太原流浪未成年人救助管理问题与对策建议

　　引言

　　流浪未成年人是特殊弱势群体。如何做好对流浪未成年人的救助保护与管理，最大限度地减少流浪乞讨现象，保障流浪未成年人健康成长，既是一项德政工程，更是加强社会管理，构建和谐社会，促进社会公平正义所应面对与解决的重大课题。

　　1 太原流浪未成年人救助管理现状

　　近年来，太原市以国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》为依据，实行积极主动的救助保护措施，及时做好流浪未成年人发现解救、生活保障、教育矫治、回归安置和源头预防等工作，深入开展“接送流浪孩子回家”“、流浪儿童回校园”等专项行动，在帮助流浪未成年人返回家庭、回归校园、融入社会、健康成长方面做了大量卓有成效的工作，促进了流浪未成年人救助保护工作的向前推进。

　　1.1 制定政策措施，规范流浪未成年人救助管理工作扎实推进
　　
　　党中央、国务院高度重视流浪未成年人权益保护工作，出台了《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》、《关于在全国开展“流浪孩子回校园”专项行动的通知》、《流浪未成年人家庭寄养》等一系列法律法规和政策措施用以指导各地流浪未成年人救助管理工作。太原市根据中央和省的指示精神，相继出台了《关于贯彻城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法的实施意见》、《关于加强街面流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人解救保护工作的通知》、《关于预防流浪未成年人违法犯罪的措施》、《太原市救助管理站开展“流浪孩子回校园”专项行动实施方案》等政策措施，紧紧围绕提升救助管理服务和做细做实生活无着人员特别是流浪未成年人救助管理工作这一主题，精心组织、扎实工作，以最大限度地减少流浪乞讨现象特别是未成年人流浪现象，维护好他们的合法权益。一是成立了由分管市长领导，民政、公安、教育、团委、市容、文明办等部门组成的工作小组，明确了任务，落实了职责。二是建立健全与救助管理工作相适应的上下联动、部门联动、区域联动等工作机制，完善流浪未成年人员救助管理工作制度和措施，加强舆论引导，鼓励社会力量通过开展慈善捐助、实施公益项目、提供志愿服务等多种方式，积极参与流浪未成年人救助保护工作，营造关心关爱流浪未成年人的良好氛围。三是通过摸底调查，对一些孤残儿童进行提前救助，根据需要分别赠送衣物、食品等生活必须品，并积极为其寻找监护人，同时与有关部门协调为其解决上学就医问题，保证了他们的正常生活，避免了流浪现象。

　　1.2 教育先导，安置并重，用热心和爱心帮助流浪未成年人尽快回归社会

　　作为太原市唯一的流浪乞讨人员救助管理中心，太原市救助管理站以国务院《城市生活无着流浪乞讨人员救助管理办法》、民政部《流浪乞讨人员救助管理机构基本规范》、《流浪未成年人救助保护机构基本规范》为依据，以国家救助管理机构一级救助站评定标准为目标，在开展主动救助、接送流浪孩子回家、流浪孩子回校园、争创国家一级救助站、保护救助流浪未成年人等方面做了大量卓有成效的工作。针对街头流浪儿童流浪的成因，制定完善了一套教育方法，以替代教育、思想道德教育、法治教育、心理矫治为主要内容，以娱乐活动、实践活动等多种形式，针对个体特征，激发流浪儿童的学习兴趣，树立他们对生活的信心。对 10 周岁以下的流浪儿童进行关爱型教育，通过音乐、游戏、讲故事等方式使其感受到温暖与真情，尽情释放童真；对 10－18 周岁的流浪儿童以思想道德品质教育为主，辅之以相应的文化教育和技能培训；对有不良记录的流浪儿童重点进行法治教育；对痴、呆、傻等智障流浪儿童则重点照顾他们的生活起居，教会他们基本的生活技能，培养其自理能力。同时，争取其户口所在地政府相关部门的支持，做好受助儿童的救治和安置工作。

