行政机关重大事项行政决策机制建设的重要性研究

　　根据四中全会精神，各级政府分别明确改革的重点任务，建设法治政府，完善依法行政体系为重点工作。“所有的自由裁量权都可能被滥用，这仍是个至理名言。”[1]如何建立科学民主的依法决策机制，细化重大行政决策终身责任追究制度，以及建立责任倒查机制已经成为当前加强基层法治政府建设最紧迫的任务。

　　一、充分认识重大事项依法决策的重要性

　　近些年来，国务院为规范地方各级人民政府的行政行为，先后出台了《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强法治政府建设的意见》《关于加强市县政府依法行政的决定》等纲领性文件，对行政决策的法定程序和主要制度进行了原则性规定。据不完全统计，全国现有规范行政决策的各种规章及规范性文件 300 余种，其中部门规范性文件 8 件，地方政府规章 24 件，地方行政规范性文件 288 件，全国共 283 个地级市，其中接近三分之一的城市已经制定了专门的行政决策规范性文件，标志着行政决策已经初步纳入法治化轨道。

　　（一）健全依法决策机制是建设法治政府的必然要求。十八届四中全会明确要求建设法治政府必须健全依法决策机制，“每一种被推崇的裁量都有危险的事实相随”,[2]政府如何实施行政管理、如何依法决策直接决定着政府工作的成败。健全完善依法行政决策机制，可以预防、减少和避免行政决策的失误，提高基层政府行政决策的质量，是推进民主决策、科学决策的迫切需求，是完善城市治理体系、促进政府治理能力现代化的必然选择。

　　（二）健全依法决策机制是行政决策法治化的必然要求。实现行政决策的法治化，必须建立健全依法决策的相关保障机制。行政决策既是每一个行政行为的开始，也是衡量法治政府建设的基本准则。建设法治政府，要求行政决策的公共性、透明性、民主性和正当性必须不断提升。建设法治政府，规范政府的行政行为是重点，而依法决策是规范政府行政权力的重点。只有完善依法决策机制，才能提高行政决策质量，提升政府执行力和公信力。

　　（三）健全依法决策机制是妥善解决民众诉求的必然要求。随着经济社会发展进入新阶段，由于社会发展差距和收入分配差距不断拉大，政府如何做好宏观调控，依法行政特别是依法决策，都面临着新的挑战。我国刚从全能政府走出来，如何建立一个知民情、解民忧、得民心的有限政府，对权力的决策者和行使者无疑是一种严峻的考验。建立健全高效的依法决策机制，是充分反映群众利益诉求，提升公众对行政决策信任程度的必然要求。

　　二、建立健全重大事项依法决策的规章制度

　　“不论是司法上创设的还是法律上规定的，行政法都包含着许多机制，用于保护被认为对有效行政非常重要的行政部门的自由裁量权。”[3]建立可操作性强、行之有效的重大事项依法决策制度，必须明确规定重大事项的界定范围、法律定位，规范行政决策的主体要求、决策的具体内容、方式方法、法定程序，使行政决策者和执行者有据可查、有章可循。

　　（一）重大行政决策事项的界定。行政决策因决策事项所涉及的公共利益大小、利益相关公众的广泛程度以及相关的经济、社会、法律问题的重要程度等存在差异，而有重大和一般的区分。重大事项行政决策，以其全局性、根本性和长期性的影响，成为行政决策法治化的主要对象。而重大行政决策事项的界定是行政法治化的前提。因此，建议将重大行政决策事项界定为：县级以上地方人民政府作出的，涉及本地区行政相对人人数众多、与人民群众利益密切相关、社会涉及面广和对地方经济社会发展将产生全局性、综合性、长期性影响并对决策有较高专业性要求的，具有一定争议性行政决策事项。

　　（二）重大事项依法决策的定位。重大事项依法决策是建设基层法治政府的重要组成部分，行政机关及其工作人员，必须在宪法和法律的规定下实行对社会公共生活治理、公共利益调整，制定、选择并决定具体行为方案。建设法治政府必然推动行政决策由“依法决策”走向“行政决策法治化”.在推进依法治国的进程中，政府是行政管理的决策者也是执行者，其行为对公众是否自愿履行具有重要的引领和支撑作用。政府行政决策全面法治化的客观需要，昭示着建设法治政府必须从行政决策的立法、执法、司法等各环节，不断推进完善行政决策法治化。

