韦伯理性官僚制面临的挑战及思考

　　马克斯·韦伯( Max Weber) 是 20 世纪最杰出的德国社会学家，他的学术研究视野非常宽阔，涉及经济、政治、法律、宗教、艺术等多个领域。他提出的官僚制理论具有丰厚的思想内蕴，在公共行政学领域占据重要的地位。

　　一、理性官僚制: 行政组织的权威理论

　　现代国家的行政组织，无论是私人组织还是公共组织，都可追溯到韦伯的理性官僚制。官僚制又称科层制，是以授权———分层、集权———统一、命令———服从为特征，以专业化和世俗化的职业官僚为管理主体，以行政管理的程序化、规范化为目标，高度重视组织内部的专业化分工，按照职位和职能对权威资源进行配置的管理模式。这种管理模式是同市场经济、理性的法律以及民主的政治体制相适应的，体现了社会化大生产和社会组织管理复杂化的需要，成为推动经济发展和社会进步的巨大力量。

　　韦伯认为任何组织都必须以某种形式的权力为基础，“权力意味着在一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上。”

　　人类社会存在三种为社会所接受的合法权力: 传统权力，由传统惯例或世袭得来; 超凡权力，来源于别人的崇拜与追随; 法定权力，由理性———法律规定的权力。韦伯认为正是统治者及其行政管理人员行使权力、被统治者服从、权力转化为权威时，组织秩序才得以维护。历史上能被社会接受的合法统治大致有三种纯粹的类型 ，即传统型统治、魅力型统治和合法型统治。传统型统治建立在相信传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上的; 而魅力型统治是建立在非凡的献身于一个人以及由他创立的制度的神圣性或者英雄气概之上; 合法型统治则服从于非人格化的制度和由它所确定的上级领导，相信统治者是合法受命而为。

　　在官僚制理论体系中，“合法性”和“合理性”是权威基础和组织理论的核心，一切关于韦伯官僚制的研究都需要从这两个基本概念出发，才能把握其真谛。所谓合法性就是促使人们服从某种命令的动机，韦伯是现代合法性理论的奠基者，他认为任何一种合乎需要的权威或统治都必须以某种合法性为基础。合理性概念则是官僚制理论的一个学理预设，在该理论中，韦伯是预先确立合理性概念，再去设计其理性官僚制模型的。他认为，传统型统治和魅力型统治属于非理性的统治，都不宜作为现代官僚行政管理组织的基础，而合法型统治属于理性的统治，可以作为现代官僚行政管理组织的基础。韦伯这些思想受当时社会文化和形势的影响，没有得到应有的重视，但为构建中国公共管理体系提供一定的思想借鉴。

　　二、理性官僚制面临的挑战

　　不可否认，韦伯的理性官僚制用刚性制度和法律来构建其研究范式，抛弃了经验管理中的人治色彩，带来了理性和效率，具有一定的历史进步性，同时也体现了某种“官僚制精神”。所谓“官僚制精神”，实质上就是一种理性精神，例如法律法规是基于效率和公正原则制订的，组织的行为选择是基于逻辑分析而为之等等。韦伯认为，正是这种非人格化的管理体制显示出了以往其它管理模式无法媲美的管理效率，适应了现代经济、技术和社会的发展需要，是“实施统治形式上最合理的形式。”

　　然而，随着全球化、信息化和市场化进程的推进，传统的官僚制行政体制及其行政流程越来越难以适应个性全面发展、利益多元化以及公民参与公共事物治理的需求，官僚制的组织模式正面临一系列危机和挑战。韦伯对于官僚制的分析基于两点，一是关于合法、理性统治之下的官僚制理想状态的理论，二是把它作为市民社会原理的对立面，存在于世界历史进程中的“官僚制化”的问题。韦伯的研究集中在“理性”官僚制的论述上，同样，批评者的辩论焦点也集中于此，西方管理学界、社会学界乃至政治学界，都有学者对韦伯进行反思和批评，形成鲜明的两个派别，即把官僚制看作能达到最大效率的社会组织形式的“韦伯派”和极力批判其低效率和功能失调等负面现象的“帕金森派”。在许多人眼里，官僚制总伴随“低效率，缺乏创新、僵化、教条、办事拖拉，”“个性根本不再会有任何希望得以张扬”。戴维·奥斯本和泰德·盖布勒也在《改革政府》中提出十大新的管理原则，对理性官僚制的现实合理性提出了全面的质疑，认为“工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转; 它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下。”

