提高校园人力保安服务采购质量的策略

　　近年来，各地校园暴力事件频发，其中不乏血案、惨案，校园保安服务也引发了社会的广泛关注和质疑。在一些地方，通过政府采购方式引进的校园保安队伍“专业水平差、人员老龄化”成为公认的突出问题，而采购活动的不妥，还可能引发就业、治安等方面的社会影响。

　　一、当前校园人力保安服务采购中存在的问题

　　（一）预算价格显著过低
　　
　　以某市采购校园人力保安服务为例，预算109万元，需要提供 50 名专职保安分配到 25 所中、小学校。经测算，即使是以当地最低工资标准 1040 元 / 月计，加上应缴的社会保险（按社会平均工资基数计），所需人员工资支出已经超过 100 万元，这还不包括服装、加班、装备等基本费用，不包括项目管理机构日常办公支出及项目管理人员的工资。毫无疑问，这样的预算要么造成流标，要么迫使中标供应商违法克扣员工社会保险，或者大量录用退休人员、协保人员，并且继续压榨其合法薪酬（如加班费等）。

　　（二）采购方式刻板教条

　　为了缩短采购时间，有的校园人力保安服务采用竞争性谈判方式采购，却又纠结于《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部 74 号令）中“谈判小组应当从质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求的供应商中，按照最后报价由低到高的顺序提出 3 名以上成交候选人”的规定，造成低价竞争，最终无非损害的是一线劳动者的利益。有的地方为了体现“公平竞争”，校园人力保安服务采用一年一招标的方式，中标供应商与保安员毫无职业稳定感和归属感，工作干得好或坏没太大区别，保安队伍人心惶惶，甚至每次招标都造成一定规模的失业，引发社会矛盾。

　　（三）采购文件质量不高

　　在需求上，采购人自身不熟悉保安业务，制定的服务需求多数仅限于“门卫”内容，离校园人力保安服务的内在要求相去甚远 ；在制定评分办法时，除了方案、业绩以及一些并不靠谱的资信荣誉外，找不到相对科学的评价标准，尤其是对投标人应用于本项目的人力资源管理因素留意甚少，造成一味注重成本控制，对员工刻薄冷漠的供应商反而更占优势。再加上评标时主观随意性大，使其公平、公正性饱受质疑。

　　二、提高校园人力保安服务采购质量的策略

　　（一）采购预算要充足

　　校园人力保安服务以支付劳动者报酬为主要支出，在很多地方，不知出于何种心理，有关部门对这类预算申报和审批特别谨慎与节俭，在人员工资测算上仅以当地最低工资水平为依据，甚至不考虑各类保险支出。但有关部门在采购或审批很多并不必要的办公设备时，却往往“高配置”、“大手笔”，不惜严重浪费。

　　不客气地说，这种行为正应了那种“不了解实际情况，不关心群众疾苦”的官僚主义作风。根据《保安服务管理条例》，专职保安应当具备相应的素质与技能，如果没有充足的预算做保障，人力保安市场只能停留在低档次层面，不可能形成有效竞争，也留不住专业人才，招不来优良队伍。

　　（二）采购方法要灵活

　　校园人力保安服务采购有其特殊性。一是区域上有要求。一般本地供应商更加适合承揽业务（外地供应商开展业务前还需到当地公安机关备案），可以想象，若四川成都的校园人力保安服务采购，最终由湖北武汉或者江苏南京等外地的供应商中标，中标单位不仅一时难以融入当地市场、人文环境，还可能进行某种事实上的转包（如 ：聘请本地人组成管理团队，并对聘请的本地保安进行日常管理）。二是规模上应限制。

　　如果一个城市的所有学校因中标单位易主而在同一时间段集体换保安，对校园正常秩序以及社会治安的不利影响可想而知。三是情感上难取舍。举例而言，家里的老保姆十年如一日任劳任怨，干得好好的，有必要另外聘请并不熟悉的外人来家里么？因此，校园人力保安绝不等同于一般服务项目采购，必须解放思想、因地制宜，采用灵活多样的方式以达到满意的效果。

　　1. 合理拆分项目

　　根据《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库〔2014〕37 号）“对于有服务区域范围要求、但本地区供应商无法形成有效竞争的服务项目，采购人可以采取将大额项目拆分采购、新增项目向其他供应商采购等措施，促进建立良性的市场竞争关系。”这条表述很适合校园人力保安服务——通过拆分，并且设置合理的分项目采购时间节点，既可以避免与“限额以上项目必须公开招标”的有关条文冲突，也可以避免突然大量更换校园保安带来的社会不稳定因素。

　　2. 创新采购方式

　　从某种意义上说，五种主要的政府采购方式 ：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价和单一来源采购都不适合多数校园人力保安服务，而《政府采购法》

　　中“国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”则显得高深莫测。近年来，很多地方兴起“从（本地）符合条件的供应商中随机抽取”的采购方式，尽管存在争议，但效果确实挺好。事实上，对很多项目，随机抽取方式比任何程序都公开、公平、公正，还节约了大量的招投标成本，个人认为可以在校园人力保安服务采购中推广，而且如果中标人提供的服务确实优秀（前提是建立科学的管理、考核、评价体系），可以不必再招标而续签合同。此外，将校园人力保安服务纳入协议供货范畴也是一个可以考虑的选择。