　　1.3 制定专项行动实施方案，全面开展“接送流浪孩子回家”专项行动

　　太原市以《国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》为基础，认真落实民政部等八部委《关于在全国开展“接送流浪孩子回家”专项行动的通知》，成立专项行动领导组，制定了《太原市救助管理站开展“流浪孩子回家、回校园”专项行动实施方案》，并重点从加强合力保学，让流浪未成年人健康成长、加强思想教育转化，为滞留站内的流浪未成年人提供教育服务、加强部门配合，完善流浪未成年人救助保护机制、加大源头防治，进一步做好已安置流浪未成年人定期回访工作等四个方面开展工作。做到明确责任分工、细化工作任务，确保应救尽救；2014 年 1 至 6 月底，太原救助站共实施救助流浪乞讨人员 5639 人次，其中包括流浪未成年人 44 人次；与公安、城管、妇联、团委等部门通力协作，接送流浪未成年人返校返乡 30 余名；积极与公安部门配合，严厉打击教唆、胁迫儿童行乞、利用伤残儿童行乞、组织儿童进行团体行乞的行为；对于公安部门解救的从事违法犯罪的流浪儿童，本着“先解救、后救助”的原则，全力配合做好接收、管理和护送工作；积极协调设立驻站警务室，加强对入站流浪未成年人的甄别、保护；完善与定点医院的协调配合机制，对流浪未成年人中的急病、危重病人“先救治、后救助”，并为其提供生活照料、教育转化、心理辅导、行为矫治等服务。在完善对流浪儿童进行身份信息甄别、家庭监护、教育转化、返乡安置的程序的同时，与政府福利机构签订联动安置协议，进行多种形式的职业培训、就业帮扶、家庭代养等多种方式，妥善安置流浪未成年人，并积极开展返乡未成年人跟踪回访和干预帮扶工作，有效降低了重复流浪现象。

　　太原救助站还联合各（县市、区）民政局，社区开展流浪乞讨未成年人救助保护工作宣传、调查摸底和定期回访工作，做好源头预防并防止重复流浪。一是联合太原市各县（市、区）民政局对失学辍学、流动留守、父母离异、服刑人员及吸毒人员子女等困境儿童进行了摸底排查。通过摸排掌握并解救困境儿童。二是对已安置的流浪未成年人进行跟踪回访，包括家庭、福利机构和寄（代养）。三是对滞留站内的流浪未成年人进行替代教育，编印了《少儿心理健康教育》、《少儿法制教育》、《少儿安全教育》等辅助教材。四是多措并举开展流浪未成年人寻亲回家返校活动，研究拓展“社工+义工”参与救助服务渠道。

　　1.4 改善硬件设施，让流浪未成年人感受家的温暖

　　2011 年 10 月，太原市新的救助服务大楼投入使用，站里提升救助服务质量，以宾馆式的服务设施、流程式的救助形式、家庭式的生活方式、亲人般的护理照顾为基础，以热心、细心、耐心、贴心、爱心“五心服务”为标准，为流浪未成年人打造和谐温馨的救助环境。设立“类家庭”服务场所，配备专兼职服务人员，对低龄和智障未成年人提供康复护理，努力营造家庭式服务氛围；针对被接回的各个流浪未成年人的特点，制定科学有效的管理矫治方案，积极开展法制意识、安全意识、感恩意识和心理健康等自护自救和社会常识教育；努力拓展服务功能，通过社会工作、心理咨询等专业人员，介入救助管理工作，根据流浪未成年人需求和家庭监护评估情况，运用音乐治疗、心理咨询、体育器械康复等专业方法深化心理疏导、行为矫治等工作，为保证教育转化、促进流浪儿童回归社会打下一定的基础。添置了图书、象棋、军棋、跳棋、扑克、电子琴、葫芦丝等娱乐用品，让流浪未成年人在站停留期间过的舒心、开心。

　　节假日期间，还为在站的受助儿童改善伙食，组织他们吃年夜饭、元宵、月饼等。针对一些青少年流浪期间养成的不良习惯，救助站工作人员为他们穿衣、洗澡，陪他们娱乐，实施替代教育，让他们感受到家庭般的温暖，用热心和爱心抚平他们心灵的创伤。

