对关保英关于行政监督内涵的拓展

　　关保英教授在其《拓展行政监督的新内涵》一文中，结合其对十八大四中全会的精神理解，对行政监督做了广义和狭义的界分，并从常态化问题、合力化问题、双轨化问题、正式化问题和纠错化问题五个方面对行政监督内涵做了新的拓展和解读，关教授的论述对读者产生了很大的启发和思考，笔者试从行政监督文义内涵出发，结合法理和行政法基本原则，对关教授关于行政监督内涵之拓展做一个补充，并针对行政监督具体运行过程中的几点问题，与关教授商榷，对行政监督新内涵再次进行剖析和思考。

　　一、行政监督文义内涵及学理解释

　　对于行政一词的文义内涵解释，台湾学者陈敏就曾指出，对行政之定义，虽经学界百年之努力，亦仍未获得完全满意之结果[1].学者翁岳生在其著作中提到行政带有经营、管理及执行的意义。虽然若从纯粹文义角度解释行政，应有公行政和私行政之分，但是由于学理习惯以及法律时代的变迁，行政一词似乎就是公行政的当然之意。但是随着时代变迁，行政一词并不一成不变地适用于政府公权力部门，当下公私合作（PPP）模式正进行的如火如荼，很多行政部门都选择与私主体合作完成行政任务，而在这种合作进程中组建的新主体或新组织，当然地就吸收了行政部门的行政权力，从而具有一定的公行政职能，因此对行政文义内涵的主体方面而言，不应只仅限于传统的公部门。对于监督（supervision）一词，有监视、监控之意，字典中将其定义为对现场或某一特定环节﹑过程、行为进行监视﹑督促和管理﹐使其结果能达到预定的目标。

　　在行政监督的学理内涵上，有人提出狭义说、广义说、系统控制说和融合说四种学说，对行政监督内涵进行探讨。

　　在狭义说方面，有学者认为行政监督即为自身的内部监督，根据行政系统层级划分而自上而下的行政监督体系，仅仅将行政监督内涵局限在行政机关内部，这种狭义的解读方式忽略了现代民主政治的基本要求和民主法治国原则的核心价值，忽视了民众对行政机关的监督以及行政机关对外信息公开方式的被动式监督。持广义说的学者认为行政监督是从行政机关的外部和内部结合起来对行政行为是否合法适当和廉政开展的检查、督促和矫正活动。其实这种解读行政监督内涵的实质还是局限在行政机关的焦点上，虽然注重了行政监督的多元主体和方式多样，但并未融合行政监督的多元化进路和复杂性类别，毋宁可以将此种学说看作是形式广义的狭义说。再有持系统控制说的学者，其从行政管理和社会系统管制角度出发，认为行政部门应当受行政部门之外的监督体系监控，而完全忽视了行政系统的内部监督体系，与其认为其是系统控制说，毋宁也可将此种学说定义为狭义说。因此，以上几种学说均可从性质上认定为狭义说。而在有学者提到的融合说中，他们认为行政监督宜从广义、狭义两方面理解，广义上是指立法、司法机关、政党、社会团体、新闻舆论等多种政治力量和行政机关内部的监察力量对政府及其公务员的行政行为所实施的监察和督导。[2]

　　狭义上即指行政机关的内部监督体系，正如前述狭义说所述的行政层级式监督系统。因此，这种所谓的融合式学说理论，才是真正实质上的行政监督学理广义说，也是切合行政监督本身学理内涵的学说解读。

　　二、行政监督运行过程的几点问题

　　首先，就学理内涵方面，关保英教授在其文章中亦对行政监督进行了广义和狭义的区分，其认为广义的行政监督包括了所有对行政权行使的监督体系和方式，而狭义的行政监督则仅仅包括行政系统内部的监督体系和方式。在狭义的这种学理解读上并不如本文前述提及的三种形式狭义学说解读方式来的全面和周全，宜结合行政系统监督进路的方向多方面展开解读。正如前文所提到的，行政监督的纵向体系可以从行政管理和社会系统管制两方面来看，狭义的行政监督内涵解读并不仅仅限于行政管理体系的内部监督，亦可单一地从社会系统管制角度的狭义视角来观察。

