新行政诉讼法司法解释对卫生监督执法的影响

　　2018年2月, 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》正式施行, 该司法解释共163个条文, 相比2000年、2015年的司法解释更加详细、具体。行政诉讼法及其司法解释立法目的之一, 是监督行政机关依法行使职权, 依法行政。那么, 该司法解释对于卫生监督执法工作, 会产生哪些影响?卫生监督执法机构, 该如何应对其带来的变化?

　　做好充分的出庭应诉准备

　　新规:《解释》第41条、第44条提到, 行政执法人员出庭, 可以是原告或者第三人要求, 也可以是人民法院要求。

　　根据行政诉讼证据规则, 行政执法人员是作为证人的身份出庭作证, 应当回答法庭关于案件事实的提问。证人证言作为一种言词证据, 其最根本的特征是“以口头陈述的方式来表达一定的思想或行为, 并以此内容以及语言表达过程中的各种信息来证明案件事实, 或影响法官对案件事实真伪进行判断的心证。”这就要求行政执法人员对于案件非常熟悉, 即便卷宗已经归档, 仍需要在开庭前充分准备, 回忆案件处理过程。

　　除此以外, 针对卫生监督执法的特点, 建议卫生监督执法部门将如何出庭接受询问, 纳入常规培训课程。鉴于执法人员个人法律知识、表达能力、心理素质、专业基础等存在差异, 而这些都可能影响出庭效果, 因此, 有必要对所有执法人员进行常规培训, 使得执法人员对于出庭目的、出庭形式等有必要了解。同时, 出庭应诉的常规培训对于提高执法人员的执法水平以及证据意识, 也有积极意义。

　　此外, 出庭接受询问时, 对超出专业范围的问题应借助外部力量予以补充。如果法庭的提问涉及非常专业的问题, 执法人员可能限于自身知识结构及专业领域, 无法准确说明。这种情况下, 应申请法庭单独将这些问题进行罗列, 交由专门的人员及机构进行解释。

　　保证现场笔录合法真实

　　新规:《解释》提出, 行政执法人员出庭, 任务之一是说明现场笔录的合法性和真实性。

　　对现场笔录的合法性和真实性进行说明的前提, 是现场笔录制作本身合法、真实。现场笔录, 是我国行政诉讼法中独有的法定证据种类, 是指行政机关工作人员在实施行政管理过程中为调查、处罚或者处理之目的, 在现场依法对有违法嫌疑的物品或者场所进行检查等活动而制作的文字记载资料。

　　在卫生监督执法实践中, 如何充分把握专有特点, 进一步提高现场笔录的制作水平, 确保其合法性和真实性, 值得重视。

　　首先, 现场笔录要客观、全面, 不加入主观判断。

　　现场笔录应当客观、全面地反映现场的情况, 包含时间、地点、事件、执法人员以及当事人签名等基本要素, 不能加入任何主观的判断、评论, 更不能带感情色彩。基于卫生监督执法的特点, 在制作现场笔录过程中, 常常会遇到一些专业问题, 需要准确把握如何客观记录。例如, 对于现场物品是否属于药品、医疗器械, 也存在专业判断问题, 很多情况下, 是否药品、是否医疗器械并非一目了然, 在制作现场笔录时, 应全面记录其品名、产地、型号等客观信息, 至于是否属于药品、医疗器械, 待收集完毕后另行判断。

　　其次, 现场笔录应当与其他证据相互补充、印证。伴随着行政相对人程序主体地位的强化和法治意识的增强, 现场笔录越来越受到重视。同时, 行政执法的科技投入以及科技含量的日益提高, 也呼吁行政执法模式的转变, 即从传统的“笔录”为中心到以“物证”为中心。因此, 在现场笔录制作之外, 卫生监督执法过程中, 还要注重现场笔录与其他证据 (如拍照、录像以及询问当事人、证人等) 之间的相互补充、相互印证。

　　“引诱性执法”中防止公权力滥用

　　新规:《解释》对“非法手段取得的证据”进行了明确, 包括严重违反法定程序收集的证据材料, 以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料, 以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料。

　　在行政执法领域, 对于“非法手段取得的证据”如何认定和处理, 值得讨论。对于卫生监督执法工作来说, 执法形势更是复杂, 一方面是取证手段、取证能力有限;另一方面, 是违法手段越来越隐蔽, 有些非法组织或个人甚至掌握了一定的反监督技巧。笔者认为, 对于卫生监督执法领域“非法手段取得证据”的讨论, 应着重关注“引诱性执法证据”的处理。

　　对于“引诱性执法”, 可以听到两种截然不同的声音。在理论界, 大部分学者对此持反对态度, 认为其侵犯行政相对人的合法权益。而实务界, 有人则认为“引诱性执法”有其合理性。因为绝大多数的违法行为极其隐蔽;如果卫生监督执法人员公开表明身份后对一些隐蔽的违法行为进行查处, 势必会导致违法者以各种手段隐匿、销毁、转移违法证据。

　　笔者认为, 应当根据具体情况对“引诱性执法”进行评价。

　　“引诱性执法”可以分为机会提供型和意图诱发型。机会提供型是指当事人已经产生违法意图, 正在准备进行违法活动或继续实施连续性违法行为时, 在执法人员的诱惑下开始进行违法行为或继续实施尚未完成的违法行为。意图诱发型则是指当事人实际上并没有违法意图, 而是在执法人员的诱惑下, 产生违法意图和实施违法行为。

　　对于意图诱发型“引诱性执法”证据, 应当作为“非法取得的证据”予以排除。对于机会提供型“引诱性执法”证据, 有其合理性, 在一定条件下可以作为证据使用。在当前卫生监督执法领域, 很多违法行为, 如非法医疗美容活动往往非常隐蔽, 特别是在互联网上发布非法广告以及在黑诊所实施医疗美容行为, 这种情况下, 采用必要的手段进行引诱执法, 可以弥补常规执法手段的不足。

　　当然, 即便是机会提供型“引诱性执法”, 也应当受到严格的规范和管理, 防止公权力被滥用。只有对于社会危害较大、违法行为隐蔽、收集证据困难的违法行为, 才可以启动“引诱性执法”。在规范“引诱性执法”上, 应当制定审批流程, 集体讨论决定。具体实施“引诱性执法”时, 要保持必要的限度, 防止侵害当事人合法权益。同时, 建立监督救济制度, 有错必纠, 切实保证公权力的合法合理运用。