行政管理论文
从我国的国家治理经验来看，以往的国家治理手段和治理方式无疑值得我们深刻的反思。在我国这样一个超大型的国家，在法律的引导之下建立现代化的国家治理体系，拥有现代化的国家治理能力，进而实现国家的均衡治理，对增强国家实力赢得国家间竞争无疑至关重要。
一、法治缺失与国家治理失衡
法治作为现代民族国家的治国基本方式，在现代民主化发展程度较高的西方国家作为治国基本目标的提出并不会引起如此之多的惊讶与波澜，而在经受两千多年皇权政治统治、军阀专制以及国民党统治的中国来说，无疑具有非凡的意义。传统中国经过了人治、军治与党治的多重洗礼。在人治社会中，国家公权力完全掌握在统治者手中，臣民权利受到极大的限制，国家治理以君主权力维护为中心，只要君主权力得到巩固，国家发展暂时可抛诸一旁。因此，传统中国大力倡导重农抑商政策。在生产力低下的农耕自然经济时代，将大量的农民束缚在土地之上，既保证了专制统治的经济基础，获得长久稳定的土地税赋以保证国家财政供给，又防止了工商业的发展导致劳动力从土地上流失，进而产生社会问题。这种完全的偏向式发展彻底抑制了国家发展的均衡性。军治就是军人政权的统治。在北洋军阀混战年代，各派系军队依靠自身势力盘踞一方，各自为政，运用暴力手段对其所在驻地进行压迫和索取，倡导以"国防"为重的先军理念。当时的军队经常以收军饷为名，设置大量赋税名目，对工商业者、土地所有者和自耕农课以名目繁多的赋税，以购买武器和解决长期军阀混战而产生的巨大财政压力。这种过分强调军队发展，只顾索取而对所在地经济发展、国家公共物品服务以及社会福利事业发展不闻不问的模式，致使整个国家社会都被置于崩溃的边缘，最后也定会导致军人政权崩溃。
党治即一党专政，国家治理过程中以强大的政党理念和政党组织体系促进国家前进。在国家治理过程之中，对国家公民实行较为严厉的意识形态教化和文化锁定，国家治理中的公民参与意识被政党意识和宣传口号所掩盖，整个社会近乎狂热的维护党存在的必要性和合法性。另外，国家极端强调纪律性。政党将政党纲领作为国家治理和社会管理的明灯，以政党的组织行为来要求社会组织和公民的参与活动，以民粹主义的旗号来大力推进国家某一方面的强力发展，强化政党实力，进而巩固政党对国家的统治地位。致使整个社会处于一元化的国家治理模式之中，国家、市场和社会毫无生机可言。
不可否认的是，建国之后，中国制订了一系列的宪法和法律，但由于现实国内政治环境、社会环境和国际环境的影响，部分法律和法规执行的缺失，导致国家治理也走了不少的弯路。改革开放之前，新中国实行照搬苏联模式的计划经济体制。在此期间，与国家治理相关的所有政策、法令、规章和制度都是由党的中央机关直接下达命令，国家的政治、经济和文化发展完全由政府统一计划与实施。
首先，大力倡导意识形态教育，国家实行整齐划一的组织管理模式，压制了组织和公民的个性发展；其次，在社会领域大力倡导"旨在追求项目的社会政治与精神激励效果"[1]的超大型项目；最后，在全能管控型的治理模式之下，公民政治参与受到极大限制，"此时的公民参与并非自身利益的表达，而是被动员起来对国家意志和意识形态作出响应和认同，以此向党与国家表达忠诚和服从".[2]
这种全能型的国家治理模式一直持续到改革开放。
随着改革开放在中国的逐步推进，国家治理模式也由建国初期的全能管控转变为绩效优先国家治理形态，而随着开放范围从经济领域扩展到文化和政治领域，国家由改革初期的主动促进者变成了被动的适应者，这种转变也造成了国家转型过程中各种矛盾的产生。首先，也是最主要的一点就是法律和法规无法及时或者超前性的修改与制定。经济的发展满足了公民不断增长的物质需求，生活水平的提高给传统的公民带来了新的生活方式和政治诉求。在转型社会，国家满足诉求的能力远低于诉求的增长速度。并且，这些诉求多是物质生活之外的精神和社会方面的要求，此时的法律缺位和政策缺失必然导致社会不稳定性增加；其次，经济的单方面发展产生了骨牌效应，促进了公民意识觉醒和社会组织不断成长壮大，与传统的国家治理思维产生冲突。在市场经济发展初期，国家还可以运用手中的权力对市场进行合理有序的引导，而随着市场的不断壮大，市场活动已经完全超出了国家管控范围。
