行政管理论文
0 引言
新中国成立以来，我国修建了 8.6 万余座水库，移民数量累计超过 1600 万人。这些移民虽然通过政策性安置和开放性安置等手段移出了，但由于安置地的社会、文化、经济、自然等因素的影响，移出不久的移民就开始出现返迁，特别是在 50 年代末到 80 年代中期，这一现象还十分严重。伴随着我国水利事业的不断发展，国家越来越重视移民的民生问题，先后出台了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院第 471 号令）和《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发[2006]17 号）的政策保障移民妥善安置。但由于种种原因，移民返迁现象仍时有出现。近年来，越来越多的学者开始关注这一现象，并出现了相应的研究成果。认真研究我国过去水库移民中存在的返迁问题，对保证现阶段移民有效安置具有深远意义。
1 水库移民返迁的定义
水库移民返迁是指水库移民从安置区又返回到原库区周边生活。其迁移方向与水库移民的原发性迁移方向刚好相反[1].
根据资料统计，河南三门峡水库、丹江口水库、新安江水库等大型水库都出现过严重的移民返迁。三门峡水库建成以来仅陕西库区返迁移民多达 10 万；丹江口水库分别在 1969 年、1973 年和 1980 年出现了多次的大规模移民返迁现象，累计返迁移民约 7 万余人；新安江水库涉及移民 30 多万，从 1958 年开始迁移，到 1964 年就有 9000 余人返迁，以后返迁移民不断，总计有 2 万多人折返库区[2].
2 黑河金盆水库移民返迁成因
黑河金盆水库位于西安市周至县，是一项以城市供水为主，兼有农灌、发电、防洪等综合利用的大（Ⅱ）型水利工程。水库于 1996 年开工建设，2003 年蓄水试运行，2009 年通过竣工验收。水库建成至今共进行了两期移民，一期为1998 年-2000 年，涉及高程 595m 以下淹没区移民 356户，1537 人。二期为 2010 年底-2014 年，涉及高程 595m以上位于坝区附近移民 159 户 590 人。在二期移民实物调查过程中出现了部分一期返迁移民。根据笔者走访调查，形成移民返迁的原因主要有以下几个方面：
2.1 政策因素
补偿、补助政策不到位是移民返迁的直接原因。据调查，在黑河一期移民实施过程中，由于淹没线以上的财产不影响使用，政府对属于移民非影响区的林地、零星树木等财1上的林木、果木进行管理。为方便每年定期的对树木进行栽种、养护、收成，部分移民修建了看护房屋，农忙时就居住在山里，因此，看护房也逐渐成为了移民长期定居的场所。
2.2 环境因素
秀美的自然环境是促使移民返迁发展旅游业的间接原因。金盆水库位于秦岭北坡，风景优美，气候宜人。周边交通便利，108 国道贯穿而过，与黑河国家森林公园相接，每年有大量游客往返于该条线路。因其旅游资源丰富，许多移民便在沿线多点建成了以"消暑度假"和"观光农业"为主题的农家乐。部分移民在库区内开办了农家乐，吃住均在库区，久而久之便成为了返迁移民。
2.3 社会适应性因素
社会适应性差是移民返迁的根本原因。社会适应是一种重新社会化的行为，即使移民放弃原有的生活方式，确立新的生活和行为方式[3].由于搬迁前绝大部分移民居住在山中，耕地较少且贫瘠，生产方式基本以种植经济果木、外出打工等为主。搬迁后部分移民失去了原有的生产资料和生产方式，改为统一的农业或者非农业安置，生活和生产行为上发生变化。无论与原生活环境是否有差距，习惯了原生活方式的移民不能够适应新的生活方式。
2.4 心理因素
搬迁前后的心理落差是移民返迁的主观原因。水库移民搬迁对移民造成的损失较大，尽管国家给予多方面补偿，如采取土地等量置换补偿、经济补偿、政策补偿等措施。但是由于搬迁时期中物价变化以及搬迁过程中不可避免的财物破坏等原因，国家给予的补助仍低于搬迁安置中造成的实际损失，使移民心理上产生落差。此外，一些年事已高的人还有着"故土难离"的传统思想，从而引发返迁欲望。
2.5 经济因素
搬迁过渡期内收入锐减与快速致富的期望心理形成矛盾。据调查，库区土地贫瘠，不适宜种植小麦、玉米等粮食作物。当地人以种植果树、经济树为主。以种植核桃为例，根据当地核桃产量和价格水平，核桃亩产值约为 2800元，按人均 2 亩地计算，仅核桃一项人均收入为 5600 元。
