合法行政理论与违法行政的合法预期保护

　　一、法治的基本原则

　　十八届四中全会以来全面依法治国总目标的提出，将极大地促进我国法治化进程。保证依法治国总目标的顺利实现，首先在理解法治化内涵的基础上，在实践中严格按照法制化的原则开展实际工作。坚持合法性的原则、法的安定性原则，坚持行政裁量以及行政自我约束的原则。

　　（一）法治：合法性原则与其他原则

　　法治是现阶段我国全面落实依法治国理念的基本要求，行政机关作为实施行政管理主体机关，必须坚持合法性原则即于法有据的原则，行政行为绝不能出现执法违法的荒诞情形。从外在形式上讲法治则需要求各行政机关一定要满足在法律规定允许范围内对规定的权力进行使用，一旦行政机关出现违反法律法规的情况，毫无疑问会被视为无效或被撤销。在事后行政行为不能撤销的唯一情形是这个行为合法有效，而且行政行为受益人在他预期范围内已经有所行动。行政行为一旦被证明了他的非法性，无论发生了何种预期行为，这一行为随时会被撤销，否则的话依法行政将失去依托和权威性，最终也将失去其合法性。

　　违法行政行为产生的合法预期，随着违法行政行为合法预期的出现，将会导致行政机关法外行政、扩张管辖权的违法行为，这是为形式主义的依法行政所不容的。但是，"不承认违法行政行为可以产生合法预期将会导致无辜的行政管理相对人独自承担违法行为的所有后果。于是，在 1956 年一项有里程碑意义的案件中，"在欧洲某些国家如德国的某些行政法院，在对行政行为的合法性与非法行政行为的受益人的合法预期之间二者存在冲突的时候，首先要肯定二者都会得到宪法的保护，自身价值得以实现，因此它们之间矛盾的解决和克服使利益平衡程序的介入显得尤为重要。这样一种模式在国外得到认可，是宪法的内在需求也是法治国家建设的需求。

　　（二） 法治与法的安定性原则

　　人类生活需要社会秩序的维护。"历史表明：凡是在人类建立了政治或社会组织单位的地方，他们都曾力图防止不可控制的混乱现象，也曾试图寻找某种适于生存的秩序。这种要求建立社会生活有序模式的倾向，绝不是人类所做的一种任意武断或违背自然的努力。"秩序深刻的影响着人类的生活，在社会实践中主要表现为以下两点：一方面由于连续性是人的一种社会倾向，已经被证明令人满意的经验希望在社会实践中能够不断的加以利用。另一方面针对某些社会情形以及自然现象，在人们的在内心深处会很自然地产生本能的排斥，甚至是对抗。面对这种复杂甚至是极端的情况，杜绝因这种极端行为而导致违法行为的发生，是每一位法律工作者思考问题。

　　在法治国家，公民应当知道其在法律上的地位。但是法的安定性并非指法律不可以变动性，是指不能任意废除或变更，使法律不具备可预见性的功能。"纵废止或变更，应当继续更好的维护人民对于旧法律状态存续性的信赖和认可，并避免以后破坏人民的法律基础。此时法安定性与信赖保护产生关联性，具体个案大都出现在法律废止、变更溯及既往之问题上".

　　（三）法治与行政裁量、行政自我拘束

　　法治的实施、行政执法行为的开展等法治行为的实践并不是以控制行政机关的 "柔韧"性为代价的。在西方发达国家中，因为受民主法治思想的影响，有人质疑行政行为的自我监督还会有真正的生存和发展的空间吗？答案是肯定的。毕竟全部社会实践行为付诸语法律规定的范畴之内，显然是不可能也不现实的。这样的直接后果就是将导致行政裁量领域的大量存在。然而，行政自我拘束突出的是基于行政机关自身制定的规范、做出的决策乃至实施的行为措施都具有约束性。这些规范、决策等都是在以往的案件中在行政主体的明示或暗示形式中显现出来的。