市场经济所倡导的自由交易和契约交易催生了社会组织崛起和交易个体意识不断觉醒，国家对社会领域的一元控制在转型时期遭遇了来自市场、社会组织和个人的多元反抗；第三，国家维护其管控型机制的历史惯性以及法律建制的滞后性，促使国家建立强大的维稳机制并与正在发展壮大的社会组织和公民产生一定的矛盾。近些年，公民维权活动不断增多的局面，充分显示了国家治理非均衡化所产生的弊端。经济改革的超前性与政治改革和法律创制的滞后性，使公民参与渠道没有得到合法的扩张，公民权利不能通过合理有序的法律渠道解决，这种不均衡不和谐的局面必然导致国家维稳与公民维权的冲突；最后，经济发展引发对传统分配理念怀疑，分配的公平性和正义性受到挑战。改革开放后，随着经济蛋糕的不断做大，国家经历了按劳分配，按劳分配为主体、多种分配方式并存，按劳动要素分配以及后来的效率优先、兼顾公平等分配方式，但都没有明显缩小贫富差距，相反，贫富差距反而越来越大。差距的扩大和相关法律的缺失以及国家在治理过程之中过于谋求经济发展，忽略了公共服务和公共产品等社会福利事业的建设，社会对于公平正义的呼声也越来越高。当然，国家治理不均衡还导致了自然环境的急剧恶化，环境保护法等相关法律建设的滞后性增加了环境治理的难度，激化了人与自然环境、人与自然资源的矛盾。
既然国家一味发展经济的非均衡治理模式引起了如此之多的问题，那为何还要一如既往的推进此种形式呢？这就要联系到法律完整度和国家权力结构的配置。从国家治理权力配置和主客体关系来讲，中国的国家治理一直是受完全管控型理念的影响：
第一，宪法和法律无法有效限制政府行政权力，行政权超越立法权和司法权的局面一直存在。建国之前，党运用自身卓越的组织调动能力将中国一盘散沙的社会，组织成具有严谨纪律性的国家整体。以至于建国之后，执政党难以快速的完成角色转换，将手中权力下放到市场和社会组织。而执政党为了维护其执政合法性，必然运用强大的行政权力，通过发展经济带领人民摆脱贫困进而快速提升政党本身的合法性，巩固其执政稳定性。
第二，国家权力的扩张，严重挤压了社会组织和个人的生存空间。在经济发展大旗之下，国家行政权力急剧扩张，宪法和法律赋予组织和个人的权利被国家权力侵占，现代民族国家所展现的网络型国家治理结构依旧被金字塔式权力结构所占据。这种权力结构压制了社会活力，国家权力也无法得到来自社会组织和公民权利的回应、监督和限制，进而导致了治理主体进一步忽略国家公共事务和社会组织的发展，产生一种恶性循环。
据此，国家治理的失衡从正反两方面显示着法律对于国家治理的作用。首先，这种法律法规上缺陷使国家治理过程中政府权力没有得到合理有效的限制，导致政府所扮演角色的"戏份"过多。其次，也表明了法治国家的建设，政府依法行政的落实，是实现国家均衡治理的重要前提。
二、法治与国家均衡治理：互为因果的描述
十八届三中全会国家提出全面深化改革的总目标，努力推进国家治理体系和治理能力现代化。时隔一年，四中全会就提出建立法治国家，后者的提出为国家治理提供了有力的法律保障。事实上，四中全会依法治国、建立法治型中国目标的提出，为国家进行全面而深层次的改革，促进国家政治、经济、社会和环境领域的均衡发展提供了强有力的制度支持。
现代民主国家建构法治先行。法治作为现代社会的一个基本架构，是保证国家权力特别是行政权力依法而行的必要前提，也是建立法治国家和法治政府的应有之意。法治的核心是国家权力的配置问题，而国家权力配置受制于国家政治体制的构造并影响国家治理结果。简单地说，要实现国家的均衡治理，就要先建立法治国家即"依靠正义之法来治理国政与管理社会从而使权力和权利得以合理配置"[3]的国家类型。基于此，国家权力配置要依据宪法和法律之规定而行使其职责。一方面，国家机关和政府行政官员要在法律所允许的范围之内行使其对国家、社会和公民的管理职权。