政府采购推动科技型中小企业发展的国外经验借鉴

　　一、 引 言

　　科技型中小企业在推进自主创新、 扩大就业和促进经济增长等方面起到重要作用。 我国在过去 10 多年中， 通过设立创新基金、 小巨人基金等形式支持科技型中小企业发展， 但在增强科技型中小企业创新活力， 缓解融资难， 推进新技术市场化等方面的作用依然有限。 政府采购作为世界各国支持科技型中小企业发展的重要工具之一，关注创新链的末端———市场拉动， 以满足社会和市场需求、 引导资源流向， 激活整个创新链， 在美国、 欧盟等国广泛应用并取得较好成效。 我国已出台 《政府采购法》、 《政府采购促进中小企业发展暂行办法》、 《进一步支持小型微型企业健康发展的意见》 等法律法规， 通过采取预留采购份额、 鼓励联合体投标和分包等措施， 提高中小企业参与政府采购的比例， 但利用政府采购促进创新， 尤其是科技型中小企业发展， 并未引起足够的重视。 如何更好发挥政府采购促进创新发展已有学者关注 ， 例如 ， 艾冰 、 黄军英等（2008， 2011， 2012） 关注政府采购与创新， 李希义、 杨丽等 （2012） 关注政府采购与中小企业发展， 利用政府采购促进科技型中小企业发展研究还不够充分。 本文通过分析政府采购促进科技型中小企业发展的研究框架， 借鉴发达国家经验，提出相关政策建议。

　　二、 政府采购促进科技型中小企业发展的分析框架

　　政府采购行为通过满足社会和市场需求直接引导资源流向和提高创新能力， 之所以能够促进科技型中小企业发展， 是因为政府采购行为及环节与科技型中小企业发展的诸多要素联系紧密，充分利用政府采购行为将有利于破除该类企业发展过程中的瓶颈， 具体分析如图 1 所示。 政府采购是由采购对象、 采购的产品类型和特点、 采购的时机及形式、 采购政策、 程序和管理形成的系统整体， 影响科技型中小企业所涉及的产业发展方向、 产品及新技术市场化、 企业的生命周期，以及科技型中小企业对政府采购的参与度。

　　（一） 政府采购扶持与科技型中小企业发展方向

　　政府首先制定政府采购的政策目标， 选定重点扶持的产业及核心技术， 确定扶持的科技型中小企业的行业类型， 一般来说， 科技型中小企业主要从事的新材料、 新能源、 节能环保、 电子信息、 生物工程等新兴产业都是政府当前鼓励发展的行业。 政府采购政策可采取强制型和引导型两种方式， 将采购对象向科技型中小企业 （简称中小企业） 倾斜。 强制型一般是指政府法律及法规规定， 在采购份额中必须有一部分保留给中小企业， 引导型是指政府在采购过程中给予中小企业更多的优惠和机会， 或者部门采购中小企业科技型产品将得到更多便利。 一般中小企业是通过区域内集群发展或与大企业配套发展实现要素的整合， 采购过程中鼓励多个中小企业跨区域协作联合研发， 将加强企业间联系和促进产业集聚。 中小企业资金、 技术、 人才等要素相对缺乏， 采购过程中鼓励其与相关高校或科研机构建立产学研合作机制， 将增强企业的研发能力。

　　（二） 政府采购的类型和特点与科技型中小企业的创新激励

　　按照政府采购对企业创新的影响， 政府采购的类型分为四种： 一种是常规性采购， 公共部门购买非研发要求的产品， 但是， 在招投标过程中考虑创新标准， 属于 “温和促进型”。 第二种是战略型采购， 公共部门规定采购的具体技术或服务，此种技术采购与部门政策联系紧密， 将有利于中小企业核心技术研发。 第三种类型不同于采购商品和服务， 公共部门直接购买研发以支持政府活动及相关决策。 也是一种商业化前研发采购， 政府并不一定要购买研发的产品和服务， 美国跨部门的中小企业创新计划 （SBIR） 就是充分运用了此种方式。 这种以创新为导向的公共采购方式降低了科技型中小企业在发展早期阶段的金融风险。

　　第四种政府不仅完成采购任务， 同时支持私营部门对创新产品的购买。 当创新产品的最终使用者是私营部门时， 政府可采取直接补贴采购者的方式促进新产品的应用， 此种方式有利于鼓励国家战略性行业科技型企业发展。 政府部门可同时采用多种方式采购中小企业科技型产品， 促进企业关键核心技术的研发和其他创新过程。