　　其次，就关保英教授提到的行政监督方略常态化问题中，引述了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的相关内容，以《决定》对审计制度，保障依法独立行使审计监督权，来印证行政法治在我国依法治国进程中的时代精神，同时关教授指出，我国的法治体系由五个有机联系的板块构成，其中"严密的法治监督体系"是其中五个板块之一，由此认为行政监督的常态化是法治体系的必然要求。但是在行政机关层级监督体系这种狭义论视角下的行政监督体系是否就是法治监督体系应有之内涵似值商榷。首先要对法治监督体系做一个明确性的定义，其界限到底为何。广义的法有多种表现形式，法律、行政法规、规章以及地方性法规均可作为广义法治的制度性基础，全国人大立法和授权立法本身就是一个问题的两个方面，而这种广义法治基础的双刃剑或许有时会造成一定程度的损害。如关教授将行政机关之间的监督纳入狭义的行政监督体系，从而进一步认为这种行政监督体系是现代行政法治的核心，而就行政法基本原则来看，行政法上具有法律保留原则的适用，这一原则的约束使得行政机关在授权立法做出抽象行政行为的时候不具有太多的裁量空间，此时狭义论下的行政监督体系似乎并不能产生太大的行政监督功效，而是要进一步将行政监督体系落实到法律监督体系中去。

　　再次，关教授在文章中指出行政监督合力化的问题，提及《决定》中"增强监督合力"的概念，关教授指出这种监督合力是形成一个相互分工、相互分层并形成结构的监督体系，行政监督必须在当下时代背景下与其他范畴监督保持高度契合。诚然，这种契合和补充十分有必要也是推动行政监督体系更加完善的动力和基础，在对行政权的监督过程中，各个方面互相契合、互相配合并且互相支持，但是这种配合和支持，仅仅局限于《决定》中提到的"增强监督合力"的概念似乎略显不足，这种指向性的合力监督体系对于行政监督体系的定位也未必能很好地诠释。无论传统的多元监督体系还是《决定》中提及的合力监督体系，均保证了行政监督体系的多方位性，只是前者通过一定的制度和规制同向性进行监督，而后者的各种监督体系互相形成合力，具有明确的分工和分层，更具条理和层次性，但是两种行政监督体系并未充分强调各种监督方式之间的相互制约性，这是建设法治中国进程中对于控制行政权扩张至关重要的条件和前提。行政监督与其他各种监督方式形成合力，并未见得这种监督体系的高效性和抗腐蚀性。行政监督虽然是对行政权进行监督，但行政监督权实质上也是一种行政权力，各种权力的合力监督只是广义上权力的合集而已，内部的支持和补充是这种权力体系的应有之意，并不能当然作为这种合力监督体系合理性的内在解读，只有在这种合力监督体系内部存在合理的互相监督互相制约机制，才能有效保障各种监督方式不出现懈怠和失灵，也保证合力监督体系的真正有效性。

　　最后，关教授提到的监督程序正式化问题值得肯定和借鉴，监督程序和行政程序应区别对待，虽然正如本文认为的行政监督也是一种行政权，也需要对监督程序进行管控，但是行政监督的客体是行政主体，而行政行为的客体是行政相对人，这在本质上即有所区别。关教授认为应当同样构建行政监督程序制度，这既是行政监督内涵的本质体现，也是确保行政监督有效和完善的法治保障，他认为应当参照欧美国家设置行政监督程序法，比如专门的上下级行政机关关系法，来保障监督程序。这种程序法的设置当然值得赞同，但是需要补充的是这种程序立法的基本法理基础和立法理念，不应当直接参照学理上的行政程序概念，也不宜直接参照国外以及我国台湾地区的行政程序法，除了前述提及的立法规制对象不同之外，行政程序法是规制行政主体对行政相对人或不特定主体做出的行政行为，而行政监督程序旨在规制公权力部门对行政主体进行的监控和督导，因此两套程序在理念上也有着根本的差异。