这就要求政府摆脱传统大包大揽的管理思想惯性，将自身职权定位于法律框架之内，在宪法和法律的要求之下，掌舵政府管理。另一方面，政府行政权力要受到来自体制内和体制外的双重监督。对前者来讲，主要是受到上级监督、人大监督、党内监督、行政监督和司法监督，另外，还要受到来自民主党派的监督；对后者来讲，主要是受到来自公民权利和社会舆论的监督。当然，此两者监督都是在宪法和法律所赋予公民的基本权利框架之内进行，否则，就会引发群体性抗争事件。再一方面，公民权利和公民社会得到合法的伸张。法治国家之下，公民权利被以法律条文的形式制度化和规范化，公民在法律所要求的权利框架之内合理合法行使自己的权利，参与到国家治理事务之中，公民社会与政治国家之间在国家治理平台之上，产生良性的有机互动，进而促进国家各方面的治理实现。
传统中国有律法无衡治，即法律的创制都是侧重于维护统治者权力和利益，律法的颁布是为了惩戒犯罪之臣民，极少涉及国家权力限制和公民权利保障。在现代法治理念之下，国家公权力被公民权利限制在法律所规定的范围之内，在决策权、执行权和监督权新三权分立的前提之下，国家行政机关依法对国家事务进行治理。国家在制定相关的管理政策和文件之时，需要依法征求来自社会各方的意见和建议，并经过人大的审议通过，以杜绝国家、市场和社会三方平衡被打破。实际上，如果没有法律的限制，国家会利用其手中的权力，制定过度的倾斜式政策，将人力、物力和财力集中于某一方面，竭泽而渔式的利用某一资源。这种发展模式促进了某一领域的超前发展，却忽略了其他方面的发展，超前和落后的二元对立之势、某一优越方面与众多其他"卑微"领域多元矛盾，势必导致整个国家和社会偏移正常的发展轨道。
国家确立法治治理之后，法治政府、法治市场和法治社会三者在国家治理过程中就会进行有机互动，促进国家的均衡治理。首先，法治状态下，政府政策制定趋于均衡，促进公平治理。在宪法和法律框架之内，政府制定行政规章和政策时会充分考虑市场、社会和自然环境各方的利益，减少对某一领域、某一资源或者某一群体的过度投入、开发和促进，优化政府行政手段，将社会资源和自然资源进行合理的分配，保证各方可以得到足以保证自身发展的"原料".其次，法治状态下，市场交易趋于公平公正。市场以其能够自由调整资源配置而被推崇，但市场在运行过程之中除了需要遵循市场规律之外，也需要来自法律的规制，才能保证市场交易主体之间遵守交易契约与主体平等，才能保证交易的主体与客体之间各取所需，否则就会出现弱肉强食恶性竞争和垄断局面发生。最后，法治状态下，社会组织得以成长为国家治理主体之一。法治之下，政府权力得到限制，公民权利得以伸张，公民按自身利益需求自发的组成社团和组织，并依据宪法和法律所授予的权力积极地参与到国家治理之中，进而获取自身发展所需的各种资源。这种方式防止了政府不均衡的分配，从政府外部促进了治理的均衡。
由此可见，国家均衡治理即作为国家治理主体的政府，为了防止国家内穷者更穷、富者更富局面的出现，减少对整个国家权力统一性的威胁和发展离心倾向的可能性，通过遵循宪法和法律既有的价值体系和立法原则，推进国家、市场、社会和自然环境四方的和谐有序、均衡发展。
三、国家均衡治理的理想模式
现代化的国家治理能力和治理体系，需要国家权力、市场机制、社会自治和资源配置之间各负其责，分工合作。而国家治理能力和治理体系现代化的表现也正是体现在这四方面。
第一，国家权力配置优化，权力分配合理。在国家均衡治理状态之下，国家权力无论是横向还是纵向都有着合理的分配。对于前者来讲，依照宪法和国家法律的规定，决策权、执行、监督权分离，执政党和国家行政机关在制定相关的经济和政治政策时，会受到来自国家权力机关和司法机关的监督和质询。对于那些具有明显倾斜性政策的决定，会有极其复杂的审核和评估模式，综合考虑权衡对国家其他方面发展的影响，进而杜绝行政权力过于强大而产生的非均衡治理；对于后者来讲，地方政府和社会组织获得来自中央的部分权力。一方面，地方政府可以从中央政府的过度管控中解放出来，摆脱中央对本地区资源的过度开发和使用。运用中央下放的财权和事权，因地制宜发展地方建设，增强自身的竞争力。另一方面，从中央获得权力的社会自组织和第三组织也积极地参与到国家治理之中，参与到社会公共事业建设和公共产品的生产和提供，对社会资源进行合理的分配。
