行政管理论文
摘 要： 企业动产抵押登记的地域管辖问题在理论和实践中存在一定的争议。我国立法对这一问题的规定虽然具有一定的现实合理性, 但从整个动产抵押登记制度来看, 现行法律体系内存在着冲突。本文由境外企业以其境内动产设定抵押但却遭遇无法登记的情况着手, 分析企业动产抵押登记的现状和立法冲突, 认为单一动产抵押登记地管辖规则是引发企业动产抵押登记管辖法律适用冲突的主要原因。并提出理清动产抵押登记和查询之间的关系、构建全国统一动产抵押登记查询系统以化解冲突。
关键词： 企业动产抵押; 抵押登记管辖地; 统一动产抵押登记查询系统;
动产抵押不需移转抵押标的物就能担保债权, 抵押标的物的用益权能和交换价值权能都得到充分利用, 既能满足资金融通需求, 又使物的正常利用不受影响, 对企业而言是十分理想的担保方式。依据《动产抵押登记办法》 (以下简称《办法》) 第2条规定, 企业动产抵押登记应向抵押人住所地的县级工商行政管理部门申请办理。而境外企业欲以其存于境内的生产设备设立抵押为境内关联企业向银行贷款提供担保时, 由于在境内无住所地, 其向抵押财产所在地县级工商部门申请登记不符合《办法》的管辖规定。实践中, 登记机关常以抵押人住所地不在辖区内、不符合登记管辖为由不予办理, 境外企业面临因抵押权无法登记而只能放弃以动产设定抵押担保的困境。
若因无法登记抵押权而导致企业放弃动产抵押做担保的方式, 将在很大程度上影响企业的融资能力和效率。本文以境外抵押人就其境内动产设定抵押而无法登记的问题为切入点, 就我国现有的企业动产抵押登记地规则做一点浅薄的讨论。
一、企业动产抵押登记管辖的法律适用矛盾
现行动产抵押登记从管辖规则上看, 存在着法律适用矛盾。《担保法》第42条将企业动产固定抵押登记管辖机关规定为抵押财产所在地的工商行政管理部门, 而《办法》却将抵押人住所地工商行政管理部门规定为企业动产抵押登记管辖机关。虽然按法律位阶原则, 《担保法》的规定应优先于《办法》而适用, 但实践中却存在着法律适用的矛盾。具体而言, 这种法律适用矛盾主要体现在如下两个方面。
其一, 从法律法规的相关规定来看, 《物权法》第179条从正面对抵押人作出了界定, 即为担保债务履行, 在不转移财产占有的基础上, 与债权人缔结抵押合同以特定财产为债权人的债权提供担保的人。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第3条从反面确定了禁止充任担保人的主体, 即国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体在非法律规定的情况下提供担保, 担保合同无效。也即, 法律上禁止充任担保人的主体不能作为动产抵押人。1依据物权法定原则要求, 物权的具体类型、数目限制以及权利人可以享有的各种物权的内容必须由法律强制规定外, 还要求当事人按照法律规定的类型和内容行使物权和为关于物权的法律行为, 如设立、转移、变更物权等。2抵押权作为物权的重要组成部分, 其创设也不外如是, 动产抵押权设立的主体、客体和内容均应遵从物权法定原则。而物权法定的“法”应理解为狭义的法律、行政法规和最高人民法院的司法解释。3我国调整物权关系的法律是《物权法》与《担保法》, 纵观法律、行政法规和最高人民法院司法解释层面, 未有任何条款对动产抵押人的国籍或注册地作出限定。因此, 境外企业以其存于境内的动产设定抵押担保的行为符合我国物权法律规定, 且当境外企业与债权人结成的抵押合同生效之时起, 动产抵押权即已设立。基于动产抵押不移转担保标的物占有的特性, 登记是动产抵押权的唯一公示方式。“物权公示的目的在于使当事人以外的第三人知悉该权利的存在, 因而要借助于占有或登记等外部手段。”4“在现代动产担保交易法则中, 作为公示手段之一的登记本身并不是目的, 而仅仅只是抵押权人据以控制交易风险的工具”5, 是动产抵押权得以对抗善意第三人的要件。在不确定动产抵押人是否已有或还将有其他债权人时, 抵押权人若想确保自身的优先受偿权得以实现, 必然选择办理动产抵押权登记。