　　（三） 政府采购的时机与科技型中小企业生命周期

　　Galbraith （1982） 首次提出六阶段的科技型企业生命周期模型， 分别为第一阶段， 原始证明阶段（proof-of-principle stage）； 第二阶段， 原型阶段 （prototype stage）； 第三阶段， 模型工厂阶段（model-shop stage）； 第四阶段 ， 启动阶段 （start-up stage） ； 第五阶段 ， 自 然成长阶 段 （ naturalgrowth stage）； 第六阶段， 战略动机阶段 （strate-gic maneuver-ring）。 在整个生命周期阶段内 ， 技术创新都是科技型中小企业关注的重点， 都需要外部的相关支持， 但是， 也有发展的瓶颈和关注点的差异，更容易受到发展限制， 政策支持必不可少。 在原始证明、 原型、 模型工厂和启动阶段，以供给类如公共科技投入、 示范工程等政策干预为主， 也可以采用政府采购中小企业研发活动的方式， 以降低企业研发风险和成本， 提高公众对此类技术的认知度， 初步试探市场对新技术的接受度，为种子型科技型中小企业的新技术应用提供市场检验。 在自然成长阶段和战略动机阶段， 科技型中小企业的关键技术已突破， 并产生了主导技术设计， 也经受住了前期市场的考验， 政府采购中小企业产品和服务将极大促进新兴产业的发展壮大。

　　（四） 政府采购政策、 法规、 程序及服务与科技型中小企业参与政府采购的积极性

　　科技型中小企业参与政府采购的积极性主要受以下因素影响： 一是中小企业申请政府采购的程序是否便利， 影响企业的参与成本。 二是中小企业在申请政府采购过程中是否有相关部门的协助和指导。 三是中小企业参与采购过程中信息是否对称。 四是是否有更便捷的咨询等服务。 因此，可通过制定便利的程序， 降低参与成本； 提供协助指导与咨询服务， 制定优惠政策及相关法规，提高科技型中小企业的参与积极性。

　　（五） 政府采购与科技型中小企业产品供给之间可能存在的矛盾

　　主要矛盾体现在以下几个方面： 一是政府采购所指向的产品需求与科技型中小企业产品供给之间的矛盾。 二是科技型中小企业的产品是否符合相关采购法的质量及性能标准。 三是 《政府采购法》、 《招标投标法》 等法规及实施细则之间的矛盾， 阻碍中小企业参与政府采购。 政府采购应向科技型中小企业适当倾斜， 解决上述矛盾， 为中小企业参与政府采购提供良好的环境与通道，消除政府采购政策、 法规中对中小企业参与采购的阻碍因素。

　　三、 发达国家利用政府采购促进科技型中小企业发展的经验

　　美国、 澳大利亚、 德国、 荷兰和英国等国纷纷制定 “创新导向的政府采购计划”， 充分发挥政府采购的政策效力， 利用政府采购促进创新， 推进科技型中小企业发展。 发达国家在制定政府采购规划时， 根据本国中小企业发展的阶段及特点，充分发挥政府采购的导向功能， 将创新标准引入具体的采购项目中， 取得了较好的成效。

　　（一） 从为公共部门提供技术解决方案着手，鼓励中小企业进行用户导向的应用型创新

　　例如， 澳大利亚维多利亚州的中小企业市场验证项目 （MVP）， 中小企业的研发投入旨在为公共部门提供技术解决方案， 主要目标是将创新性采购文化融入政府部门， 刺激和支持国内企业创新活动， 提高政府公共服务水平。 MVP 通过研发投入和市场验证推进政府与商业部门之间的紧密联系， 促进研发项目的商业化和用户导向的应用型创新。 此项目包括三个阶段： 技术需求分解细化阶段、 可行性研究阶段和概念论证阶段， 涉及两个利益主体： 政府部门和中小企业。 MVP 要求政府部门明确其技术需求， 并在此基础上广泛征集具体解决方案， 中小企业优先享有承担项目的机会。

　　MVP 项目实施效果良好， 具有以下特点： 一是由于项目是非强制政府部门给予中小企业保留采购份额， 公共部门在采购过程中可能会过于考虑成本， 采购人员也因风险规避而不采购中小企业产品， 因此， 项目一方面要求采购部门明确技术需求， 另一方面， 通过市场创新、 奖金激励（必要的时候使用） 等方式鼓励中小企业参与。 二是项目的核心是充分激发公共部门和中小企业的参与兴趣， 因此项目主要采用技术拉动机制， 参与主体对特定研发创新的需求将拉动新技术的市场化。 第三， 中小企业在实施项目过程中， 拥有自己的知识产权， 他们可以将相应的技术进行商业化， 澳大利亚维多利亚州政府保留使用解决方案的权利。