　　1.5 始终将流浪未成年人救助保护作为救助管理工作的重点，在救助保护过程中坚持“四个结合”的办事风格

　　太原市始终将流浪未成年人救助保护作为救助管理工作的重点，高度重视，在救助保护过程中形成了坚持救助与亲情关怀相结合、救助与维权相结合、救助与教育相结合、救助与主动巡逻相结合“四个结合”的办事风格。一是救助与亲情关怀相结合。与正常少儿相比，流浪少儿更需要精神上的抚慰和亲人的关怀。在实际工作中，注重设身处地的为流浪少儿着想，带着感情、怀着爱心做好工作；二是救助与维权相结合，针对一些不法分子操纵未成年人进行强讨强要、偷窃、抢夺等现象，积极配合公安部门开展专项整治活动；三是救助与教育相结合，流浪儿童尚不具备完全行为能力，在一定程度上存在性格孤僻、偏执，对社会存在一定的抵触情绪和逆反心理等问题。因此，积极开展文化教育、思想教育和心理疏导，让他们感受到社会的关心和温暖；四是救助与主动巡逻相结合，为提高救助工作效率，救助站除了坚持岗位接待值班制度外，还采取了周巡逻与特殊天气巡逻的办法，及时发现流浪未成年人，并采取妥善的遣送和安置办法及时解救这些流浪的孩子。

　　1.6 注重发挥新闻媒体“道德法庭”的舆论监督作用，引导市民参与和协助街头救助流浪未成年人行动

　　一是在城区重要地段（如火车站、汽车站、广场等繁华地段）设立大型救助引导牌，编印、散发宣传单，通过通讯公司采取群发短信的方式，向市民告知救助站的救助原则、救助条件、热线电话、地理位置等内容，方便求助人员求助，做到重要公共场所有引导牌、街上有巡回救助流动车、社区有救助咨询点，为市民参与流浪乞讨青少年救助保护搭建了平台。为进一步争取社会各界的支持，还专门制作了救助引导卡，向广大市民发放 《致市民的一封信———携手维护流浪乞讨青少年的合法权益》，在大街小巷和公共场所巡回劝导救助，收到了很好的社会效果。

　　二是注重发挥新闻媒体“道德法庭”的舆论监督作用，及时报道街头救助行动，以促进和推动街头救助工作的常态化，并引导市民参与和协助街头救助行动；对于流浪乞讨人员中强拉硬要、屡救不走等违背社会道德的行为及时曝光并加以谴责，及时刊登播报难以落实家庭住址的智障者情况，帮助他们早日回归家庭。

　　三是积极启动“传递温暖、关爱救助”主题宣传月活动。太原市救助管理站邀请街道办事处工作人员、市民及部分媒体,通过现场设置的咨询点，让市民了解流浪未成年人救助保护和流浪乞讨人员救助管理的政策法规，通过版面展示、图片、口头宣讲、资料发放及与群众的交流互动等形式，宣传救助管理政策法规、救助途径渠道和规范程序；结合“流浪孩子回校园”专项行动，宣传《中华人民共和国未成年人保护法》等法律法规，提高救助管理工作社会知晓度，营造“合力保学、快乐成长”的良好社会环境。

　　2 太原流浪未成年人救助管理中存在的问题

　　太原市对流浪未成年人的救助工作在各县（市、区）、各有关部门的共同努力下，取得了很大进步，有效保护了流浪未成年人的合法权益。但由于社会保障机制不健全，收入分配不均等问题的凸现，对家庭和谐稳定和未成年人成长产生了不利的影响。生活贫困、家庭破裂、社区干预缺失等现象普遍存在，未成年人流浪现象多发，甚至出现胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨和实施违法犯罪等问题，还需要我们长期不懈的努力探索解决这些问题的有效途径。

　　2.1 尚未建立未成年人保护工作长效机制

　　鉴于流浪未成年人主要是由农村流向城市，由欠发达地区流向发达地区，因而无论是救助工作机制，还是救助服务设施，都是围绕城市设计的，还没有延伸到农村，对未成年人的救助工作缺乏覆盖社会各个角落和各个方面的保护网络，制度不完善、不衔接、不具体、难落实的问题突出，流浪未成年人社会保护体系的长效机制还很不健全。

　　2.2 流浪未成年人仍然面临严重的回归困境

　　依据我们跟踪回访情况表明，部分流浪未成年人回归后，因家庭贫困、监护不当或就业困难等原因，导致再次外出流浪的现象依然存在。比如尖草坪区的一位学龄儿童李某，两年中已在太原市救助管理站受助 4 次。单一经济层面的安置帮扶并不能有效解决家庭监护不到位的问题，部分受助未成年人回家少关爱、缺管理，返乡遭排斥、进校受歧视的现象比较严重。此外，流浪未成年人在有过城市流浪经历后，普遍希望在城市就业生活，但由于文化水平低、学习掌握新技能难度大等原因，使他们往往很难在短期内顺利就业。上述原因导致了部分返乡未成年人难以真正回归家庭、融入社会。