故从法理上讲, 境外企业可以用其存于境内的动产为境内其他企业设定抵押担保, 但在实践中却将遭遇无法登记的情况。抵押当事人依法缔结抵押合同、抵押权业已生效, 实际操作中依据登记规则却无法完成抵押权登记。这种抵押人在实体法上享有的权利被程序法否决的结果, 是《办法》与《担保法》在企业动产抵押登记地管辖规则上冲突的体现。类似的程序规则与实体权利相冲突的情况, 恰恰证明当前调整动产抵押登记的法律体系内部有冲突、逻辑不周延。
其二, 从法院裁判案例来看, 各地法院对企业动产抵押登记地域管辖问题的法律适用不一致。有法院适用《担保法》第42条 (5) 5之规定来认定企业动产抵押的地域管辖资格。如徐某与武城县工商局工商行政登记纠纷一案中, 法院适用《担保法》规定认定财产所在地工商管理部门为企业动产抵押登记的适格主体。6也有法院适用《物权法》第189条及《办法》第2条之“抵押人住所地管辖”规则。如日立租赁公司与蓬江区市场监督管理局工商行政登记纠纷案, 一审法院认定了抵押人住所地工商行政管理部门的登记管辖资格。7值得一提的是, 在该案二审判决书中, 法院的裁判文书遣词暧昧, 适用《办法》“抵押人住所地”登记管辖规则的同时, 以“辖区内的动产”作为认定登记部门管辖权的标准。8这种表述虽然回避了《办法》与《担保法》的适用冲突, 却失之于说服力。
在石林下部龙煤矿与周某等金融借款合同纠纷再审案中, 最高人民法院在再审裁定书中写道:“本院认为……该抵押应为动产抵押, 应当向抵押人住所地的工商行政管理部门办理登记。”9裁判文书中未明确点明适用的法律依据, 但显然没有适用《担保法》“抵押财产所在地”登记管辖的规定。该案作为最高法院的公报案例, 最高法院对企业动产抵押由“抵押人住所地”登记管辖的默认, 实际表明了最高院对企业动产抵押登记地域管辖的态度, 即适用“抵押人住所地”登记管辖规定。
总之, 在《办法》与《担保法》关于企业动产抵押登记地规定的冲突问题上, 尚未有法院在裁判中对此作出明确的法律适用选择。最高人民法院虽在发布的指导案例中默认了“抵押人住所地”登记管辖规则, 但也未明确排除适用《担保法》相关规定。企业动产抵押登记管辖的法律适用矛盾在司法实践中依然存在。
二、企业动产抵押登记地规则的立法冲突
在企业动产抵押登记问题上, 《办法》突破《担保法》的“抵押财产所在地”管辖规则, 改为“抵押人住所地”管辖。有观点认为, 为配合《物权法》的实施, 国家工商行政管理总局在《企业动产抵押物登记管理办法》基础上制定的《办法》, 参照他国相关经验, 在登记内容 (事项) 、登记程序和登记审查等方面作了进一步简化, 虽然《办法》突破了《担保法》关于动产抵押登记机构和动产抵押人的限制, 但在一定程度上契合了动产抵押登记的功能。10《办法》“准确的反映了《物权法》与《担保法》之间关于动产抵押登记的功能变迁, 在动产抵押登记行政纠纷中可以参照适用”。11也有观点认为, 《物权法》虽重新对担保物权体系做了梳理, 但立法上并未充分协调动产固定抵押和动产浮动抵押两者之间的关系。《办法》作为行政规章, 突破作为其上位法的《担保法》的规定是不适当的。12更激进的学者认为, 《担保法》颁行至今已逾20年, 无论从立法理念还是法律构架上看, 该法都与当前社会经济发展需求颇有差距。13故《物权法》以第189条界定了其与《担保法》的关系:二者规定不一之处, 适用物权法。但《物权法》未作规定之处, 在《担保法》有相关规定而又并未明令废止的情况下, 究竟应适用《担保法》还是在《物权法》之后颁布的配套法律规定, 学界和实务界至今仍未达成共识。事实上, 《办法》采取“抵押人住所地”登记规则有对动产抵押登记和查询效率的追求, 但其实际效果有待商榷。
(一) 更改动产抵押登记地的价值考量
对比国家工商行政管理总局发布的各版本动产抵押登记规章可发现, 动产固定抵押的登记规则存在着从抵押财产所在地管辖到抵押人住所地管辖的变化。笔者认为该变化可能有以下原因:
