中国转基因风险防范法律规制瓶颈及改善对策

　　近年来，转基因粮食商业化取得了迅猛发展。根据国际农业生物技术应用服务组织 （ISAAA）2015年的最新报告，2014年全球转基因作物种植面积达1.815亿公顷，较1996年首次商业化以来增加了100多倍.2014年我国转基因作物种植面积达390万公顷，居世界第六位，粮食进口总量达1.06亿吨，同比增长26%,其中大豆进口7 140万吨，同比增长近13%,大部分为转基因大豆[1].随着转基因产品不断走进人们的生活，有关其安全问题的争议此起彼伏。从"黄金大米"事件，到61名院士集体上书领导人请求转基因水稻产业化，再到崔永元、方舟子因转基因触发的名誉侵权战等，无一不折射出这个问题的复杂性和紧迫性。

　　一、我国转基因风险防范法律规制遭遇瓶颈

　　（一）转基因法律规制缺乏科学基础

　　目前，围绕转基因技术风险的争议包括：环境损害，如超级杂草和基因污染等；人体健康损害，如过敏、肿瘤、不育等。但由于转基因技术的复杂性，如潜伏性和滞后性等，更由于科学认识的局限性，迄今为止还无法确定转基因技术是否与前述风险危害有直接关系。因此，它给现有法律制度带来了挑战，也给政府规范和管理转基因技术和产品带来了难题。

　　因为现有法律体系是建立在因果关系明确的科学确定性基础上的。而在转基因研究和生产活动中，由于科学不确定性的存在，使得政府难以通过传统法律制度来防范可能带来的生物安全风险。

　　（二）转基因法律规制缺乏社会基础

　　1.政府角色定位不明

　　我国政府在对转基因技术和产品问题上的定位并不明确，没有站在监管者的角度按照公开透明的程序对转基因研究和开发活动进行规制和引导，而是不恰当地站在科学的高度，对转基因技术是否有害或无害做出评判，因而常常难以让公众信服。在对待转基因产品问题上，政府的态度亦相当暧昧，经常出现以政策合法性来代替技术的合理性、在法律政策和道德评判之间左右摇摆的局面。

　　2.专家公信力缺乏

　　在我国，从事转基因研究的科学家常被认为或多或少地受到国内外利益集团的影响或科研经费的利益驱动，如2008年中央在转基因生物新品种培育方面的投入高达200多亿元[2],比常规育种研究经费要多出几十倍，在对待转基因技术的态度上，显得透明度不足和中立性不够，其"专家观点"常受到质疑和挑战，甚至出现"有组织的不负责任"的情况。

　　3.民众理性不足公众
　　
　　由于对转基因技术的担忧和恐惧，加上信息来源不统一和沟通渠道不畅通，在对待转基因问题上显得理性不足。挺转者和反转者并不是站在同一个话语平台上客观理性地讨论问题，而是代之以侮辱、谩骂等人身攻击手段，甚至非正常方式来处理转基因事件。这样就使得各方在表面上驳倒对方的同时，却无法证明自身观点的正确[3].这不但不利于转基因争议问题的顺利解决，反而可能被不同利益集团所利用，影响社会和谐，甚至引起社会的恐慌和混乱。
　　
　　（三）转基因法律规制存在不足

　　目前，我国在转基因生物安全领域现行有效的规定主要包括2001年5月由国务院颁布的《农业转基因生物安全管理条例》和2002年农业部颁布的《农业转基因生物安全评价管理办法》《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物标识管理办法》，2002年卫生部颁布的《转基因食品卫生管理办法》及2004年国家出入境检验检疫局颁布的《进出境转基因产品检验检疫管理办法》。以上一个"条例"和五个"办法"构成了我国转基因法律规制的基本构架。但总体而言，它存在如下不足。

　　1.立法陈旧落后

　　综观以上规定可知，我国在转基因领域的法律规制陈旧落后，大多颁布于10多年前，随后虽然对个别规定进行了修改,但多数都是零星分散的条款，根本无法规制近年来国内外转基因农作物种植和转基因产品贸易领域的各项活动和调整我国转基因迅猛发展所带来的各方面的利益诉求。