　　美国组织理论家沃伦·本尼斯在他的《官僚制的灭亡即将到来》一书中毫不留情地预言: “从六十年代算起的二十至五十年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”

　　自此，官僚组织成了机构膨胀、效率低下、限制民主、压抑个性、管理僵化、精英集权的代名词，批评之声不绝于耳。在全球性政府改革浪潮下，潮 CI 理论打破官僚制的呼声成为西方各国行政改革中的一个强音符，“摒弃官僚制”、“重塑政府”之声此起彼伏。“建立和维持一个顺乎民意而负责的官僚机构，是现代化和正在现代化的社会———资本主义社会或社会主义社会、发达社会或落后社会———的难题之一。”

　　如同彼得斯所言，欧洲和北美国家的政府官员正寻找方法以转变成为更为企业型的官僚，并减少繁文缛节的羁绊，但许多体制转换中国家和发展中国家却面临着不同的挑战。

　　三、理性官僚制的进一步思考

　　尽管 20 世纪 80 年代以来，理性官僚制的组织结构和行为方式被看成西方世界和中国行政改革所面临的共同问题和不受欢迎的事物而备受责难和批判，然而，目前学界反思所产生出来的改革思路和方法，所提出的方案其实质还是立足于工具理性，这与其说是要破除官僚制，不如说绕了一个大圈又回到官僚制，陷入了一系列悖论之中。至今还没有一种组织理论能够替代韦伯的官僚制理论，也还没有一个国家找到可以替代它的新公共行政管理模式，足见该理论和模式无可比拟的优越性。任何试图解决组织僵化问题或实行组织扁平化的运动，并非要摒弃官僚制，而是对官僚制的修补完善。

　　转型期的中国虽然在改革内容和取向上与西方发达国家的行政改革不同，但也是一次对官僚制的机构改革为主要形式的变革。从形式上看，我国各级行政组织在行政结构、行政行为、行政文化诸方面都存在着大量的非理性因素，虽然已经具有完备的层级化、部门化机制，但是政府职能界定不科学、机构设立不合理，从而造成职能交叉、机构重叠、层次复杂、人员队伍庞大、办事效率低。因此，就当下的中国而言，官僚制不是太多，而是太少。在韦伯看来，在工业化、现代化进程中兴起的理性官僚制与传统的官僚制是有着本质的区别，从这个意义上说，在规则通用性不高的情况下如何确保这些规则的公平性和一致性显得尤为重要。能否承接西方发达国家提出的置换甚至是彻底摒弃理性官僚制的做法，抑或能否立足理性官僚制理论，使之成为中国改革的先导，是摆在我们面前的一个重要问题。理性官僚制中明确划分人员和机构的职责权限，并由严格的法规设定; 按规章办事，严格的公私分开，对事不对人; 强烈的理性精神、法治精神和科学精神; 公务管理需要专门的技术知识，并根据需要对公务人员进行培训; 确立法律制度的权威，使政务工作处于规范化和制度化的调节之中等等，都值得我们借鉴学习。当然我们不能简单的移植和引入理性官僚制，而要根据社会发展和中国客观现实，去伪存真，创新具有中国特色的行政管理体制。因此，对于当下的中国来说，政府部门在追求经济效益最大化的同时，必须立足于中国具体的行政环境，考虑社会发展平台的历史性差异，不仅要重视官僚制暴露出的与市场经济状况相冲突的各种弊端，坚决摒弃其不合理成分，同时更要构建一个可被预测的、属于公民的、正直的韦伯式官僚政府的理性路径，从而推动中国公共管理体制的完善和发展。