　　2.3 救助管理站从业人数和救助力量偏低

　　太原市救助管理站的前身是太原市收容遣送站。上世纪 90 年代只有单一的收容遣送任务，实有在编工作人员为 84 人。而今，工作范围（主城区不断扩大、人口数量不断增加）和任务不断扩大，工作人员却不增反降，现有在编工作人员为 66 人，呈逐年减少，补充不足。而太原市近年来补充进来的几名大学毕业生，也因收入不高、待遇偏低转考到了别的单位。特别是在主城区大规模扩容之后，交通设施、车辆、人员没有及时的、按比例的配备。与同类城市相比，武汉救助站的在编人员达 100 多人，下属的临时工也有100 多人。长沙市则建立了区级救助站作为下属，分解了市站的压力。郑州市的情况更为特殊，同在郑州城区，既有省级救助站，又有市级救助站。太原市救助管理站从业人数和救助力量的偏低与中央、省、市对救助工作的要求相比，与当前面临的繁重救助任务相比，救助力量明显不足。

　　2.4 救助专业人才严重不足

　　针对存在心理行为偏差或家庭监护问题而重复流浪的未成年人，对他们进行心理辅导、干预和矫治非常重要，能有效纠正他们的行为，疏导他们的不良情绪，有利于他们更好地重新融入家庭、学校和社会。《未成年人保护法》明确规定，救助保护机构应充分运用社会工作、心理疏导等专业化、个性化、柔性化的工作方法开展教育矫治和心理疏导干预服务；国办《意见》也明确要求开展教育矫治、心理辅导、技能培训等工作，对流浪未成年人救助保护工作提出了更高的要求，这就需要救助保护机构必须相应配备大量专业人才。而目前太原市救助管理站的工作人员一部分是上世纪 80 年代民政系统照顾子女就业时进来的只有初中文化程度的职工，另一部分主要是复转军人，在知识结构、专业理念、工作方法上与国家的要求仍有较大的差距，老龄化和低学历化的问题极为严重，特别是系统接受社会工作、特殊教育、心理干预等方面专业教育的人才更为缺乏。

　　2.5 救助机构对流浪未成年人的临时监护责任尚需明确界定

　　临时监护责任是未成年人社会保护工作面临的难点问题。根据《未成年人保护法》第 43 条规定，救助保护机构承担流浪乞讨等生活无着未成年人的临时监护责任。但现有法律法规并未对临时监护职责中的职能定位、责任划分、免责情形等作出明确界定。如果在救助保护过程中出现流浪未成年人自残、走失、逃跑、自杀、意外死亡或造成第三方损害等情况，救助保护机构将可能面临承担法律责任的风险。

　　由于救助保护机构对受助未成年人实施约束性管理缺乏相应的法律依据，导致救助保护机构介入救助帮扶、家庭监护等救助行为时常常处于两难境地。明晰救助机构对流浪未成年人的临时监护责任，仍需相关法律的明文界定。

　　3 太原流浪未成年人救助管理的对策建议

　　加强对流浪未成年人的救助保护和管理是政府履行职能的重要内容，也是一项涉及全社会的系统工程。应从构建社会主义和谐社会、保障未成年人基本权益的高度，充分认识流浪未成年人救助保护工作的重要性和必要性，建立以地方党委、政府强有力的支持为前提，以社会资源的有效整合为基础，以高效运转的部门与社会协作机制为依托的对流浪未成年人救助保护体系。

　　3.1 建立完善“政府主导、民政牵头、部门协作、社会参与”的流浪未成年人救助工作机制

　　政府部门应充分认识加强流浪未成年人救助保护工作的重要性和紧迫性，把对流浪未成年人的救助管理列入政府主要议事日程，明确职责分工，细化工作任务，落实工作责任，建立长效机制。在对流浪未成年人采取主动保护性救助的同时，结合“流浪孩子回家、回校园”等专项行动，进一步加强与公安、城管、教育、卫生等部门联合救助力度，建立起常态化的工作联席制度，做到沟通密切、资源共享，实现无缝衔接，构建起职责明确、分工合理、流程顺畅的工作机制。