第一, 从《担保法》配套规则到《物权法》配套登记规则的变化。《物权法》施行前, 所有版本的《企业动产抵押物登记管理办法》均以《担保法》规定的“抵押物所在地为企业动产抵押登记管辖地”。《物权法》颁布同年, 国家工商行政管理总局第30号令发布《动产抵押登记办法》, 依照《物权法》第189条对动产浮动抵押登记的规定, 将《担保法》既有的动产固定抵押和《物权法》新增的动产浮动抵押的登记管辖地均统一为抵押人住所地。虽然操作性配套规章跟随其上位法改变是应有之义, 但对于上位法未规定而其他法律又有明确规定的部分, 以部门规章突破法律的规定并不妥当。
第二, 立法基于“便利第三人查询”的价值取向, 对动产抵押登记管辖地的重新考量。抵押财产所在地登记管辖在实践过程中被发现会增加成本、降低效率。登记的主要目的是公示, 是为了让潜在交易人能以更低的成本查询抵押登记资料, 以保障交易安全。若抵押登记资料存放地是抵押物所在地的工商局, 基于动产极易流动的特征, 无论法律是否要求动产办理所在地变更登记, 对潜在交易人而言, 查询成本都较高。“这种增加交易成本的制度设计在一定程度上背离了抵押登记制度的本旨, 陷动产抵押制度于不彰。”以14企业登记注册机关为企业动产抵押登记机关, 在一定程度上可以克服动产流动性带来的高查询成本的弊端———相对人只须到企业注册机关申请, 就能一站式查到该企业全部动产之上的抵押权负担。这种方式比通过抵押物所在地作为连接因素去获知动产抵押登记资料的所在地更为安全和便捷。15
第三, 降低登记机构的工作成本。由于动产的分散性特征, 一个企业往往在不同地区保有动产, 于抵押财产所在地办理登记不能将同一企业的不同动产抵押权整合集中公示, 从整体层面看可能会造成不同机构的重复登记和多次登记。若以抵押人住所地管辖登记, 则能在一定程度上改变这种现状, 从总体上降低登记机构的工作成本。
综上分析, 《办法》突破《担保法》规定, 基于立法价值取向和实务操作效果两个层面的理由将企业动产固定抵押登记管辖地变更为抵押人住所地有一定的合理性。
(二) “抵押人住所地”登记规则的制度成本
动产抵押权登记的目的仅在于使第三人知悉物权状态、固定抵押权人优先受偿的顺位, 从而“对抗善意第三人”对该物权的妨碍。既如此, 制度设计自然要让相关权利人能以更便捷的方式、更低的成本查询动产上既存权利负担, 否则公示即丧失其制度价值。与抵押财产所在地登记相比, 《办法》将动产固定抵押登记管辖地更改为抵押人住所地的制度成本主要在于:违反法律位阶原则, 不惜以下位法突破上位法规定, 导致司法审判和实务操作中产生争议和法律适用困惑;而其主要追求的价值和利益则是实现“低成本查询”和“低成本登记”。从制度成本与收益的角度出发, 这种更改利弊如何, 值得探究。
第一, 抵押人住所地登记并未从根源解决查询和登记成本高的问题。首先, 企业以原材料、半成品和产品等流动性强且易于分散的动产设定抵押时, 抵押人住所地登记为利益相关人和抵押当事人提供了比以财产所在地登记更为便利的查询和申请办理方式, 第三人能一站即知企业所有动产的物权状态与既存权利负担, 杜绝了动产分散而使查询遗漏的风险;同时, 抵押当事人仅需向一个登记机构申请即可办理分处异地不同动产的抵押登记。直观地看, 确实降低了利益相关人和抵押当事人的查询、登记成本。但据银行及工商行政管理部门的实践经验来看, 我国当下以原材料、半成品和产品等动产设定抵押的情况并不普遍。“在当下的动产抵押制度的背景下, 银行对于抵押品种的选择是十分谨慎的”16, 银行通常倾向于选择易于估价、容易变现且价格波动不大的动产;“前来办理动产抵押登记的抵押物基本上以机器设备为主, 其他动产如原材料、半成品、产品等相对较少”。这种现实状况成因复杂非本文讨论之要, 却能从另一个角度验证:基于流动性、分散性较强的动产而设计的抵押登记管辖制度, 在降低成本和提高效率的层面上, 理论与现实差距甚大。其次, 抵押人住所地登记管辖虽一定程度降低了第三人的查询成本, 却很可能增加抵押当事人登记的成本。对抵押权人而言, 抵押物权属和价值的真实性是影响其是否接受抵押担保最关键的考量因素。谨慎的抵押权人在设定抵押权前, 为确认抵押物真实状况常需到抵押物所在地现场调查。当抵押人住所地与抵押财产所在地不同时, 抵押权人完成抵押物调查后还需奔赴异地办理抵押登记, 无疑增加了登记成本。