第二，规范化的市场经济活动和运行机制。完善的市场经济体系并辅以规范化、法律化的市场规则，是国家治理均衡重要表现之一。在此种条件之下，市场运行法律化，结构转换规范化，质量效益优良化。一方面，没有了行政权力的强行干预和指挥，市场主体在相关法律所要求的范围之内，按照市场运行规律自由交易。首先，市场交易主体的私人财产得到法律的承认，增强了各交易主体的发展动力；其次，市场交易中的契约关系被以法律的形式加以规定，强化了市场交易中的信用关系；最后，市场规范合理的运转使各种资源得以在整个国家内流动，为国家均衡建设提供了后勤保障。另一方面，从单一的国家市场之中解放出来后，整个市场由单一的线性结构转化为多元的网络型结构，在法律规定的自由、平等竞争的框架内，买方和卖方市场角色之间可以相互转换，各取所需。再一方面，市场运行的法律化和结构转换规范化，促进了整个市场经济的良性运转，本着互利平等的交易原则，市场对交易主体、国家以及社会提供高质量的产品，同时获得丰厚的产品效益。
第三，强大的社会自治网络，高效的社会自治体系。国家治理模式演进的趋势如马克思和恩格斯的科学论断："社会决定国家，国家来自社会；国家吞没社会，国家与社会一体化；社会摆脱国家的控制，国家与社会二元分化；国家最终回归社会，实现与社会的统一。"[4]P170/174/178-179社会与国家的分离和自治是国家均衡治理的重要标志。在治理均衡状态下，社会分工明确，摒弃了传统层级分化的金字塔式的社会结构代之以功能分化的网络式结构，社会治理模式也由传统型和魅力型转变为法理型。另外，社会与国家的分离使社会各子系统依法相对独立自治的发展，政府行政权力无法在各系统之间随意僭越。一部分国家治理要素 （ 如公共服务产品的提供 ） 只能经过合理分化的社会组织进行有序均衡的分配，同时，国家治理倡导的低成本、高效益发展方式也在强大的社会自治网络和高效的社会自治体系的组织协调之下得到实现。
第四，人与自然环境和谐共生。人类的发展离不开和谐的自然环境，优美、舒适的自然和资源环境可以为社会的持续发展提供有力的保障。国家均衡治理摒弃了对自然资源竭泽而渔式的发展方式，禁止了对某一自然资源旷日持久的单一化开采，转而倡导长久互利的开发模式和科学发展的理念。随着自然环境在国家经济社会评价体系中的地位越来越高，在对环境资源的开发和利用上，国家秉持长远发展眼光，利用优化的产业结构对资源进行均衡配置和可持续利用，保障生态平衡和人与自然和谐相处。
四、我国国家均衡治理的法治路径
十八届四中全会提出依法治国的战略目标，要求在国家治理过程中做到有法可依，依法办事，这就要求国家治理必须要有一个良好的法治环境。"发达国家之所以在国家治理和经济发展领域表现出长期良好的绩效，基本的前提就是有一套比较完善的现代国家制度来协调政府的行为，特别是约束政府的'掠夺之手',而发挥其'扶持之手'的作用".[5]
这就要求，要建立良好的法律体系，以法律的标准实施国家治理。
首先，建立完备的法律体系。完备的法律体系要求我们建立一个门类齐全、分工明确、结构严谨的现代法律体系。在西方，鉴于其法治发展是一个长期的渐变过程，完备的法律建设理念已融入法治理念发展过程之中，这与我国的法律建构完全不同。
传统中国行政长官命令和政党政策长期占据法律之位，使国家发展严重偏离应有之轨道，更妄提均衡治理。当然，完备的法律体系并不是法律杂乱无章的拼凑，它是在以宪法为国家根本大法之下各种部门法之间的相互共存，之所以称之为"体系",是各种法律之间统一、协调、和谐的有机整体。在这一有机体中，规制社会的法律本身定是合理之良法，据此才可以保证法律的权威，实现对国家的均衡之治。
其次，合理分权。"一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止".
