行政体系的双重结构区分和改革设想(2)

　　二、区分行政体系的双重结构。
　　
　　公共行政的显性结构与其隐性结构既不是截然对立的，也不是一种静态的并立，而是处在转化过程中的。比如，公平的问题作为一种社会要求和价值观念是以隐性结构的形式出现的，但是，如果以政策安排以及公共行政的行动方案形式出现的话，就已经实现向显性结构的转化。弗雷德里克森认为“,社会公平是一个包括一系列价值偏好、组织设计偏好以及管理风格偏好的短语。社会公平强调政府服务的平等，强调公共管理者决策和项目执行的责任，强调公共管理的变革，强调公民需求而非公共组织需求的回应，强调对公共行政研究与教育的探讨，公共行政不仅具有跨学科性和回应性，而且具有解决问题的特性和理论上的合理性”[4]4.然而，如果对所有这些安排进行追问的话，就会看到，未经整理的那种作为感性存在的公平其实是包含在公共行政的隐性结构之中的。当我们说公共行政应当维护公平和正义时，不是指它的显性结构中已经包含甚至实现了公平正义，而是指它的显性结构之外的某些要求向公共行政施加了压力。这种压力理所当然地是来自社会，但是，如果公共行政体系与社会是对立的话，那么，社会也就不会将这种压力施与它。比如，社会不会要求一个黑社会组织主持和维护公平正义。社会向公共行政体系施加了要求其主持和维护公平正义的压力本身就证明，它是包含与社会要求相契合的部分的。然而，只有这部分中的极小一部分是在公共行政体系的显性结构中得到宣示的，更多的部分则存在于公共行政体系的隐性结构之中。
　　
　　西方学者往往把组织的思维定式称为组织隐喻。当我们从隐喻的角度来考察公共行政时，就会发现，公共行政的知识体系具有浓重的思维定式上的隐喻特征，它根据以往的经验去理解当下的事实并构想未来，所持的并不是一种客观地把握现实的态度，而是一种运用隐喻的方式解释现实的做法。这样做的结果是把现实纳入到隐喻的框架中“,大部分隐喻在强调概念的一些要素时会忽视另一些要素。就是这种选择性同时也导致曲解和谬误。行政组织和其子系统的机械隐喻和功能隐喻显而易见地呈现了隐喻的这种局限性。某个管理者会过分地依赖特定的隐喻，他或她严格地把自己限定在这个隐喻的特定方面，以至于排斥其他观点和可供选择的感知方法。隐喻性框架的滥用往往把一个组织锁定在一种行为模式之中，从而压缩了它的选择范围，限制了它对机会和困难的回应能力”[5]59.
　　
　　我们认为，公共行政的研究者利用这种隐喻并不构成一个问题，而是当他们这样做的时候，并不知道隐喻属于公共行政的隐性结构的范畴，把隐性结构要素与显性结构要素相混同，因而，也就不可能形成正确意见。组织隐喻对公共行政的影响是不确定的，既可以发挥积极影响作用，也可以发挥消极影响作用。因而，从实践来看，为了抑制组织隐喻的消极影响，政府往往通过频繁地调换行政人员的职位来解决那些作为显性结构要素的规则无法解决的问题，事实也证明这是在行政管理中有效弥补规则体系规范功能不足的做法。但这样做也带来另一个问题，那就是对政府官员行为的短期效应做出激励，使他们不关注那些更重要的长期性公共利益。不过，我们从中看到的是，这种以人力资源调配的方式去改变组织隐喻的做法虽然没有在明确的关于组织隐性结构理论的指导下进行，却反映了一种领导智慧，这种做法所发挥的恰恰是抑制和削弱隐性结构消极影响的作用。
　　
　　其实，在工业社会这一历史阶段中，不但在公共行政领域，而且在整个社会的意义上，显性结构的存在都不是完全独立的，必然会受到隐性结构的影响。即使在社会治理的领域中，我们也看到，尽管工业社会的形式合理性追求要求“祛魅”,但当它依赖于统计法则的时候，就如法默尔所指出的，“在一个强调科学的社会里，数字常常带有情感价值；数字的这种特殊运用所具有的附加情感力量，是与……技术机器的巨大成功联系着的”[3]264.由于我们关注的重心是显性结构，往往忽视或不承认情感因素于其中所发挥的作用。
　　
　　如果要回答到底公共行政中的哪些因素是包含在隐性结构之中的，可以从下列论述中寻求答案。
　　