　　2.法律层次较低，体系不健全

　　在转基因立法规制方面，我国还没有一部真正意义上的由全国人大或其常委会制定的法律，多为不同行政主管部门为规制本领域内转基因活动而制定的规章，最高层级的规定也就是由国务院制定的条例。立法层级较低，难以有效协调整个转基因生物安全领域的管理活动。此外，我国的转基因生物立法尚未形成一个健全的法律体系，目前的立法并未规定转基因生物的环境影响评价制度、损害赔偿保险制度、越境转移的事先知情同意制度等，存在管理上的真空。

　　3.处罚力度较低，效果不明显

　　我国对转基因作物种植和转基因食品方面的违法行为处罚不够严厉。如因对违反农业转基因产品标识管理规定的，可以没收非法销售的产品和违法所得，并可以处1万元以上5万元以下的罚款，这与生产和销售转基因食品所获得的丰厚利润相差悬殊。惩罚力度较弱，惩罚手段单一，并不足以产生法律威慑力。

　　二、转基因生物安全风险防范的国外经验借鉴

　　转基因产品由于涉及复杂的政治、经济利益，以及各种文化和宗教观念，不同国家对其态度是截然不同的。特别是围绕转基因粮食安全问题，形成了两大对立的集团---以风险预防原则为主导的欧盟和以实质等同原则为主导的美国及迈阿密集团其他成员国.

　　（一）欧盟：针对科学不确定性的风险预防原则

　　由于前些年在欧盟不断地出现疯牛病、口蹄疫等事件，出于对公共健康的保护，欧盟大力提倡风险预防原则。根据1992年欧盟建立的《马斯特里赫特条约》，风险预防原则作为欧共体环境政策的基础之一，它规定："共同体的环境政策应以高层次的保护为目标……该建立在预防原则的基础之上，必须采取预防措施，优先从源头矫正环境损害……".这一举动被认为是风险预防原则在欧盟的法典化，已被上升到欧盟宪法目标的高度[4].对风险预防原则做出最系统规定的是2000年欧盟通过的《关于风险预防原则的政府公报》，它为风险预防原则的适用提出了明确、有效的指南[5].

　　针对转基因生物科技对公众健康可能存在的风险，欧盟也制定了完善的风险防范措施，并要求各成员国严格实施，以预防转基因产品可能给环境、人和动植物健康带来的潜在风险。欧盟前后出台了《封闭使用指令90/219/EEC》《有意释放指令2001/12/EC》《转基因食品/饲料法规1829/2003》《可追踪性法规1830/2003》《越境转移法规1946/2003》等规定，构成了欧盟管理转基因生物的生物安全框架，这些规定都是在风险预防原则的基础上对转基因产品进行规制，即对转基因产品的每个环节都进行严格控制，包括从封闭使用的试验阶段开始，之后是有意释放和投放市场，然后是食品、饲料或加工用途的转基因生物的标识和可追溯性，最后是越境转移。这些法规和指令无一不体现了风险预防原则的精神。

　　为了保障该原则的贯彻落实，欧盟还确立了一系列措施和制度，包括个案处理原则、逐步进行原则、基于技术（工艺）原则，以及转基因产品标识制度和可追溯性制度等。

　　（二）美国：以科学确定性为基础的实质等同原则

　　美国从生物技术及其产品的出口中获得巨大的经济利益，因此对转基因产品及在转基因产品国际贸易中采取积极推动的政策，其理论依据就是"建立在充分科学性"基础上的实质等同原则。所谓"实质等同原则",主要是指通过对转基因作物的农艺性状和食品中各主要营养成分、毒性物质及过敏性物质等成分的种类和数量进行分析，并与相应的传统食品进行比较，若二者之间没有明显差异，则认为该转基因食品与传统食品在食用安全性方面具有实质等同性，不存在安全性问题.因此，美国法律并不要求对转基因产品进行特殊的管理。