第二, 仅以抵押人住所地作为动产固定抵押登记地, 会导致动产抵押权登记缺漏的情况发生。如前所陈, 一些在境内没有登记注册而又符合设定动产抵押条件的企业, 若欲以其境内所存动产为境内其他企业的债务设定固定抵押, 极有可能会因抵押权无处登记而被债权人拒绝以这种方式提供担保。这种登记程序规则上的缺漏明显降低境外企业为境内企业提供担保的效率, 且有以程序法规定否定实体法权利的嫌疑, 不但有违物权法定主义精神原则, 也与世界经济一体化的趋势相悖。
综合考量之, 仅以抵押财产所在地或抵押人住所地为登记地的登记管辖模式在节省成本、提高效率的制度价值追求上, 实际效果并不如人意。单纯将企业动产固定抵押管辖地更改为抵押人住所地非但未从本质上解决登记制度低效的问题, 还引发了新问题。从制度的成本———效益角度来看, 《办法》关于动产固定抵押登记对《担保法》的突破利小于弊。
三、动产抵押登记地规则的法律适用冲突矫正
如上所述, 《办法》突破《担保法》规定, 将企业动产抵押登记地规定为“抵押人住所地”的做法不但在实践中引发了法律适用的冲突, 从效果看还增加了制度成本。从长远看, 保证法律体系的一致性和协调性是最根本的解决方法, 但在法律体系彻底理顺之前, 笔者认为主要应从以下两个方面对企业动产抵押登记地的法律适用冲突做矫正。
(一) 完善企业动产抵押登记规则
《办法》第2条规定:“企业、个体工商户、农业生产经营者以《中华人民共和国物权法》第180条第1款第4项、第181条规定的动产抵押的, 应当向抵押人住所地的县级工商行政管理部门办理登记。”在具有实际操作性的部门规章和法律对企业动产抵押登记管辖规定不一致的立法现状下, 作为企业动产抵押登记办理主管机构的各地工商行政管理部门实践中均是严格按照工商行政管理总局的规定和态度执行管辖的。
从各地的操作实践来看, 企业办理动产抵押登记有三种模式:
第一种是传统的线下申请、线下办理。如上海市工商局于其官网上写明:企业以其合法动产设定抵押的, “应当向抵押人住所地的县级工商行政管理部门办理登记。”17
第二种为线上申请预审、线下办理模式。以广东省大多县市动产抵押登记办理流程为例:第一, 申请人登录广东省网上登记注册业务系统;第二, 登记机关对申请人提交的材料进行预审;第三, 预审通过后, 申请人将上传系统的申请材料及“网上申报企业动产抵押登记预审通知书”打印纸质文件, 并提交到登记窗口办理相关登记事项。18关于线下办理的受理地点, 据笔者查询, 均为抵押人住所地。如广东省工商局官网发布的“全省通用事项办事指引”中明确:“抵押人为企业的, 由其营业执照所载明的住所 (经营场所) 所在地的县级 (含县级市、区) 工商局办理。”19广州市工商实务操作规定“动产抵押登记工作按属地原则办理, 即由企业住所地的区市场和质量监督管理局合同管理部门办理。”而深圳市市场和质量监督管理委员会在动产抵押设立登记办事指南中, 进一步明确将“抵押人必须是住所地在深圳市行政辖区内的企业”作为企业办理动产抵押登记的受理条件。北京市工商行政管理局在其官网发布的《动产抵押登记须知》中明确, 企业办理动产抵押登记应向抵押人住所地的工商分局申请。20笔者曾致电北京市东城区工商管理分局合同科, 询问注册地不在该辖区而动产存放于辖区内的企业抵押人是否可以办理动产抵押登记, 答复曰登记办理机构须依法行政, 严格按照《办法》规定的抵押人住所地工商部门管辖受理。
第三种为线上申请, 线上办理模式。如南京市工商局已实现动产抵押登记线上办理。“企业只需要登录南京市工商局官方网站, 进入‘网上办理’板块的‘网上动产抵押’项目登记相关信息, 即可查看系统操作流程及相关说明。企业网上动产抵押登记评估通过后一个工作日, 其抵押登记情况即在企业信息公示系统进行公示。”