　　（三）严格遵守行政决策的程序。四中全会要求把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，并对健全依法决策机制的主要内容提出了明确要求。笔者建议制定重大事项的行政决策法定程序，规范程序的重点内容和步骤，把重大事项依法决策纳入法治化轨道，五项程序的内容为：第一，公众参与。对涉及社会焦点、热点的重大事项，要及时召开座谈会、听证会、社会公众问卷调查、涉案实地走访等多种方式，广泛听取社会公众特别是行政利害关系人的意见。第二，专家论证。重大行政决策必须进行专家论证。要“选好专家”,建立各专业领域的专家人才库。“用好专家”,为重大行政决策作好专业性、技术性论证。“待好专家”,要提供相应的礼遇及合理报酬，给予适度激励。第三，风险评估。

　　对涉及广大民众切身利益的行政要高度重视，关注舆情动态，第一时间把真实信息传递给民众，把握正确舆论的主动权。对可能出现的风险进行科学预测，有针对性地提出风险防范措施和化解处置预案。第四，合法性审查。由政府法制机构进行合法性审查，重点审查决策事项的法律依据和法定程序，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交会议讨论。第五，集体讨论决定。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第63 条规定：“政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。”重大决策事项未经集体讨论不得作出决策，行政首长及参加会议人员的意见、讨论情况和决定均应当如实记录，集体讨论决定是落实行政首长负责制的必然要求。

　　三、切实提高领导干部对重大事项依法决策的能力

　　基层人民政府是贯彻落实党的方针、政策、路线的第一线，是党和人民利益的承载者。基层政府能否做到依法行政、依法决策，关键在于党政机关领导干部这个关键的少数群体。只有切实提高领导干部依法行政和依法决策的能力，使其自觉并善于运用法治思维和法治方式，化解社会矛盾，维护社会的稳定和谐，才能更好地发挥法治在国家治理、社会管理中的重要作用，保证依法治国基本方略的全面落实。

　　（一）建立健全重大事项依法决策的风险评估制度及应急预案。“每一种被推崇的裁量都有危险的事实相随”.行政决策主体对涉及广大人民群众利益的重大事项出台之前或者实施过程中，要在安全性、合法性、合理性和可行性等方面进行先期预测、研判和介入。对可能出现影响社会稳定、经济效益、环境保护、公共安全、媒体舆情等风险，应及时进行预测、评估，并制定出相应的应急预案，预防和规避风险。具体包括评估范围、评估风险等级、评估主体、评估内容、评估程序、评估方法、评估考核和责任追究制度，建立健全重大事项依法决策的风险评估及应急预案机制。

　　（二）充分发挥政府法制部门及法律顾问在行政决策中的作用。建立健全政府及各行政机关重大行政决策的法律审查制度，凡是重大事项必须做到先法律咨询论证、后集体讨论决定。重大行政决策必须通过合法性审查，重要文件必须经过法律专家审核把关。充分发挥各级政府法制机构和法律顾问在行政决策中的参谋咨询作用，强化法律意见在依法决策过程中的作用，避免出现不合法的行政决策。

　　（三）细化重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制。“徒善不足以为政，徒法不足以自行”.制度规范只有在现实中得以实行，才有价值和生命力。而如何发挥制度规范效力，并非仅仅取决于规范本身的合理性和合法性，而在于对违反者承担不利后果的规定，即终身责任追究和责任的追查。因此，各级领导干部要切实提高依法决策的责任意识，担负起本地区本部门法治建设的首要责任。要加强法治建设尤其是依法决策考核工作，将其作为衡量各级干部工作实绩的重要依据，纳入政绩考核指标体系，使依法决策真正成为建设法治政府的硬标准和硬要求。

　　美国着名法学家博登海默在《法理学--法律哲学与法律方法》一书中指出：“如果一个正义的和令人满意的法律制度能在思想上和行动上赢得人们的忠实服从，那么这种法律制度也就毋需辅之以制裁了。”[4]如果一项法律制度的有效实施赢得人们的忠实服从，那么就无需规范法律责任的制裁。

　　从本质上看，依法决策是政府主动加快行政决策民主化、科学化、法治化建设的产物。建立健全重大事项依法决策机制，可以减少甚至避免行政决策失误。目前，牡丹江市政府已经建立权力清单和责任清单制度。加快建立重大事项依法决策机制，是对行政决策者多一层约束，也是多一份保障。我们要从实际出发，在实践中不断摸索、创新和完善，最终形成决策科学、执行有效、监督有力的行政权力运行体系，打造“有限、有为、有效、有责”的现代政府，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。我们期待更多的改革举措应运而生。

　　参考文献：

　　[1]威廉·韦德。行政法[M].徐炳，译。北京：中国大百科全书出版社，1997:70.
　　[2]刘鑫桢。论裁量处分与不确定法律概念[M].台北：五南出版公司，2005:25.
　　[3]马萧。官僚的正义[M].何文伟，毕竞悦，译。北京：北京大学出版社，2001:13.
　　[4]博登海默。法理学--法律哲学与法律方法[M].邓正来，译。北京：中国政法大学出版社，2004:69.