俄罗斯征信体系的特点及对我国的启迪

　　摘    要：　2003年中俄两国征信体系建设正式起步。虽然在法律规定、制度安排等方面存在一定差异,但是中俄两国征信体系均取得了长足发展。在梳理俄罗斯征信体系发展历程、市场格局和法规建设情况的基础上,总结出俄罗斯征信体系的主要特征:征信行业历经“由乱向治”过程,俄罗斯央行强化准入和日常监督管理,信用记录的信息来源不断拓展,公共服务门户网站得以充分利用,征信机构提供的增值性服务灵活多样,等等。我国应借鉴俄罗斯经验,完善法规制度,加强行业监管,有效满足征信需求,促进中俄交流合作,推动我国征信体系更好发展。

　　关键词 :     俄罗斯;征信体系;征信机构;信用记录;征信需求;

　　Abstract：　The credit reporting system of China and Russia officially started in 2003. Although there are some differences in legal provisions, institutional arrangements and other aspects, the credit reporting systems of China and Russia have made great progress. Based on the review of the development process, market pattern and legal construction of the Russian credit reporting system, the main characteristics of the Russian credit reporting system are summarized: The credit reporting industry has gone through the process of “from chaos to governance”. The Central Bank of Russia has strengthened access and daily supervision and management, the information sources of credit records have been continuously expanded, the public service portals have been fully utilized, and the value-added services provided by credit investigation agencies are flexible and diversified.China should learn from Russia's experience, improve laws and regulations, strengthen industry supervision,effectively meet the demand for credit information services, enhance china-Russia exchanges and cooperation,and promote the better development of China's credit investigation system.

　　Keyword：　Russia; credit reporting system; credit investigation agency; credit history; credit reporting requirements;

　　俄罗斯征信体系属于较为典型的政府主导型模式[1]，在广泛吸收欧美等发达国家征信体系发展经验的基础上，形成了一系列特色鲜明的做法。中俄两国比邻而居、交往密切，且两国征信体系同时起步、一并成长，因此对俄罗斯征信体系进行深入研究具有较大的理论和现实意义。通过梳理俄罗斯征信体系的发展情况，总结其发展的经验和教训，可以为进一步推进我国征信体系发展提供镜鉴，并为促进中俄经贸交流和征信领域互动奠定基础。

　　一、俄罗斯征信体系发展概况

　　（一）简要发展历程

　　早在俄国“十月革命”爆发前，俄罗斯征信体系就已经得到初步发展。当时，在交易所理事会和商人协会中设有专门的办事处，为债权人提供有关借款人以往偿还贷款的历史信息，以降低潜在的借贷风险。同时，很多企业也倚重这类信息开展交易，以便评估交易对手的信用状况。进入苏联时期后，由于国家实行的是计划经济体制，这类机构逐步退出了历史舞台。苏联解体后，随着市场经济体制的引入和日益完善，俄罗斯国内关于建立征信体系的呼声不断高涨。例如，俄罗斯联邦储蓄银行等20多家金融机构曾于1995年筹建过银行间信用信息局，计划针对俄罗斯的银行卡持卡人以及支票持有人创建一个专门的信用记录数据库，并向参与该局的机构开放数据库的访问权限[2]。1997年，俄罗斯国家杜马还审议过《联邦信用记录档案法》草案，但讨论之后并未付诸实施[3]。直到2004年年底，随着《俄罗斯联邦信用记录法》的通过和正式实施，俄罗斯现代征信体系才逐步确立和发展起来。

　　（二）当前市场格局

　　当前，俄罗斯存在两级征信体系。其中，第一级是俄罗斯央行及其掌管的中央信用记录目录数据库。俄罗斯央行于2005年建立了中央信用记录目录数据库。该数据库的作用是收集和储存俄罗斯各家信用记录局上报的所有信用记录的抬头部分，向信用记录主体及用户免费提供相关查询和更正服务，并负责暂时储存清算、重组或注销的信用记录局的信用记录数据。最初，俄罗斯联邦金融市场服务局负责监管征信体系，2013年俄罗斯金融监管体系改革后，相关权力被转移至俄罗斯央行。目前，俄罗斯央行内设的数据治理部负责按照相关法律法规监管信用记录局的运营，并维护中央信用记录目录数据库。