　　3.2 通过政府购买服务，引入专业力量对流浪未成年人进行系统的教育、培训、康复治疗

　　应通过政府购买服务,与社会工作机构、心理咨询机构、教育培训机构和社会组织开展合作，为陷于困境的流浪未成年人提供心理辅导、教育矫治和技能培训等专业化、个性化、多元化的救助服务。可考虑创立以太原市救助管理站为基地的全市流浪未成年人集中教育矫治学校，通过聘请专业教师和各县（市、区）救助管理机构流浪未成年人教育矫治经验丰富人员相结合的方式，并请专家编写专门的教学课本，对流浪未成年人进行系统的教育、培训、康复治疗。对有劳动能力的要通过教育培训增强其就业能力，没有劳动能力的要增强其生活能力和社会人际关系中共存的能力；发挥心理疏导的作用，帮助他们缓解心理压力、矫正不良行为，建立积极向上的心态，乐观地面对生活，为流浪未成年人最终回归家庭、回归社会作好准备。

　　3.3 引导社会力量，积极参与对流浪未成年人的帮扶救助

　　可通过共青团组织、社区、志愿者协会，积极引导、吸纳大学生、教师、在职或退休医务人员、社区工作人员、法律工作者等社会热心人士参与流浪未成年人社会保护志愿服务，采取“一对一”“、二对一”等方式，对帮扶对象进行随机家访、行为跟踪、人格教育、现身说法、家庭关爱等方式，培养健康、自律的行为个体和有责任、有良知的稳定家庭；鼓励、引导社会力量通过开展慈善捐助、制定并实施平安家园、远离伤害、大爱救助、亲情守护、校园服务等关爱帮扶项目，积极参与流浪未成年人社会救助保护工作。

　　3.4 按照“一人一策一案”的原则开展重点帮扶和干预稳固

　　对家庭监护行为缺少监督及惩戒，是当前许多监护人疏于监护、监护不力或侵犯被监护人权益的一个重要原因，也是导致很多未成年人辍学、离家出走、流浪乞讨甚至违法犯罪的重要原因。为此，应在对救助需求和家庭监护情况进行科学分析和评估的基础上，针对流浪未成年人的个体特点和家庭监护情况制定救助方案和救助措施，按照“一人一策一案”的原则开展重点帮扶和干预稳固工作，以有效提高流浪未成年人教育矫治水平，保证救助保护工作效果。此外，对于家庭监护存在不当需要教育引导的问题，民政部门可以牵头，联系教育部门、司法部门、团委、妇联等单位，共同承担家庭教育培训、对监护不当的干预等职责。

　　3.5 做好流浪未成年人家庭监护情况评估，从源头预防未成年人流浪辍学

　　应积极开展对流浪未成年人及其家庭的摸底排查工作，建立有流浪乞讨倾向的困难家庭和重点人员基础信息台账，特别是对流浪乞讨、失学辍学、留守流动、监护缺失等困境儿童，要底数清、情况明，以提高社会保护的时效性、针对性。可考虑由心理学、社会学、法学等专家组成社工服务队，深入到偏远乡镇的学校、留守儿童家庭，联合当地乡镇政府和民政部门对困境儿童进行需求评估和干预帮扶。应充分发挥社区、村（居）委会服务基础作用，实现未成年人社会保护方式的社区化、家庭化、小型化；指导社区儿童服务中心加强家庭监护指导和监督，督促村（居）委会建立随访制度，对问题家庭进行监护能力评估，细化监护干预措施；指导父母或监护人采取正确的方式方法教育未成年人，坚持通过耐心细致地讲事实、讲法律、讲情理，促使父母双方自觉履行法定义务，确保今后不因家庭或父母的原因而导致流浪未成年人再次出走；帮助困境未成年人及其家庭解决实际生活困难，落实义务教育、职业教育、就业服务和社会保障等政策。

　　参考文献：

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　　[2] 国务院. 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法[Z].2003，6.
　　[3]国务院.中华人民共和国未成年人保护法[Z].2007，6.
　　[4]国务院.关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见[Z].2011.
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　　[6]民政部.关于在全国开展“流浪孩子回校园”专项行动的通知[Z].2013.
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　　[8]太原市民政局.太原市救助管理站开展“流浪孩子回校园”专项行动实施方案[Z].2013.