综上, 无论登记机关采何种登记模式, 都是依照《办法》之规定以抵押人驻于辖区范围内为受理前提。而按依法行政原则, 登记机关应依据法律法规的规定取得和行使其行政权力。故在《担保法》也对企业动产抵押登记作出规定的前提下, 抵押财产所在地的登记机关亦应受理企业动产抵押登记申请。为保障实务和法律的一致性, 在《担保法》废除前, 《办法》应完善动产抵押登记规则, 将抵押财产所在地工商行政部门与抵押人住所地工商行政部门一并列为企业动产抵押登记的受理机关, 由登记当事人选择二者中于自身联系最密切或最便利之地申请动产抵押登记, 并由实际登记机关抄送另一地登记机关备案以便查询。这种做法一方面化解了企业动产抵押登记的法律适用冲突, 另一方面也从便利当事人的层面提升了制度效率。
(二) 构建全国动产抵押登记查询系统
企业动产抵押登记制度的构建, 应以便于第三人高效查询为首要价值取向, 但也应考虑到抵押当事人登记的实现和便利, 我国当前的企业动产抵押登记规则在这一方面就略显薄弱。
一方面, 仅以抵押人住所地为企业动产抵押管辖地很可能会增加抵押当事人动产抵押的设立成本;且境外企业以其境内动产设定抵押时亦会存在无法登记的情况, 而这种合法的实体权利因程序规则而无法实现的状况没有合法、合理基础。另一方面, 动产抵押登记的登记行为和查询行为是由不同主体分别实施的两种独立行为, 因此登记地与查询地也不必然应当同一。当前动产抵押登记的登记地和查询地合二为一的主要原因在于登记簿即是查询簿的现实状况。我国动产抵押登记构建的是一个纸质化的登记系统, 基于该系统而生的登记资料是有形资料, 不但不利于形成资料库进行数据共享, 更因登记地保管登记簿而限定了查询地, “给登记信息查询工作带来了很大的困难。”“在纸质登记模式下, 由于借助人工查询手段无法实现对登记资料的快速和低成本检索, 因此严重影响了动产交易的效率。同时, 动产的流动性也使得以往按行政区划构建的动产抵押登记系统在提供查询服务时存在较大的局限性。”21
与此相反, 基于互联网的登记查询系统不但能改变因登记地保管登记资料而限定查询地的现状, 也弱化了动产流动性对登记和查询的影响。当全国统一动产抵押登记查询系统建成后, 第三人无须到抵押人住所地工商行政管理部门进行查询, 且抵押动产无论流动到何处, 均不影响其物上权利负担的公示。而当动产抵押权查询不受地域限制后, 当前动产抵押登记地须设于抵押人住所地的主要考量因素就不复存在, 立法应当许可抵押当事人选择与其联系最密切的所在地办理登记。“全国工商行政管理系统的电子政务改革已经完成, 在此基础上搭建电子化的登记系统已不存在技术上的障碍。”且笔者获悉, 国家工商行政管理总局已着手搭建“全国动产抵押登记管理系统”, “通过建立互联网动产抵押登记系统, 为动产抵押当事人提供便利条件, 可以随时掌握全国动产抵押的现状与动向, 并通过全国范围的信息共享, 减少因为诸如‘一物多保’等原因对企业 (银行) 带来的经济风险, 促进资金融通和商品流通, 保障债权的实现。”
综上, 我国企业动产抵押登记地管辖规则在当前法律体系内存在冲突, 这种冲突虽有其现实性基础, 但切实阻碍了企业以动产抵押担保的融资路径。《办法》作为规范工商行政管理部门动产抵押登记行为的部门规章, 突破《担保法》规定更改企业动产抵押登记管辖地的做法, 并未实质性化解当前法律体系的冲突, 也未从根源上提升动产抵押登记的查询效率。构建一个全国统一的电子化动产抵押登记系统不但可以淡化我国法律体系在动产抵押登记地法律适用的冲突, 而且各国实践均证明, 以电子化动产抵押登记系统取代纸质化登记系统将有效的降低登记和查询成本。因此, 构建一个基于互联网的全国动产抵押登记查询系统, 且完善相应操作性规则势在必行。
注释
1 高圣平:动产抵押登记的审查责任——基于裁判分歧的分析与展开[J], 法学评论 (双月刊) , 2018, (01) .