　　第一，对于公共行政而言，法律条文属于其显性结构的范畴，作为意识形态的法治精神和法治理念也是存在于公共行政的显性结构中的，但当法治精神和法治理念体现在和包含于行政人的行为之中时，则属于隐喻的范畴，是隐性结构的构成要素。对于公共行政而言，法治精神和法治理念对行政行为的制约也显然要比严格的条文主义更为适宜。而且，法制在这里以法治精神和法治理念的形式出现时，已经突破法律条文的机械性，在一定程度上包含伦理的内涵。由此可见，工业社会的法制与后工业社会的德制并不是截然对立的，而是有着逻辑上和历史上的继承性，德制是对法制的扬弃和超越，没有工业社会的法制所取得文明成就，德制的构想也是不可能被提出来。同样，官僚制是作为一项行政技术和组织原则而存在的，在官僚制这一管理体制中，官僚是通过服从上级机构制定的规则和条例而证明下级对上级的服从，从根本上说，官僚并不是对上级官僚个人的服从，尽管在官僚制组织的运行中存在大量的个人服从行为。官僚制的原则在组织体制和运行机制的安排中显现出充分的形式合理性，但是，为什么官僚主义却如影随形地与它相伴？就是因为，在关于官僚制的认识以及对它作为一种组织模式的应用中，我们一直只关注到它的显性结构，而没有看到它同时也包含某种隐性结构。事实上，正是其隐性结构，决定了官僚主义成为挥之不去的梦魇。
　　
　　第二，效率是纯然存在于公共行政的显性结构中的，或者说，是包含在公共行政显性结构设计中的基本原则和目标，是在公共行政形式合理性之中产生的一项要求。但是，从 20 世纪公共行政的发展来看，效率追求也获得某种文化特征。法默尔一再强调“:效率这个概念是与一个重要的文化负载物结合在一起的；它是针对某一特殊的社会治理方式的规范的规则。文化或社会的态度构建了这一概念的形式---以及相关概念的形式，如浪费。”[3]264显然，效率与公平是公共行政的一个不解的难题，面对这个问题，弗雷德里克森表达了新公共行政的立场，突出强调新公共行政并不因为重视社会公平而忽视了效率。在弗雷德里克森看来“,任何一个组织都应尽可能地提高生产率，也就是说，提供与集体表达的需求相称的服务数量和服务质量同样也是公共行政的基本价值”[4]13-14.在某种意义上，效率追求既是工业文明中最为核心的构成部分，也是人类社会无论发展到什么地步都需要加以无条件地继承的因素。因而，在服务型政府的构想中，也必须将这种追求引入。但是，这种引入是建立在对公共行政的显性结构和隐性结构进行分析的基础上的。因为，如果像新公共行政那样仅仅在公共行政的显性结构中去讨论如何把效率与公平结合起来，是不可能取得令人满意的结果的。因为，效率与公平的矛盾在公共行政的显性结构中不可能找到调和的方案。如果我们认识到公共行政的显性结构与隐性结构并存的话，就能够打通一个调和效率与公平的通道。那就是，首先自觉地推动效率追求转化成一种文化，即形成效率文化，然后，在再度浮现到公共行政的显性结构中时，从属于公平的目的。应当说，在工业社会的效率追求中已经在很大程度上实现了塑造一种效率文化的成果，但在公共行政的实践中，却没有意识到这一点，而是更多地把效率追求寄托于公共行政显性结构的安排上。也许正是由于专家以及行政实践人员都把注意力放在公共行政的显性结构上，才引发公共行政效率与公平的矛盾。
　　
　　第三，如果把社会治理体系中的责任分类为行政责任、法律责任和道德责任的话，那么，行政责任是可以转嫁的。一般说来，领导往往向下属、上级往往向下级转嫁行政责任；法律责任是可以逃避的，政府中的推诿塞责就属于对法律责任的逃避。只有道德责任是不可转嫁、不可逃避的责任。为什么会出现这种状况，在公共行政的显性结构中，这种情况似乎是不可能发生的，然而在实践中，我们却看到这种情况是司空见惯的。这说明，正是公共行政中的隐性结构决定了行政责任可以转嫁和法律责任可以逃避。贝尔雷等人似乎意识到这一问题，所以，他们在团队研究中区分了责任与职责两个概念，他们认为，“责任倾向于由外部的人强加给你，但职责是由于关注其他人的成功而强加给自身的……个人职责包括对自身的期望，它强调良好的组织成员感，因为它会反映对价值观的承诺”[6].当然，这是对“责任”一词所做的狭义上的理解，实际上所指的是组织体系中的行政责任。这种行政责任与法律责任有所不同，虽然它也是存在于显性结构中的一种设置，却有着普遍化的空间，可以实现向职责的转化。一旦这种转化发生，也就意味着其变成隐性结构中的构成要素。或者说，职责的概念中更多地包含作为隐性结构构成要素的特征，因而不同于显性结构中的那种刚性的设置。正是由于这一原因，当其发挥作用时更富有弹性，也更能够表现出积极作用。