　　（二） 从公共部门采购中小企业科技型产品的障碍着手， 制定并调整项目和政策方案

　　例如， 韩国自从 1996 年就开始实施 《中小企业科技产品公共采购的新技术采购保障项目》，2005 年项目作了相关修订。 最初政府从中小企业购买科技产品的比例还不到采购总量的 3%， 项目实施效果不佳。 韩国相关部门调查总结， 项目实施不力的主要原因如下： ①缺乏立法约束， ②新技术认证才实施两三年， 缺乏产品性能认证， 中小企业很难从中获得认证。 ③审计监察署主要关心项目采购是否符合相应的采购程序。 采购部门更倾向于公开招标的方式采购， 以避免可能出现问题， 中小企业很难从招标中获得采购合同。

　　2005～2006 年项目基于以上问题进行了修正 ， 如表 1 所示， 修正的内容主要体现在： ①为中小企业产品引入保险机制。 ②调整性能认证系统。 ③建立推进中小企业技术产品采购的相关部门。 ④通过提高政府采购中小企业技术产品的目标比例体系， 规定新产品的 20%必须从中小企业购买，提高公共采购的有效性， 具体如表 1 所示。 2005年政府采购达到 9.3%， 2010 年已超过 10%， 金额达到约 19 亿美元， 是项目修正前的 3 倍， 项目实施效果显著。

　　（三） 利用商业化前采购培育种子期科技型中小企业

　　美国小企业创新研究计划 （SBIR）、 英国小企业研究促进计划 （SBRI） 等都运用商业化前采购 （pre-commercial procurement） 方式培育科技型中小企业。 例如， 在可行性研究阶段， 美国、 英国、 澳大利亚都分别给予 10 万美元、 15 万美元和 10 万澳元的资助。 在企业发展阶段， 针对具有商业化潜力的项目， 在美国获得 1～2 年最高 75 万美元的资助， 在英国可获得 39 万美元～160 万美元的资助， 在澳大利亚高达上千万澳元。 企业进入发展期后转向采购计划或从其他投资者获得另外资金。

　　（四） 确定新兴技术及战略发展领域， 制定有条件的中小企业研发促进采购项目 （Procurement-conditional SME R&D programme）

　　例如， 韩国政府确定政府扶持的核心技术及新兴产业， 例如， 新能源等， 若特定组织机构（包括政府、 公共机构或私营机构） 购买中小企业新技术产品和进口替代产品， 韩国中小企业署（The Korea Small and Medium Business Administra-tion， SMBA） 将提供内部 研发 （ domestic R&D）费用资助。 根据项目参与主体差异， 政府承担不同比例的资助， 对于私营项目政府提供 55%研发费用资金， 采购机构 20%， 公司承担 25%； 合作项目， 政府承担 50%， 采购机构 25%， 公司承担25%。 由国内买方例如大集团或者公共机构发起的先导项目， 并通过认证程序， 将获得 5 亿韩元，发展期必须不长于 2 年。 如果是较高的经济可行性且成功率高的先导项目可以获得相关部门的联合资助。 实用价值强的项目， 如果新产品开发是由国外买方订购， 将获得优惠信贷， 政府也会资助成本的 50%， 但上限是 1.5 亿韩元， 发展期在一年以内。 2002～2009 年间， 韩国政府共资助 1 499亿韩元 （约合 1.4 亿美元）， 共计 889 个项目。 项目支持的中小企业技术水平明显提高， 技术差距不断缩小。

　　（五） 强制性保留从中小企业采购的份额

　　美国制定 《小企业法》 资助和保护小企业，相关法律专门规定政府的整体目标是小企业每年获取的政府采购主合同金额不少于总合同金额的23%， 联邦政府 10 万美元以下的项目必须从中小企业采购。 法国为科技型中小企业预留 15%的公共采购基金， 也就是说， 如果每年有 100 万欧元的公共采购资金， 将为创新型中小企业预留 15 万欧元。 2006 年韩国相关法律规定， 政府从中小企业的采购份额要达到 10%。

　　（六） 为科技型中小企业提供公共采购便利和法律保障

　　美国政府制定长效的实施保障体系促进小企业创新发展： 一是制定并修订 《小企业法》 等专门法律， 保障小企业每年获取的政府采购份额，并为小企业提供一系列便利措施。 1994 年颁布《联邦采购简化法》 简化政府采购程序， 将政府可使用简化采购程序的上限由 2.5 万美元提高到 10万美元。 二是制定详细的联邦采购条例 （FederalAcquisition Regulation）， 对联邦政 府采购产品提供实施指导。 三是设立小企业管理局 （SBA）， 是直属的联邦政府机构， 各州设立小企业办公室，帮助小企业获得法律规定的政府采购份额。