再以农家乐为例：根据周至县"十一五"报告，平均每户年收入约为 28.66 万元。搬迁以后，按照人均 1.2 亩的标准进行安置，以一户 4 口人来计算，能分到 4.8 亩耕地。粮食作物以小麦为主，一年两熟，平均亩产 600 公斤，价格为 1.00元/斤。因此，每亩地年产值为 2400 元，一户人耕地收入仅为 11520 元/年，年平均收入仅为 2880 元/人。综上所述，搬迁过渡期内经济收入的减少对移民有消极作用。
3 水库移民返迁的影响
水库移民返迁造成了多方面的负面影响，它不仅说明返迁移民在安置区生活存在的困难，还对库区周边人口的生存和发展有着消极作用。给社会稳定带来不利影响，具体表现如下：
3.1 水质污染
移民返迁会对库区水质造成污染。为了取水方便，大部分移民返迁后都选择在库区周边居住，因此很容易造成水质污染。根据西安市环境监测站的监测数据表明：近几年来黑河金盆水库水质的总氮指标一直偏高，且有持续增加的趋势。这是因为，黑河库区流域内群众生活、生产所形成的粪便、垃圾直接或间接排入河道，对水质产生污染；其次，种植业中大量的使用化肥，作物吸收不完的氮、磷通过雨水带入水库，形成氮磷的聚集；最后，库区 108 国道沿线旅游业的无度开发，加速了水质富营养化的发展，给水源环境带来极大隐患。
3.2 环境污染
移民返迁对库区环境造成危害。库区移民生活能源以薪柴为主，大量的薪柴需求使得移民对山区树木过度砍伐，造成部分区域的水土流失。有些地方雨天便会发生泥石流、滑坡、山体崩塌等自然灾害。此外，焚烧薪柴所产生的一氧化碳、二氧化碳也会对环境造成污染。
3.3 经济影响
移民返迁再安置对经济有不利影响。出现水库移民返迁也就意味着可能会出现第二次搬迁安置。在某些水源地，政府不得不将返迁者重新安置，目的就是要让返迁者搬出库区，保证水质安全。河南省陆浑水库的许多移民在第一次搬迁后返迁两次甚至三次，这部分人就得反复安置[4].
我国水库淹没补偿标准随年代变化逐步增加，20 世纪 50 年代人均 394 元，60 年代人均 454 元，70 年代人均942 元，80 年代人均 2113 元。移民补偿费也在逐步增加，50 年代人均 358 元，60 年代人均 411 元，70 年代人均 820元，80 年代人均 1205 元[5].1990 年以后新开工的水利项目的农村移民补偿按淹没耕地的农业产值来确定标准，人均都超过 1 万元，像三峡、小浪底工程已超过 2 万元。但是尽管如此，仍然出现了大量的返迁移民。移民返迁必然造成巨大的财政支出，返迁者越多，所需要的安置费用也就越多，造成的经费损失也越大，使国家财政支出没有成效。
4 水库移民返迁对策分析
移民返迁是一种非常重要的人口现象，它对移民本身和社会经济领域都会产生重要的影响。首先，移民返迁后缺乏生产资料，生存条件十分恶劣。其次，返迁后的移民想依靠政府解决自己的生存问题也不现实。实际上，政府首先要解决两个难题才能从根本上解决返迁问题。一是要解决因安置返迁移民所产生的额外费用。二是解决移民返迁过程中产生的不良示范效应，如果解决回流移民的问题，只会吸引更多的移民返迁，从而增加政府移民再安置工作的难度和财政支出。水库移民返迁具有两面性。从行政管理角度，既然政府已经对移民作了妥善安置，那么移民就不应该再要求重新安置，因此移民返迁不合理。从移民自身利益角度来说，政府提供的安置模式不能满足其基本的生活要求，是一种趋利避害的行为，具有合理的一面。因此，在考察移民返迁的行为时，不能片面化、简单化，应当把前期的教育工作与后期的实际利益结合。
笔者认为，解决返迁移民问题应采取以下应对措施：
4.1 加强管理，重构组织
建立健全返迁移民管理组织机构。由于移民群体通常均来自于不同的乡镇村落，在集中安置的方式下，形成了新的整体。但因为原有村落管理建制的影响，使得集中安置地区存在多个乡村管理机构并存管理的情况。这不利于安置区移民的统一管理，因此，必须将返迁移民组织有效整合，依法组织和扶持安置区人民重新选举更合理的管理机构，形成集体力量，便于组织安置过渡期间的生产自救，同时整合各个移民组织的生产和生活方式，制定具体的管理制度，通过发挥组织的协调能力来加强对安置区移民的安抚、鼓励和扶持成效，便于统一管理和监督。
4.2 深化改革，文化移民