　　
　　第四，由于公共行政有着隐性结构，如果在反腐败的问题上仅仅从显性结构方面用功，就不可能收获预期效果。面对权力腐败的问题，有人以为通过更为规范、严格的立法就能一劳永逸地根治。然而，由于存在隐性结构，使得这种想法显得极其天真。福克斯和米勒清楚地看到这种做法是不成功的“:在一些典型的欺诈事件和权谋中，选举官员的渎职和玩忽职守（如’水门事件‘）引发了象征性的亡羊补牢式的职业道德重建和公共服务改革。在道德转换时期所颁布的法在’水门事件‘过后的岁月里，只不过是对官僚机构的从业人员强加的又一整套规范性法规，在预防接下来的’伊朗门事件‘以及’基廷五人‘储蓄贷款丑闻过程中当然是无效的。”[1]5需要指出的是，如果囿于既定的社会治理模式去思考道德的补救，除了徒然无效地增加一些规范，是没有什么积极意义的。这是因为，希望通过增强反腐败立法去规范行政人员的行为，还只是在行政的显性结构中增添一些法律文本，而不是同时观照了行政以及权力运行中的隐性结构。
　　
　　艾赅博和百里枫发现了“行政之恶”,认为在政府中存在某种行政之恶，这种行政之恶有的时候能够把整个政府导向反人类的方向上去。艾赅博和百里枫列举了行政之恶的各种形式以及得以产生的各种原因。艾赅博和百里枫甚至认为，这种行政之恶是不可避免的，他们特别指出，在现代技术-理性系统中伦理行为假设与判别标准最终不能防止甚至缓和邪恶之发生，无论其以微妙的形式还是以更加明显的形式发生。单就这一问题而言，我们可以说，现代技术-理性系统恰恰是因为伦理标准的缺失才为行政之恶提供了赖以滋生的土壤。防止行政之恶的根本途径唯有引入伦理的标准，并对一切行政行为进行伦理考量。这样的话，我们就透过行政的显性结构而走进行政的隐性结构中。也就是说，只有在行政的隐性结构中，我们才能发现那种抑制行政之恶的伦理标准。
　　
　　根据我们的看法，在近代社会的语境中，理性设计的政府及其体制应当说并不包含行政之恶，或者说，在行政的显性结构中是不存在行政之恶的。如果说艾赅博和百里枫发现的行政之恶是客观存在的话，应当说，那是存在于行政的隐性结构之中的。艾赅博和百里枫说“,通过行政之恶的道路虽然有时是由外部的有号召力的领导者所修筑，然而更多的时候则是从内向外衍生的，任何一位专业人士都有可能被连哄带骗地推上一条非常熟悉的不归之路，这条路让人先产生道德错位，然后成为反人道罪行的同谋犯”[7].艾赅博所说的“从内向外衍生的”,其实就是隐性结构显性化的过程，是隐性结构中的某些恶的因素浮到表面，正如水下污泥中的沼气冒出水面一样，有可能包含夺人性命的毒素。
　　
　　在公共行政的隐性结构要素向显性结构转化的过程中，极有可能出现某些非预期后果。比如，随着行政伦理以及组织伦理研究的兴起，人们开始关注组织成员的忠诚问题，而且组织管理的实践者也试图通过所谓组织文化建设的途径谋求组织成员的忠诚。如果说这种忠诚所指向的是组织而不是与组织直接相关的事业的话，那么，这种忠诚就会转化成对组织领导者的盲从，就会在组织中形成支持集权的氛围，并使组织变得封闭。由此看来，组织伦理如果把塑造组织成员的忠诚作为目标的话，那是极其狭隘的，正确的选择应当是倡导组织成员对与组织相关的或者组织所致力于承担的事业的忠诚。也就是说，在自觉地推动组织隐性结构要素向显性结构要素转化的过程中，需要从公共行政的显性结构中发现那些可以作为明确的目标而予以确立起来的因素，而且保证所推动和实现的转化能够具有“合目的性”.