食局行使“公共事务管理职能”有悖法理

　　定性为事业编制的区县粮食局，一般都内设监督检查机构，配备有行政执法人员和粮食稽查车辆，承担着实施粮食收购资格审核、对粮食流通违法行为予以查处的执法任务。而《粮食流通管理条例》、《粮油仓储管理办法》又都明确授权县级以上粮食行政管理部门对粮食收购资格进行审核，对粮食流通（仓储活动）中的违法行为进行监督检查。有鉴于此，有观点认为，事业单位性质的区县粮食局应视为行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织，可以依法直接实施粮食收购资格审核并对粮食流通（仓储活动）中的违法行为进行监督检查。笔者认为，这种观点值得商榷。

　　粮食工作是否属于公共事务，取决于粮食安全是否属于公共事务，取决于粮食安全如果出了问题由谁来承担相应责任。有关“公共”一词，《现代汉语词典》这样解释：

　　“属于社会的；公有公用的”，并以“公共卫生”、“公共汽车”、“公共场所”和“爱护公共财产”等来进一步例证。根据百度百科，公共事务是指为了满足社会全体或大多数成员的需要，体现他们的共同利益，让他们共同受益的那类事务，其内容涉及与政府的关系、政治行动、企业责任、议题管理、传播沟通和国际事务。我们再来看何谓粮食安全。总结历史经验和人们的认识，根据粮食的特性，笔者认为粮食安全应包括但不限于供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效、质量安全、价格合理等六个方面。

　　一般公共事务组织难以承担该项职责。那种将事业单位性质的区县粮食局视为行政法规授权的具有管理公共事务职能组织的观点，将为粮食安全留下隐患。实际上，自古以来人们就把粮食安全与国防安全相提并论，所谓“弹尽粮绝”就是二者地位同等重要的直观写照。国防安全的责任在法理上属于国家，正因如此才有“天下兴亡，匹夫有责”；粮食安全的责任在法理上同样属于国家，也正因如此，地方各级人民政府均负有粮食安全之责任，中央人民政府并非唯一责任承担者，这也正是粮食安全省长责任制的法理所在。

　　三、区县粮食局定性为事业编制已产生不利的法律后果

　　由于法律与法理上的双重错位，将区县粮食局定性为事业编制正在产生一系列不利的法律后果。

　　首先，定性为事业编制的区县粮食局因不具有行政主体资格，将致其陷入无法行使行政管理和行政执法职权的境地。在区县粮食局业务中，实施粮食收购资格审核实质是行政许可行为，应受行政许可法规范。但依据该法，只有行政机关或者法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织才可行使。被定性为事业编制的区县粮食局既不是行政机关，也没有在《粮食流通管理条例》中获得法定授权，因此无法成为实施行政许可的法定主体。同样，依据《行政处罚法》的规定，被定性为事业编制的区县粮食局同样不能成为对粮食流通（仓储活动）中的违法行为进行监督检查的主体。这种情况的出现，为法治粮食建设提出了严峻挑战，使国家粮食安全面临着威胁。

　　其次，定性为事业编制的区县粮食局实际履行的粮食行政许可和监督检查职权是否具有法律效力已有争议。按照行政法学一般原理，由于主体不适则该主体实施的行为就不具有法律效力。但在实际生活中，被定性为事业编制的区县粮食局多数还在实际履行粮食行政许可和监督检查职权，并且其相对人并未提出是否有法律效力的异议。以上述江西省某县粮食局为例，该县政府信息公开显示，粮食收购资格许可证申请、变更或者延续均有程序流程图向社会公开，信息索取号分别为 C26380-0203-2014-0001、C26380-0203-2014-0002 和C26380-0203-2014-0003。 这 就 是说，该县粮食局并未因其由行政编制改为事业编制而影响相关业务开展。但也有地方法制部门以被定性为事业编制的区县粮食局既不是行政机关，也不是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织为由，认定这些区县粮食局不能成为实施行政许可和行政处罚的法定主体，无法直接承接“粮食收购资格审核”和“粮食行政执法”两项事权，并暂停了这些粮食局行政执法人员执法证件的办理。

　　第三，被定性为事业编制的区县粮食局工作人员的行政执法证件办理面临着法律困境。依据行政处罚法有关规定，行政机关执法人员在调查或者进行检查时需向当事人或者有关人员出示证件。按照各地行政执法证件办理办法，行政执法证件实行统一领导、分级管理的原则，一般由省级人民政府统一印制，并加盖省级人民政府行政执法专用章，由省级人民政府法制办负责审查、发放和管理。针对地方法制部门暂停被定性为区县粮食局工作人员的行政执法证件办理的情况，有观点认为，根据《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》中“凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题，有关行政主管部门在职权范围内能够解释的，由其负责解释”之规定，主张国家粮食局可以通过立法解释，为其发放有关行政执法证件。但笔者认为，我国现行有关行政“执法证件”管理办法均以部门规章或者政府规章方式出现，国家粮食局为地方粮食局工作人员发放行政执法证件尚缺乏法律依据。一些区县粮食局被定性为事业编制单位并非偶然。回顾新中国建设史，我们不难发现，粮食短缺丰盈与粮食部门地位成反比的规律：

　　粮食越丰收、越增产，粮食部门地位越下降；粮食越减产、越匮乏，粮食部门地位越上升。进入新世纪以来，国内出现了罕见的粮食产量“十一连增”、国际粮市供应充足而且粮价出现大幅下降，有些人将这种现象判定为新常态，并误认为粮食安全已经不是大问题，这是部分区县粮食局由行政编制被定性为事业编制的根本原因。从法治角度来看，当地政府的改革方案缺乏合法性审查则是该现象产生的直接原因。党的十八届四中全会提出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”由此看来，落实十八届四中全会精神不但成为我们建设社会主义法治国家的当务之急，而且还有很漫长的曲折道路要走。