　　随着社会实践的进步的不断地发展变化行政管理的对象也在发生变化，依据行政主体自我的判断规范、决策等将来随量变的积累也有可能发生根本性改变，变为其他相关的规范、决策等。即使是作为裁量基准的行政机关内部规则，也是可行的；但那些对一些规范作出解释的行政机关内部规则，就不再适用此原则。

　　因为，当代法治国家里，是宪法将法律的最终解释权给予法院，一旦承认其他行政机关的解释权，将严重破坏法院所具备的最终解释权限。坚持宪法上平等原则以及行政合法性均是对宪法原理的维护。按照行政自我拘束的规定，也会出现在在依据现有原则的基础上并结合其他相关原则，依法作出对原来定性为违法的行政行为的规定，给予撤销的决定；如果出现行为的本身是具有违法的行政决定，那么依照行政自我拘束原则规定则不能对其给予撤销，必须维持原有的判定。

　　二、合法行政理论与违法行政的合法预期

　　合法行政理论主要是用以对行政执法实践中的行政行为的合法性进行评判，为合法性的衡量提供科学依据。对行政行为的造成的结果提供可行性法理评判。违法行政行为是行政行为的负面产物，分析其产生的理论根源，是有益于合法行政行为的制定。

　　（一）合法行政理论

　　依法行政理论对于热衷于形式意义上的的人们而言是有所担忧的，对违法的行政行为会产生何种后果也会产生质疑。针对合法预期的保护会导致以下两种情况：一是行政机关扩张自己的权力，合法预期的直接后果就是行政机关权力的不断扩展；二是相对人不当得利，合法预期的另一后果就是对行为相对人造成的不利影响。针对以上两种情况的出现，如果对个人的预期不加以保护的话将会严重影响合法行政理论以及合法预期的作用的发挥。

　　"合法性不是绝对的，它是但也只是法治的一个重要部分。为了使个人能够安排其生活，法治原则还要求法律内容确定，并且有可预见性。"在 20 世纪欧洲的一些国家，比如英国，人们一直坚持这么一种看法也就是，越权原则优先于个人预期的原则，否则的话行政机关权利将得不能够到有效的监督和控制。同样，如果法律不能拘束和控制行政机关的裁量权，一旦越权行为得不到有效控制和监督，那么就将直接导致行政机关很难收回之前做出的行政裁定，将会导致行政机关不能根据千变万化的客观实践更好的发展完善策略。此外相对于越权行为所固有的承诺，行政机关必须按照事前承诺的实际情况承诺事实，去认真履行使命，科学维护相对人的预期，在实践的过程中可能还会涉及到行为第三方的利益保护的难题，涉事的第三方也许不可能甚至连提出自己观点和维护自身切身利益的能力都没有。比如现在的英国就对此现象的了解，做出了新的解释和发展。违法行政行为所引发的预期如果不予以保护及紧急处理的话，将直接导致产生严重行政违法的后果。

　　（二）违法行政的合法预期

　　违法行政是指行政主体在行政执法的的过程中违反行政法规的现象，比如经常出现的滥用职权、适法错误等。违法行政的合法预期，是对违法行政行为的合乎法律规定的预测。针对此行为，在现阶段要加强违法行政行为的发生，有益于法治理念的树立，和社会行为的规范，减少违法行政行为的发生，违法行政的合法性预期是对违法行政行为结果的评判，此行为应当加强有助于违法行政行为的再发生和违法行政行为的持续扩展，减缓社会危害，创造和谐法治环境。但是如果对违法行政的合法预期不予保护的话，并不能有效达到预防违法行为、减少越权行为的目的。
　　
　　因此加强对违法行政的合法预期适当的干涉，才能更好的发挥其在行政行为的作用。违法行政行为之所以不断的发生发生，原因主要集中在行政管理相对人身上还是在行政主体上，缺乏合法的行政执法的理念，就直接导致在行政执法的过程中其行为失范直接造成违法行政的行为。再者就是行政机关的决策超越法定权限，即越权执法，也是导致违法行政的另外一个直接原因。其原因归根结底也是缺乏合法行政执法理念造成的，不清晰执法环境、权力范围即适法范围，造成适法错误，形成违法行政。因此在行政管理以及行政权运作十分复杂的社会实践中，唯有加强行政执法人员的合法行政执法理念教育和抒缓法律与行政机关权限，有效减少违法行政行为的发生，以及对违法行政的合法预期做出合法的评判。