　　处在征信体系第二级的是各家信用记录局。《俄罗斯联邦信用记录法》规定，信用记录局是根据俄罗斯联邦法律注册的商业性组织，负责形成、处理和储存信用记录，并提供信用报告查询等相关服务。在《俄罗斯联邦信用记录法》通过之初，广阔的征信市场吸引了大批机构涌入。2010年前后，从事征信业务的机构数量曾一度多达33家，形成了鱼龙混杂、竞争激烈的市场格局。随后，一些规模过小、实力不强的征信机构逐步退出市场。截至2020年年底，仅有9家征信机构仍在运营[4]，如表1所示。其中，4家最大的信用记录局分别为：艾克菲信用记录局有限责任公司、国家信用记录局股份公司、联合信用局股份公司和俄罗斯标准信用局有限责任公司，它们共占据中央信用记录目录中信用记录抬头总数的98.1%[5]。在这4家机构中，国家信用记录局股份公司实力最为雄厚，注册资本1.14亿卢布，由俄罗斯银行业协会和俄罗斯外贸银行等30余家股东出资成立，美国征信巨头环联既是其股东，也是其重要的战略合作伙伴。联合信用局股份公司由俄罗斯联邦储蓄银行、俄罗斯国际文传电讯社和美国征信巨头益博睿共同出资筹建。俄罗斯标准信用局有限责任公司由俄罗斯标准银行组建，建立初期仅收集该银行的客户信用记录。2008年年底转型后，开始与其他金融机构合作。目前，它是收录俄罗斯标准银行客户信息最多的征信机构。艾克菲信用记录局有限责任公司则是美国征信巨头艾克菲在俄罗斯成立的子公司。由此可见，活跃在俄罗斯的大型征信机构基本上都有美资背景。其余5家属于小型区域性征信机构，主要面向特定区域或小额金融机构、消费信贷合作社等特定对象开展业务，规模相对来说要小得多。

　　表1 俄罗斯9家征信机构的简要情况

　　资料来源：俄罗斯央行:《信用记录局国家登记簿》

　　（三）法规建设情况

　　在俄罗斯，征信体系的发展主要受到《俄罗斯联邦信用记录法》规制，同时也受到《俄罗斯联邦中央银行法》和《银行与银行活动法》等其他相关法律法规约束。此外，俄罗斯央行发布的一系列部门规章也是引导征信体系健康发展的重要依据。俄罗斯征信法规建设情况如表2所示。

　　二、俄罗斯征信体系的主要特征

　　（一）行业历经“由乱向治”过程，当前市场格局趋于合理

　　征信行业呈现较为典型的规模经济特征，为综合性的大型征信机构进行垄断经营提供了理论依据。同时，市场的细分，需求的多样化和时空、地域等限制，一定程度上也为小型、专业化的征信机构提供了生存空间。一个成熟、合理的征信市场，往往由几家综合性的大型征信机构和一些专业性的小型征信机构共同组成。这样，既能提高市场效率，又能保证征信服务的充分覆盖。2004年以来，俄罗斯征信行业经历了“由乱向治”的转变，目前基本形成了大型和小型机构并存、综合性和专业性机构互补的市场格局。其中，艾克菲信用记录局等4家大型征信机构几乎垄断了俄罗斯的征信市场，对外提供综合性的征信服务。东欧信用记录局等5家征信机构规模较小，仅在特定区域开展业务，或是仅面向特定对象开展业务。

　　表2 俄罗斯征信法规建设情况简表

　　（二）强化准入和日常监督管理，完善征信机构退出机制

　　俄罗斯中央银行负责保管征信机构的国家登记簿。征信机构必须经过央行登记，方可从事征信业务。征信机构的名称必须包含“信用记录局”或“信用局”字样，其他机构则不得使用上述名称，也不得以其他方式明示或暗示其能够从事征信业务。俄罗斯央行通过监督、检查指导征信机构合规经营。如果征信机构违反法律法规或监管规定，俄罗斯央行有权要求其采取纠正措施。当征信机构出现频繁违规、不及时纠错、提交不实信息等情况时，俄罗斯央行有权将其从登记簿中除名。同时，在征信机构自愿清算或重组的情况下，俄罗斯央行也会将其从登记簿中删除。在征信机构遭遇破产、清算、重组或被除名等情况后，俄罗斯央行将临时接收和保管其信用记录，并通过招投标方式对外出售相关信用记录。

　　（三）拓展信用记录的信息来源，提升其权威性和参考价值

　　俄罗斯征信体系建立之初，信用记录的信息来源仅限于常规信贷机构提供的信贷信息，随着时间的推移，信息来源的列表已经得到持续扩展。自2014年6月22日起，小额金融机构、消费信贷合作社也成为信用记录的来源之一。《俄罗斯联邦信用记录法》规定，信贷机构、小额金融机构、消费信贷合作社和投资平台经营者需要至少要向1家征信机构（需在国家登记簿中登记）报送相关信息。自2015年3月1日起，向信用记录局提供信息的主体范围进一步扩大，逾期不缴纳赡养费及住房、公用事业和通信服务费等情况也被纳入信用记录。此外，近年来俄罗斯征信机构出具的信用记录的透明度不断提高。自2015年3月1日起，信用报告中需要列明信用记录主体贷款被拒的情况，包括拒绝原因、贷款金额，以及可能影响贷款方决定的其他因素。