[6]P154权力的滥用导致国家治理的均衡性被打破，而如何将权力关入制度的牢笼，管住权力的任性就是均衡治理的要义。法治国家要求国家决策、执行、监督互为牵制。这种权力制衡机制最主要的就是突出"衡"即立法、行政和司法机关相互监督，权利监督权力，保持国家权力建制的稳定性。另外，在我国把党的执政行为纳入法治的轨道，做到依法执政，也是权力制衡的重要方面。这就要求执政党遵循国家治理的法治理念，让权力在阳光下运行，消除权力寻租和假公济私现象，进而实现执政党角色的稳定转变和国家治理的常态均衡。
第三，民主之治。主权在民是现代法治国家的灵魂，代议制民主政体是国家与社会二元分化、政治与经济相对分离的国家治理模式得以巩固的前提。一个法治国家要求同时具备民主的法制化和法制的民主化，这二者缺一不可。在一个不民主的社会里是不可能建立起法治国家，也不会实现国家均衡治理。民主理念在国家治理中具体体现在治理主体的多元化和治理活动的动态化。一方面，民主之治的"民"包括组织的"民"和个体的"民".对于前者来讲，要提高作为治理主体之一的社会组织的合法地位，加大对政府组织之外的社会治理主体的支持力度，鼓励和促进公共组织积极地参与到国家治理和资源配置中来；对于后者来讲，要畅通和完善公民个体的权利表达渠道，加强以权利制约权力的实现机制，拓宽公民参与的路径。另一方面，在摆脱国家垂直治理机制之后，在国家治理的网络化平台之上，各治理主体之间平等协商，充分表达自身利益，通过这种不断的动态博弈，让资源在各治理主体之间合理、有序、高效的流动，达到一个动态的平衡。
第四，公平正义。公平正义要求国家治理过程之中，首先要保障公民的依宪法和法律所享有的各种权利，促进公民的平等发展，包括机会公平、过程公平和结果公平，让国家治理的主客体依法享有国家发展的成果；其次，政府公共产品和公共服务的分配要恪守法律的公平公正。行政权独大局面只有在法律的严格约束之下才会得到改善，行政权得到限制，权力不再是某一个人或组织的谋私工具，转而以中立者的姿态将国家治理成果合理的分配于组织和个人；再次，保障司法公正。践行司法为民原则，司法公正是整个社会公平正义的最后防线，也是遏制权力寻租和腐败的重要屏障，只有法律过程的公平正义，才能保障整个社会的公平实现；最后，建立有效的环境保护机制，促进环境保护与国家发展均衡共存。发展经济与保护环境不是二元的矛盾对立，而是互动的和谐共存，二者地位平等。发展经济的同时要时刻确保公平的对待自然环境，确保实现人与自然的和谐均衡。
参考文献：
[1] 任剑涛 .国家的均衡治理：超越举国体制下的超大型项目偏好 [J].学术月刊，2014,（10）。
[2] 徐琳，谷世飞 . 公民参与视角下的中国国家治理能力现代化[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2014,（4）。
[3] 徐显明：论"法治"构成要件 [J].《法学研究》，1996（3）。
[4][德]恩格斯 .家庭、私有利和国家的起源[A]. 马克思恩格斯选集 （ 第4 卷 ）[G]. 北京：人民出版社，1995.
[5]张慧君，景维民 .国家治理模式构建及应注意的若干问题 [J]. 社会科学，2009,（10）。
[6]孟德斯鸠。 论法的精神[M].张雁深译 .北京：商务印书馆，1961.