　　3. 改进评标办法

　　很多时候，特别是在大、中城市，校园人力保安服务可能必须公开招标，在法定的“综合评分法、最低评标价法、性价比法”三种评标办法中，综合评分法最适用于校园人力保安服务。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部 18 号令）规定，“综合评分的主要因素是：价格、技术、财务状况、信誉、业绩、服务和对招标文件的响应程度，以及相应的比重或者权值等”，以及“投标文件由商务部分、技术部分、价格部分和其他部分组成”。我们可以参考这些规定，并结合项目特点进行评分要素设计。下面，笔者通过一个评分表范例来进行分析、点评，以期抛砖引玉。

　　附 ：服务方案评分细则

　　一档 ：服务方案中的组织架构、人员配置、岗位职责、管理制度等较为完整、可行，基本满足招标文件要求。投标文件制作规范、表述准确，无前后矛盾等明显错误。（不能响应招标文件基本需求的，为不合格方案。）二档 ：在满足一档基础上，对本项目重点、难点分析准确，对出入管理、维护上放学秩序、日常巡视、夜间管理、消防管理、人员培训等提出了具体且可行的工作标准和流程。对可能发生的突发事件提出了合理的应急预案。

　　三档 ：在满足二档基础上，整套服务方案（含管理措施）表述清晰、完整、严谨、合理，措施具体，切合项目实际，与采购人实际业务需要一致、匹配，有亮点，对项目实施提供优化性建议且建议可行。

　　【点评】

　　（1）技术部分

　　①技术部分的“重头戏”是服务方案，显然，校园人力保安服务不可能只是派两个人看门，评分办法对方案评审设置了相应的评分细则，并进行了部分提示，较为科学。有一种意见是将服务方案的评审项目进一步细化，如划分为“需求响应程度、工作目标及管理方案、组织机构设置及运作流程、人员培训管理方案、质量保障体系”等部分，但笔者认为，过于细化有时并不利于评审，投标人往往会按照“踩点响应”的思路制作投标文件，只要“要点”一个不漏，没有什么理由被扣分，很容易造成质疑。如同高考作文题一样，将服务方案作为一项整体来综合评审，更能体现投标人方案的系统性、完整性、可行性以及与项目的匹配性，往往会产生不少意想不到的亮点（比如结合时事新闻，对校园踩踏事件提出预案等），事实上，不少采购人制定的需求并不完善（甚至很差），也需要有经验的投标人提出改进建议。当然，综合评审的方式对评委的能力提出了更高的要求。

　　②项目管理人员素质对项目成败起到关键作用，也是投标人技术力量的体现。其实保安员的素质对服务质量的影响更加直接，如果条件允许（比如一次招的保安人数不多），甚至可以要求投标人将岗位落实到人，结合保安员的素质进行评价。

　　③技术部分将人员薪酬管理方案单独作为打分项，且分值不低，体现了采购人“以人为本”的思想。无疑，采购人希望看到服务人员的工资、福利、待遇得到充分保障，并向一线保安员倾斜——作为人力资源管理的重要内容，良好的薪酬方案当然更有利于校园保安的工作积极性，不过，其前提是项目预算比较充足。

　　（2）商务部分

　　商务部分主要是对投标人的资信、业绩与履约能力进行评价。业绩方面，评标办法突出了业主评价，有利于选择履约情况好并且与业主相处融洽的供应商，只是合同方面“一年一签”的比“一签三年”的占了些便宜——当然，理论上前者比后者考核要严格，因此也不能算不公平 ；信誉方面，评分办法仅对获公安部门和省级以上保安协会表彰的投标人给予加分，其他关联不大的资质、信誉一律不作参考，比较符合项目实际 ；本地化服务方面，是对校园人力保安服务的必要要求，对外地供应商亦未设不切实际的准入门槛 ；供应商履约能力方面，通过经审计的财务报表来评价，较之用注册资金、人员数量等来得科学，有些人认为对财务报表评审加重了投标人负担，这其实是对市场不规范行为的迁就（很多供应商的财务状况大概从来没审计过），虽然《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕181 号）规定 ：“政府采购活动不得以注册资本金、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等供应商的规模条件对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇”，但业主没有理由相信一个财务管理不规范或者财务状况糟糕的供应商会提供优质服务，评审时只需整体定性，而对相关规模条件不作评价即可。

　　（3）价格部分

　　根据财政部 18 号令，服务项目的价格分值占总分值的比重（即权值）为百分之十至三十。本项目价格分为 20 分（满分 100 分），显得中规中矩，如果预算不甚宽裕，为避免供应商压价竞标，价格分设为最低值——10 分亦无不可。

　　三、结语

　　综上，笔者认为上述评分办法中，评分要素合理全面、分值恰当，尤其在设计时注重对保安员的权益保护，贯彻了党的群众路线，发挥了政府采购的政策引导功能，不仅有利于择优选择校园人力保安队伍，且其对一线劳动者的人文关怀理念更加值得我们思考与借鉴。