　　（四）充分利用公共服务门户网站，推出高效征信查询服务

　　为了满足各方的查询需求，俄罗斯央行已先后建立多个查询渠道，包括通过央行门户网站以及信用记录局、信贷机构、邮局、公证人等渠道查询特定主体的信用记录都存储在哪些征信机构，但是这些传统渠道大多使用不便、效率不高，不能很好适应形势的发展和征信查询需求的提升。俄罗斯中央银行2018年末推出了通过市政服务门户网站查询信用记录存储位置的服务。自通过市政服务门户网站查询服务推出以来，得到社会各界广泛关注，迅速成为最受欢迎的查询渠道。2020年，通过该渠道的查询数量达到320万次，是通过信贷机构渠道查询量的近20倍，通过信用记录局渠道查询量的7.5倍。

　　（五）以信用报告查询为基础，提供灵活多样的增值性服务

　　俄罗斯法人实体的信用报告主要包括抬头、主体、附加（保密）三个部分，而公民的个人信用报告还包括信息化部分[6]。按照最新规定，各家征信机构都有义务为其收录的对象免费提供2次信用报告查询服务。此外，自2019年1月31日起，征信机构还需要在提供信用报告时一并提供信用评分。除上述服务外，俄罗斯征信机构还提供一系列其他相关服务，包括基于信用评分的信用状况评估、欺诈风险评估、借款人有关情况变更通知，以及按贷款类型、借款人类别、地区类别等对外提供信贷市场整体性统计数据服务。

　　（六）引入机构官网特殊标识机制，打击假冒网站欺诈行为

　　近年来，在欺诈活动日益增多的情况下，出现了很多假冒金融机构的非法网站，盗取金融消费者的个人信息和账户资金。在这一情形下，为了更好地保护金融消费者的权益，俄罗斯央行早在2017年就与该国最大的搜索引擎Yandex联合启动了“Yandex搜索引擎标识计划”，并首先对小额金融机构的官方网站做出特殊标识。2020年7月，俄罗斯央行决定在征信机构中引入这一机制，凡是在俄罗斯央行登记的征信机构，Yandex都会在其官方网站上做出特殊标识，表明这类机构由俄罗斯央行监管，消费者的合法权益会受到俄罗斯央行的保障。

　　（七）建立区域征信合作机制，推动信用信息实现跨境共享

　　欧亚经济联盟于2015年成立。为推动商品、服务、资本和劳动力自由跨境流动，充分保障相关市场主体的合法权益，俄罗斯及哈萨克斯坦、白俄罗斯、吉尔吉斯斯坦和亚美尼亚等成员国积极推动信用信息在欧亚经济联盟成员国之间的跨境交换。2015年10月20日，欧亚经济委员会讨论通过了《欧亚经济联盟成员国信用记录数据交换合作协定》的概念草案，并就做好后续工作进行了安排。2016年10月21日，欧亚经济委员会讨论通过了《信息交换协议》，确定了欧亚经济联盟成员国之间交换相关信息的程序及其用途。2020年6月23日，欧亚经济委员会正式批准了欧亚经济联盟成员国之间交换信用信息的最终草案，正式的协定有望在2021年年底前签署。

　　（八）选定合格的信用记录局，强化借款人总体债务负担管控

　　2020年7月31日，俄罗斯央行通过了《俄罗斯联邦信用记录法》修正案，引入了“合格的信用记录局”的资质认证，继而将所有的信用记录局分为合格局和其他局。该修正案明确，合格的信用记录局要能够满足俄罗斯央行的相关软件和通信要求，自有资本不低于1亿卢布，且至少掌握3000万个以上信用主体的信用信息。通过设定较高的标准，有助于提高行业对这些机构的信心。目前，俄罗斯央行已经认定国家信用记录局股份公司、联合信用局股份公司和俄罗斯标准信用局有限责任公司为合格的信用记录局。按照相关规定，合格的信用记录局可以收集和整理来自不同征信记录局的借款人相关信息，并按债权人的请求，实时地提供相应借款人的真实债务负担情况。