　　尽管如此，并不意味着美国政府对转基因生物的放纵和泛滥[6].根据1986年美国政府颁布的《生物技术法规协调框架》，转基因生物从实验室到市场分为九个环节[7],按产品类别和用途的不同情况要分别受到农业部（USDA）、环保署（EPA）、食品药品管理局（FDA）的依法监管[8].其中USDA主要是通过其下属的动植物卫生检疫局（APHIS）对转基因作物的实验研发和环境释放（田间试验）进行监管，以及该转基因作物品种商品化之前的撤销管制审查，其重点在于环境释放，即在隔离地区进行田间试验，周围不能种植相近物种，以便避免试验用的转基因农作物通过花粉传播,并且试验材料必须彻底销毁，以免产生基因污染；EPA依照《联邦杀虫剂、杀菌剂、和杀鼠剂法案》对转基因产品的农药残留标准进行管理，保证其不对环境和人体健康造成危害；FDA依照《联邦食品、药品和化妆品法案》进行转基因食品和食品添加剂及转基因动物、饲料、兽药的安全性管理，确保转基因食品对人类健康的安全。由此可见，在转基因产品上市之前，美国政府的态度非常谨慎，风险防范措施一样不少。即使是作为食品和饲料的转基因产品，也必须根据实质等同原则，与传统食品一样接受FDA的严格监管。

　　此外，在信息公开方面，美国的制度非常完善。

　　根据前述法律规定，无论是在转基因的大田试验种植阶段，还是作为食品和饲料的转基因产品上市前的自愿咨询的各个阶段，政府在决策时都必须将信息公开，并征求公众和专家的意见。信息的及时公开，保证了公众的充分知情权；公众参与决策和投票，可以自由表达其意愿，并行使自主选择权.这样一个有普通民众大量参与的决策机制，保证了决策的科学性和广泛的民意基础。

　　三、完善我国转基因风险防范机制的对策

　　我国出于应对粮食危机、保护环境和人类健康的考虑，应结合欧盟和美国的做法，一方面积极探索转基因粮食作物的研发和产业化，另一方面又必须针对转基因技术风险的科学不确定性，加强政府监管、加强科学研究、保障公民的知情权和选择权，从而将转基因作物对环境的风险和对人类健康的风险置于可控范围。

　　（一）政府重新定位，以风险预防原则为指导，建立风险防控体系

　　面对转基因生物风险的不确定性，政府应重新定位，以规则制定者的身份出现，并改变传统的行政管理和执法理念，以风险预防原则为指导，建立完整的风险防控体系。

　　1.安全评价机制

　　安全性评价是转基因生物安全管理中的核心和基础，是实施其他各种防控机制的重要依据，其主要目的是从技术上分析转基因生物存在的风险性，确定其安全等级、制定相应的防范管理措施，从而预防或者减轻转基因技术可能带来的环境风险和人体健康影响。

　　2.应急预案机制

　　针对可能发生的转基因生物安全事故，应保证能迅速、有序、有效地采取应急处置措施，降低转基因生物安全事故造成或可能造成的损失和损害，做到预先制定行动方案。

　　3.标识制度

　　我国的转基因标识制度目前还比较粗糙和薄弱，列入强制标识的产品范围狭窄，标识内容简单，标识方式很不统一。这就需要扩大强制标识的转基因产品范围，并对转基因标识的内容和形式做出具体规定，比如字体、字号、颜色对比度等。也可以参照"Qs"（"企业食品生产许可"即"Qiyeshipin Shegchanx-uke"的缩写）标签的方式加贴特殊标识，用直观醒目的图形标志来表示转基因内容。

　　4.可追溯制度

　　可追溯制度是欧盟法律对转基因食品的一个强制要求。通过可追溯性制度，在发生转基因食品风险时，政府可以沿整个食物链追溯问题的起源，并加以纠正，以此限制风险对消费者的影响范围。我国也应引进转基因食品可追溯制度，涵盖转基因食品生产的所有阶段，以保证追溯制度切实有效。

　　5.损害赔偿基金制度

　　鉴于转基因技术影响的广泛性，一旦出现问题，将对生态环境和公众健康造成不可逆转的巨大损害，如果仅靠相关单位或个人进行赔偿，只能起到杯水车薪的效果。因此，我国在转基因损害赔偿问题上，除适用传统的民事赔偿方式外，还必须借鉴国外做法，设立损害赔偿基金制度，实行社会化救济。