　　三、对行政监督新内涵之补充

　　一方面是公私合作背景下行政监督对象的多样化趋势，使得行政监督的对象相对应地扩大。这一问题的关键在于现阶段公私合作模式的大量涌现和政府工程大量采取公私合作方式完成行政任务，行政部门为完成行政任务倾向于寻求私主体的合作，尤其在公共工程的建设运营上，这种公私合作表现尤为明显。然而在这种为提升政府效益、活跃市场经济的同时，行政机关组织再造和优化成为行政法以及行政管理过程中日趋突出的问题，也成为行政组织法学上的热点研究问题之一。随着私主体的介入，行政主体改革上有着组织层面和行为层面上的公私合作类型，德日等发达国家将这种组织再造称为"行政机关的法人化",对于这种公私合作后出现法人化组织的监督，一方面应当明确其性质是否是行政监督，另一方面应当确定监督的范畴和对象，从而对行政监督的内涵做一个新的解读和补充。

　　行政法人的组织结构是决定其为"公法人"性质的最为核心之因素，而组织结构又是由行政法人的基本任务所决定，即公法主体的"私法化"程度由行政法人的基本任务而判定。台湾学者许宗力曾将行政法人的基本任务分为两种，其一为办理自治事项，其二为办理国家委办事项。[3]

　　其实行政法人最为核心的在于许宗力提到的"自治事项",国家委托其办理的事项，不一定全然决定行政法人的基本任务，即使是属于行政法人的"任务",但也均由于是政府机关委托行政法人办理之事项，并不能将其事项之性质归属于行政法人之"基本任务"之上。行政监督的核心要素即是对行政权的监督，而私主体的介入稀释了行政权在行政法人组织中所占的比重。因此，在公私合作行政组织再造过程中最为重要的是行政法人的自治事项，自治事项是行政法人"私法化"的重要表征，也同时决定和影响了行政法人的真正定性。行政法人的自治事项是由其所在公主体部门的高权任务中分离而来，至于自治任务范围的大小，基本上则是由立法者的立法裁量所决定。因此，在界定是否对这种行政法人应当进行监督时，考量的基础便是行政权的介入与否，虽然公私合作下的行政法人有私主体的介入甚至所占比重更大，但是这并不影响行政权在公私合作进程中所行使权力的空间，对这种组织进行行政监督同样有必要。

　　另一方面是随着公私合作行政行为形式多样化的趋势，导致行政监督体系不容易有效掌控行政权力的行使方式。在行政法理论体系中，德国行政法之父奥托梅耶（OttoMayer）在一百多年前既已建立了一个与私法体系截然不同的体系，并由大陆法系众多学者所传承继受，逐渐形成了稳固的公私二元体系。正如前述，随着现代国家的行政任务加剧，政府财政的紧缺，无论在西方发达国家还是亚洲发达、发展中国家的政府都愈来愈积极地寻求与私部门进行合作（无论是组织形式还是实质出资运营），随之而来的一个首要问题便是在这种公私合作（PPP）的组织形式中，法律上传统的公私二元对立规制手段可能已经不再是最为效率经济的规制手段，尤其在行政行为的形式选择上，传统的行政命令、行政计划等"标准式"行政行为形式已无法满足公私合作后的新境遇，[4]

　　对于行政监督而言，其内涵也需要针对这种行政行为形式的多元化做出重新审视。传统的行政监督无论广义还是狭义，都是针对行政机关行使行政公权力而言的，而随着公私合作行政行为多形式化的进程，难以直接从表象上来界定是否为行使公权力的行为，例如行政契约、政府BT投资协议等，无论在审计监督还是招投标程序监督上，都需要对行政权的行使重新界分，扩充行政监督的内涵，以行政监督体系更为有效地适应多形式化的行政公权力之行使。

　　参考文献：
　　[1]陈敏。行政法总论[M].台北：新学林出版有限公司，2011（9）。
　　[2]尤光付。论行政监督内涵的界定[J].湖北行政学院学报，2008（5）。
　　[3]许宗力。国家机关的法人化---行政组织再造的另一种选择途径[J].月旦法学杂志，2000（5）。
　　[4]张一雄。论行政行为形式选择裁量及其界限---以公私合作为视角[J].行政法学研究，2014（1）。