　　（九）征信体系整体设计不够合理，征信机构各自为政问题突出

　　在俄罗斯现行的征信体系下，公民和组织的信用信息可存储于任何征信机构，法律法规对征信机构之间交换信息的程序和标准未作规定，各征信机构之间无法交换信息。以银行发放贷款为例，如果其仅向与其合作的个别征信机构查询借款人的信用记录，可能无法全面准确识别借款人的信用状况，因为借款人可能在个别征信机构具有较好的信用状况，又在其他征信机构存在不良信用记录。银行想要全面掌握借款人的信用状况，就必须先向中央信用记录目录查询其信用记录的存储位置，再分别向相应的征信机构查询其信用记录。显而易见，这种做法非常不经济，也缺乏效率。

　　（十）征信不良记录保存期限过长，产生的负面效应较为明显

　　我国《征信业管理条例》规定：“征信机构对个人不良信息的保存期限，自不良行为或者事件终止之日起为5年；超过5年的，应当予以删除。”相较而言，俄罗斯的规定更加严苛。《俄罗斯联邦信用记录法》曾一度要求征信机构保留信用不良记录长达15年之久，后经法规修订，从2015年3月1日起这一时限被缩短至10年。但是从世界范围来看，这一保存期限仍然是最长的期限要求之一[7]。尽管规定较长的保存期限可以发挥更大的震慑作用，但同时也会产生很多负面效应。例如，增加征信机构的运营成本；挫伤信用主体的积极性，使得他们丧失纠正自身不良信用记录的动力；导致信用主体长期无法获取信贷支持，不利于经济和社会发展。

　　三、俄罗斯征信体系对推进我国征信体系发展的启示

　　（一）完善法规制度，有序推动征信体系发展

　　通过梳理俄罗斯征信体系的发展历程可以发现，全面放开征信市场准入，虽然有利于调动各方的积极性，但也会引发过度竞争、无序发展和重复建设等问题。因此，我国应立足本国国情，坚定走政府主导型的征信体系发展道路，稳步有序放开征信市场准入，着力构建“政府主导+市场驱动”的征信市场发展模式，统筹推进征信体系建设，打造多方合作、优势互补、共同发展的征信体系，尽快构建起覆盖全社会的征信系统[8]。同时，我国应广泛借鉴俄罗斯等国征信法规建设经验，持续推进我国征信立法进程，构建起国家法律与部门规章全面覆盖、密切衔接的法规体系，为征信行业健康有序发展提供法制保障[9]。

　　（二）加强行业监管，持续优化征信市场结构

　　一是要加强日常监管。持续推进征信法规和制度体系建设，以高标准、严要求、重处罚的方式推进征信机构合规经营，严防各类征信乱象发生。可以考虑在我国引入类似“Yandex搜索引擎标识计划”的做法，打击征信欺诈网站，保障信息主体的合法权益。二是要实施差异化监管。可以考虑参考俄罗斯选定合格信用记录局的经验，将征信机构根据资质、实力等条件进行区分，赋予不同的业务办理权限，实施差异化的监管，进而提升监管效率。三是要统一征信信息采集标准，制定征信信息交换程序和渠道，推动各类型征信机构规范信息采集，并实现互联互通，打通“信息孤岛”，实现一次查询就能全面掌握信用记录主体的真实信用状况。

　　（三）坚持需求导向，有效满足各方征信需求

　　一是要持续拓展征信记录的信息来源。推动小额贷款公司等贷款机构和公检法等政府部门的信息全面纳入征信记录，提升征信报告的权威性和参考价值。二是要大力推进增值性征信服务。在提供信用报告的基础上，征信机构应进一步推出信用评分服务，以更加直观的方式反映信用记录主体的信用状况。三是要优化征信报告查询方式。当前，我国正在积极推进深化“放管服”改革和优化营商环境工作，全国一体化在线政务服务平台已经处于试运行阶段，各项功能正在逐步完善之中。因此，可以参考俄罗斯经验，充分利用该平台的权威性和影响力，为社会各界提供在线征信查询服务。

　　（四）推进交流合作，助力征信机构跨境发展

　　中俄两国山水相连、守望相助，近年来在经贸、能源和科技创新等领域合作不断深化。目前，中俄双边贸易额已经连续三年突破千亿美元大关，未来的合作前景仍十分广阔。然而，中俄两国征信体系存在一定差异，相互之间尚无征信合作的渠道和机制，不利于推进企业跨境发展、资金跨境流动和人员跨境交流。因此，中俄两国征信监管部门应加强交流、增进了解，围绕征信信息共享、互认及征信机构跨境发展等议题深入交换意见，积极寻求合作。此外，我国应借鉴俄罗斯建立区域征信合作机制的经验做法，争取以适当方式参与到欧亚经济联盟成员国之间交换信用信息的合作中去，并以此为基础，加大对“一带一路”沿线国家和地区征信体系的研究，努力拓展双边征信合作和推进建立区域性征信联盟，为我国企业“走出去”提供有力支持[10]。

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