　　三、行政行为的效力理论与合法预期保护

　　行政行为的五种效力理论，是对行政行为的作用的解读，促进行政行为的合法性延续，能够及时有效地制止违法行政行为发生。行政行为效力的评定标准是随着法治实践的发展而不断得到完善。其标准同合法预期保护之间也存在密切的行为联系。

　　（一）行政行为的效力理论

　　一般意义上认为，行政行为具备以下五种效力：首先是拘束力。行政行为一旦付诸于实施，不仅行政管理相对人甚至国家机关、其他公民均必须承认其形式上存在的意义。这也便形成了行政行为的强制拘束力；其实也就是公定力。又被称作有效性推定，一般意义上是指法律实施过程中行政行为就算发生违法行为，在法律法规上依旧拥有其有效的拘束力，用以约束相关人员的行为。

　　它不同于私人的意愿的表达，它将作为行政权主体的行政机关对法律的执行，其权威来源于法律；第三，执行力。主要是指行为对法律制度的执行情况，以及在实践中的落实情况，是对约束力和公定力的具体实施；第四，不可争讼力。行政行为的不可争讼力主要集中在某些方面限制行为人争讼的权利，主要集中在维护国家、集体安全的领域；第五，不可变更力。行政行为的不可变更力，是指有权机关一旦就争讼裁决行为等作出判断，自己便不能依职权撤销、变更该判断的效力。

　　（二）行政行为效力的判定基准及其与合法预期保护的关系

　　行政行为具有效力的基础是效性确立的基础上产生的。目前学术理论界普遍认为，一般性共有的瑕疵是撤销的最主要原因，而过于重大的瑕疵反而反而显得无力。亦可简言之，行政行为具备公定力，即使存有瑕疵不管是明显的还是微小的都是具备公定力的能力。在有权限的国家机关正式撤销前，以有效行为处理。

　　这是因为，评判行政行为的瑕疵，以及瑕疵的多少是依据专业技术的评判为标准，若由行政管理相对人以各自的判断尺度来衡量，所以说这样能对具体行政行为有很大影响，主要是针对实效性的发挥而言，有很大的不利性。一但行政机关遇到这样的问题，不论是怎么种情况，它都是非常棘手的困难。这样将让行政管理不会很好的继续下去，会出现很多障碍，如果行政行为在运行当中违反了它所必须遵守的行为规范时候，严重者它违背了事实，如果这种行为达到很严重的程度时候，就不用等到国家法律机关的判定，就可以认定这种行政行为没有效力，"确定明显瑕疵的标准是一个典型的理智的公民的认识。"作为行政行为是否有效，这种唯一标准，并不完全依赖于其自身行为的合法性，相对人是否提前得到了通知，同时还与各行政机关是否存在严重的违法行为有关。

　　对合法预期保护的法理问题的研究以及对违法行政行为合法预期的分析，有益于现阶段全面落实十八届四中全会以来依法治国，全面建设社会主义法治化国家的重大举措。为中华民族的伟大复兴"中国梦"的顺利实现贡献法治力量，加强自身法治思维、完善法治观念、践行法治行为。

　　参考文献：
　　[1] Berlin 72 DVB1.1957.
　　[2][美]E 博登海默著 , 邓正来译 .《法理学--法律哲学与法律方法》。 中国政法大学出版 .
　　[3] 李震山 ."论行政损失补偿责任". 载应松年主编 .《海峡两岸行政法学学术研讨会实录 2004 年 . 中国法学会行政法学研究会印 ,2005 年版 .
　　[4] J.Rawls, A Theory of Justice, Clarendon Press, 1972.
　　[5] [德]哈特穆特？毛雷尔著，高家伟译。《行政法学总论》。法律出版社 ,2000 年版 .