　　澳大利亚维多利亚州 MVP 团队为中小企业提供标准合同、 法律咨询等服务。

　　（七） 构建科技型中小企业创新网络平台， 促进产学研合作创新

　　在澳大利亚维多利亚州中小企业市场验证项目 （MVP） 实施过程中， 2/3 进入项目提议阶段（proposal stage） 的中小企业都有与其他中小企业、 大学及研发机构合作的意愿。 在调查的 20 家承担可行性研究项目的中小企业中， 有 12 家企业与其他研发组织机构建立了合作伙伴关系。 为此，维多利亚州创新、 产业和区域发展署专门建立中小企业数据库， 构建创新网络平台， 鼓励中小企业找到与项目研发匹配的合作伙伴， 共同促进具体领域的研发和战略制定。 MVP 是全程资助项目， 对中小企业具有很强的吸引力， 信息平台的构建不仅提高了项目的成功率和资金的使用效率，也促进了公共部门、 企业与学术界的交流。

　　四、 对我国利用政府采购促进科技型中小企业发展的启示（一） 完善有利于科技型中小企业发展的政府采购的法规与制度

　　我国在政府采购方面的法律体系还非常不健全， 政府采购只是单纯的财政支出控制手段， 需要向兼有财政支出治理和国家宏观调控双重功能转变， 进一步发挥政府采购促进科技型中小企业创新发展的功能。 积极采购中小企业的产品还主要停留在目标、 原则指导上， 对科技型中小企业并没有相关说明， 政府采购政策中没有明确的创新导向， 也没有出台具体的实施细则指导操作层面。 建议在促进中小企业发展的相关法规中， 对科技型中小企业扶持的范围、 优先次序、 扶持力度等作出明确规定， 对政府采购程序、 方法、 效果评价方法、 审核和监督方法等作出具体规定。

　　建议增加 “为科技型中小企业预留采购份额” 条款， 效仿美国制定详细的采购实施操作规则， 确保实现科技型中小企业参与政府采购的份额目标。尽快公布创新产品采购目录， 明确国家创新导向和政府技术需求， 鼓励中小企业参与政府采购竞标。 尽快制定 《政府采购咨询专家管理办法》 等配套法律法规， 充分考虑科技型中小企业诉求，建立完善的政府采购制度。

　　（二） 多样化采购科技型中小企业产品和服务

　　我国应积极采用多种采购形式， 扩展采购范围， 主要体现在以下几个方面： 一是在政府采购产品中优先考虑科技型中小企业创新型产品和服务项目。 二是依据企业发展阶段划分， 在原始证明、 原型、 模型工厂和启动阶段， 采取商业化前采购对科技型中小企业创新活动给予支持。 三是在新兴技术及重要的战略发展领域， 制定有条件的中小企业研发促进采购项目。 效仿韩国根据采购主体的差异， 政策给予不同比例的资助。

　　（三） 明确科技型中小企业认证， 建立中小企业科技型产品性能认证和保险制度

　　我国在政府采购过程中有两个倾向： 购买国外厂商的产品和国内知名大企业产品， 小企业产品常遭受品牌、 质量和性能等方面的歧视而被拒之门外， 需要从以下方面着手， 矫正政府的采购倾向： 一是制定科技型中小企业认证标准， 由当地科技部门组织相关机构认证， 将符合条件企业纳入政府采购供应商数据库。 例如， 天津已先行先试， 2011 年开始建立科技型中小企业政府采购供应商库， 将拥有自主知识产权、 掌握核心技术和创新活跃的企业纳入其中， 在政府采购中优先考虑。 二是积极制定符合科技型中小企业产品的性能认证和保险体系， 对符合质量、 性能标准的中小企业科技型产品优先考虑。 三是制定买方免责条款， 政府工作人员采购符合性能认证等条件的科技型产品给予免责。

　　（四） 从单一支持企业扩展到重视产学研合作、 科技型中小企业集群培育

　　科技型中小企业发展过程中有技术、 人才、资金等各方面需要， 单独依靠自身力量很难完成复杂前沿技术的研发与推广， 因此， 在采购过程中， 支持科技型中小企业与大学、 科研机构等进行产学研合作， 鼓励各方主体形成联合体， 共同申请政府采购项目 （在联合申报向中小企业倾斜的政府采购中， 科技型中小企业的协议合同金额与联合体合同总金额占比需达到一定比例）。 政府采购中充分考虑科技型中小企业集群成长和升级中的关键技术和配套技术瓶颈， 以及地方重点优势产业整个产业链条设计与关键配套技术需求，支持地方优势产业的科技型中小企业集群的研发创新活动。

　　（五） 采取多种措施激发科技型中小企业参与政府采购的积极性

　　一是设立专门的组织机构引导科技型中小企业采购， 协调、 落实和监督各部门对中小企业的政府采购情况。 二是将政府采购承包合同尽量分包， 规定一定金额以下的采购合同优先考虑中小企业。 三是中小企业在参与政府采购项目过程中研发的新技术、 新产品拥有其知识产权。 四是简化中小企业申请政府采购项目的程序。 五是构建中小企业科技创新服务平台， 为企业提供信息、技术、 试验、 检测和新技术推广等创新支持服务。

　　参考文献：
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