　　（二）以科学确定原则为指导，将转基因风险预防技术手段法律化

　　遵循科学确定原则就是应尊重环境科学的发展规律，把科学的问题交给科学家，在科学能够确定的基础上，把转基因生物风险的预防技术手段法律化，即把技术调整手段上升为环境法律规范，使其具有普遍约束力和可执行力。现结合国内外具体做法建议如下。

　　1.隔离种植制度

　　为了防止转基因作物带来的环境风险，建议可仿效美国的做法，将转基因作物与非转基因作物隔离种植，并对转基因作物划定特定的种植区域，如黑龙江大豆种植即可采取该制度。

　　2.分类分级制度

　　为保障国家粮食安全，建议对转基因产品的开发采取分类分级制度，即优先发展转基因经济作物，如转基因棉花，进而发展到非主粮转基因作物，如番茄、木瓜等，在确保转基因作物安全的基础上，最后发展主粮作物，包括小麦和水稻。

　　3.轮作轮休制度

　　轮作制度就是把转基因作物和非转基因作物在时间上错开种植。即在某一时期全部种植转基因作物；另一时期则全部种植非转基因作物，以避免转基因作物和非转基因作物同时种植可能引起的基因交叉污染；或在某个耕种时期不种植作物，让土地休息下来以恢复肥力。

　　4.采取"避难所"措施

　　从种植转基因玉米的农田中划出一定比例的土地（如20%）来种植天然玉米，作为天然玉米作物的基因库或"避难所",以预防转基因技术失败所带来的毁灭性风险。

　　5.风险不确定时禁止采取行动

　　甘肃张掖地区在转基因食品安全性存在广泛争议的情况下，出台了《关于建设农产品安全大市的意见》，明确禁止转基因种子的繁育、销售和使用[9].张掖由此成为全国第一个通过出台文件明确禁止转基因作物种植的地级市。

　　（三）保障公众知情权、参与权和监督权

　　在加强对转基因技术与产品风险防控体系建设并将转基因生物风险预防技术手段法律化的同时，面对公众对转基因技术和产品的质疑，政府应从程序上进行完善，做到信息公开透明，保障公民的知情权和参与权，把监管的问题交给政府，把知情权、选择权和监督权留给公众。
　　
　　1.知情权和选择权

　　根据《消费者权益保护法》有关规定，消费者享有选择权、知情权、安全消费、平等交易等基本权利。在处理转基因产品带来的风险问题上，政府应保证程序公开透明，公开公布转基因产品采用的技术标准，并对转基因产品的安全性进行检测和试验，将检验结果公之于众，让公众了解事实真相。同时严格执行转基因产品标识制度，并确保每一份转基因食品具有可追溯性，以保障公众作为普通消费者的知情权。在此基础上，尊重公民选择或不选择转基因产品的权利。

　　2.参与权

　　在保障公民知情权的基础上，让公众参与到转基因技术和产品法律制定和政策决策的各个过程，如在批准转基因生态环境释放和转基因粮食安全证书时，通过各种方式，包括民意调查、座谈会、听证会等，使公众有充分表达自己意愿和意见的机会，让公众参考投票表决等。一方面可以增加决策程序的透明度，同时也有利于通过的有关转基因的法律和政策得到最广泛的遵循和支持。

　　3.监督权

　　此外，在对转基因技术研发和产品销售活动进行监管和执法时，应充分发挥公众的力量，使公众可以行使批评、建议、举报和其他舆论监督权，从而确保转基因生产经营活动依法进行，最大限制度避免和减少转基因技术可能带来的风险，消除人们对转基因产品的担忧和恐惧。

　　参考文献：
　　[1]新民网.2014年我国农产品进出口情况[EB/OL].（215-02-10）[2015-10-11].
　　[2]中国农业新闻网.国家200亿元支持转基因生物新品种培育重大专项[EB/OL].（2008-07-11）[2015-09-15].
　　[3]陈海嵩.风险预防原则理论与实践反思---兼论风险预防原则的核心问题[J].北方法学，2010（3）:11-18.
　　[4]朱建庚.海洋环境保护中的风险预防原则研究[D].北京：中国政法大学，2005.