2 孙宪忠:德国当代物权法[M], 法律出版社, 1997, (79) .
3 屈茂辉:物权法·总则[M], 中国法制出版社, 2005, (83) .
4 徐海燕、柴伟伟、冯建生:动产担保权公示及优先顺位规则研究[M], 法律出版社2016, (121) .
5 高圣平:动产抵押登记的审查责任——基于裁判分歧的分析与展开[J], 法学评论, 2018, (01) .
6 徐秀英诉武城县工商行政管理局 (工商行政登记纠纷案) 一审行政判决书, 案号: (2017) 鲁1428行初2号。值得注意的是, 本案中抵押人住所地与抵押财产所在地同一。抵押当事人在武城县工商行政管理局办理企业动产抵押登记, 既可认为适用《担保法》第42条规定, 亦可认为适用《动产抵押登记办法》第2条之规定。法院适用《担保法》的“抵押财产所在地登记管辖”确认武城县工商行政管理局的执法主体资格的背景是抵押人住所地管辖与抵押财产所在地管辖并无1211实质性冲突。
7 日立租赁 (中国) 有限公司诉江门市蓬江区市场监督管理局 (工商行政登记纠纷案) 一审行政判决书, 案号: (2015) 江海法行初字第118号。
8 日立租赁 (中国) 有限公司诉江门市蓬江区市场监督管理局 (工商行政登记纠纷案) 二审行政判决书, 案号: (2015) 江中法行终字第137号。
9 石林县下部龙煤矿与周某某等金融借款合同纠纷再审案, 案号: (2015) 民申字第681号。
10 高圣平:金融担保创新的法律规制研究[M], 法律出版社2017, (259) .
11 高圣平:动产抵押登记的审查责任——基于裁判分歧的分析与展开[J], 法学评论 (双月刊) , 2018, (01) .
12 刘璐:程序意义上的动产抵押登记制度——兼评<动产抵押登记办法>[J], 暨南学报 (哲学社会科学版) , 2009, (01) .
13 孙宪忠:中国物权法总论 (第3版) ]M], 法律出版社2014, (163) .转引自高圣平:金融担保创新的法律规制研究[M], 法律出版社2017, (275) .作者于本书中提出“参与立法的主流学者已经明确指出, 《担保法》中担保物权的规定几乎全部废止。”13
14 高圣平:金融担保创新的法律规制研究[M], 法律出版社2017, (261) .
15 高圣平:动产抵押登记制度研究[M], 中国工商出版社2007, (467) .
16 李东骏:银行业中动产抵押权的现状探究, 法制博览, 2014, (03) .
17 上海市工商行政管理局官网:http://www.sgs.gov.cn/shaic/html/govpub/2015-08-12-0000009a201212200036.html, 2018年3月21日访问。
18 广东省网上办事大厅:http://www.gdbs.gov.cn/portal/guide/4402320000000069814871000304486002.html, 2018年3月21日访问。
19 广东省工商行政管理局官网:http://www.gdgs.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/gdgsj/s186/201710/63345.html, 2018年3月21日访问。
20 北京市工商行政管理局官网:http://www.hd315.gov.cn/zxbs/dcdydj/dcdy_zhinan/201707/t20170720_1380924.htm, 2018年3月21日访问。
21 高圣平:金融担保创新的法律规制研究[M], 法律出版社2017, (260) .1715161819202114