安置区管理机构应当注重加强和引导移民能力素质、心理状态、文化水平的改进。开办与当前市场需求相符合的培训机构。一方面，深入分析移民的生活及生产需求，深化改革管理模式，根据安置区的地理位置、主导产业、市场经济环境等条件有目的的培养和改善移民的生产技能和作业方式；另一方面，在安置区建立可持续的培养机制和多样化的培训机构，重点开发和提升村民在工业、服务业、种植业、加工业等方面的能力，大力提倡和宣传走"文化移民"的道路，以培养文化观念为契机，从思想上扭转移民的回迁意识和心态，使得移民在安置区能够获得更高的技能水平和更宽泛的视界，鼓励移民主动思考，拓展更多的效益渠道和机会。通过良好的文化熏陶和意识引导来降低回迁的几率。
4.3 加大扶持，多样安置
当地政府应逐渐增加对安置区移民的扶持力度，安排专项资金用于提高生产力水平和促进生产方式的改变。同时注重在项目和资金上提供扶持，为发展提供资金保障。
一是实施小额信贷扶植，如对养殖业、农业等有专长的移民应给予政策上的优惠以及经济上的帮助，鼓励其建立养殖场，观光果园等。二是强化财政资金注入，积极探索财政扶持生产发展的新模式，建立村民生产发展互助资金。使得村民互相帮扶，带动增收。三是创新互助资金扶持。为吸纳民间闲散资金参与地方经济建设，加快农村产业发展，通过吸收村民参股的方式，创立农民资金互助组织。把农村致富能手和外出创业人员作为重点扶持的主体，为他们提供发展和创业启动资金，通过他们带动一大批村民发展生产。
4.4 完善设施、调整产业
对安置区乡镇、村组建设要坚持科学规划、特色兴镇兴村的原则，适度扩大规模，实现人口聚集，发展特色产业，形成区域经济文化发展中心。发展民营经济型小城镇。
加强所有制镇基础设施建设，进一步完善安置区内道路、供水、通讯、文化、教育、卫生、绿化等公共服务设施，形成规模相当、相对独立、各具特色的区域经济文化中心，努力提高安置区城镇化水平。对于安置集中点水电、道路等生产生活设施要重建或扩建，对文教卫等基础设施进行扩容。
加快安置区农村能源建设步伐，发展适合乡镇农村特色的清洁能源、绿色能源，大力推广沼气和秸秆综合利用，以沼气池建设带动农村改灶、改厕、改圈工程，搞好农村污水、垃圾处理，改善农村环境卫生，着力治理农村脏乱差现象，改变传统生活方式，不断提高安置区农村现代化文明建设。加强安置区农村村庄和民宅的规划、建设和管理，逐步调整自然村，建设中心村，节约村庄建设用地。在安置区实施农业综合开发，以改造中低产田为重点，搞好土地整理，建设高产稳产农田，提高农业生产效益。
5 实施成效分析
黑河金盆水库二期移民工作于 2011 年正式启动，2013 年 9 月第一批移民正式搬入安置区。安置区按照新农村标准建设，所安置的移民均纳入了安置区的村镇管理机构，周至县政府设立了专项资金用于移民安置过渡期的扶持，同时对安置区的荒地进行了重新开垦及分配。移民搬迁后生产生活总体上能达到或超过原有水平（见表 1）。
凭借自然资源优势，当地政府在安置点内大力发展绿色农业、扩大苗木花卉的种植面积，增加猕猴桃培育基地的规模，开办生态旅游等特色产业，进一步改善和提高生产生活水平。笔者对 2 个乡镇的 6 个安置区进行了走访，主要对人均耕地及人均收入水平进行了调查（详见表 2），调查结果表明，经过建制和产业的调整，安置区经济指标有了较好的变化，同时也未出现移民回迁现象，这证明了采取的措施具有良好的经济和社会效益。
6 结语
移民返迁是任何水库建设过程中都要面临的一道难题，近年来的研究越来越注重于如何使得移民能够"搬得出""、稳得住""、能致富"的问题上来。笔者认为，解决移民返迁问题关键在于如何使移民搬迁后能够更好的生存。搬迁前对移民财产进行清查，不留问题；搬迁过程中给予适当的搬迁、生活补助，消除移民心理落差，提供合适的安置区以及多样化的安置模式；搬迁后加大扶持力度，鼓励移民自力更生和互帮互带，发展优势产业项目，培养移民多种生产技能，增加移民收入等。只有提供充足的发展空间，才能使移民安居乐业，也才能从根本上杜绝移民返迁。
参考文献：
[1]王茂福，罗天莹。水库移民返迁与社会关系[J].中国人口科学，2002,5:47-48.
[2]陆远权。水库移民返迁的成因及对策研究[J].重庆大学学报，2002,8:14-15.
[3]张勇。生产适应对工程移民返迁的影响[J].中南民族大学学报，2003,5:20-21.
[4]王洪军，王茂福。水库移民返迁的后果[A].长江水利委员会科学技术协会、湖北省水利学会水库移民工程专业委员会《水库移民工程论文集（1994-1999）》[C]:187-188.
[5]刘根生，徐和森。水库移民---实践与探索[M].北京华艺出版社，1991:25-26.