厘清公安派出所被告资格认定中存在的问题

　　公安派出所是市、县公安机关直接领导的派出机构，也是我国负责最基层治安管理的机构。近年来，随着中央和国务院关于加强公安工作和服务行政的一系列文件的发布，①公安部对公安派出所开展便民服务活动也做了相应的具体要求。

　　②但是，服务行政、便民高效行政等理念的形成不是一蹴而就的事情，在社会公众对公共服务水平的要求日益提高的背景下，以公安派出所为被告而提起行政诉讼的案件逐渐增多，有的原告为了保障诉讼结果对自己更有利，甚至将派出所与市、县公安机关列为共同被告。尽管《最高人民法院关于执行 ＜ 行政诉讼法 ＞ 若干问题的解释》( 以下简称《解释》) 第 20 条对派出机构的被告资格有所规定，但是，明确公安派出所的授权依据和范围，厘清公安派出所被告资格认定中存在的问题，客观认识人民法院和被告方对于被告不适格的应对和处理，对于准确界定公安派出所的被告资格，规范其公共服务和执法行为，体现权责统一的法治行政精神，依法监督基层派出机构，具有理论和现实意义。

　　一、公安派出所的授权范围及依据

　　在 20 世纪 80 年代后期，行政主体理论引入我国，其中非常重要的目的之一是解决行政诉讼被告的认定。

　　行政主体的概念一般表述为三要件: 权力、名义、责任，这里的“权力”一般包括职权和授权，公安派出所属于被授权的组织。《行政诉讼法》第25 条第4 款规定: “由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”这一规定并没有明确是否在授权范围之内做出行政行为，仅此来看，被授权的组织在任何情况下都是被告。已经废止的《最高人民法院关于贯彻执行 ＜ 行政诉讼法 ＞ 若干问题的意见( 试行) 》( 以下简称《意见》) 第 18 条规定: “公民、法人或者其他组织对行政机关的派出机构作出的具体行政行为不服，向人民法院起诉的，应以该行政机关为被告。但法律、法规对派出机构有授权的除外。”以此为据，公安派出所属于有授权的派出机构，应当属于例外情况，言下之意就是公安派出所有资格作为行政诉讼的被告。《解释》第 20 条对于行政机构的被告资格问题做了较为详细的补充，使得公安派出所被告资格的认定更具有可操作性。但是，为了避免公安派出所被告资格认定中产生分歧，保障行政诉讼活动的顺利进行，首先应当对公安派出所授权的法律依据和授权范围加以明确。

　　( 一) 授权依据
　　就授权的依据而言，《行政诉讼法》的规定是“法律、法规”，《解释》扩大为“法律、法规、规章”。司法解释增加规章授权，虽然有司法立法之嫌，但是，考虑到制定《行政诉讼法》所处的历史环境，时隔 10 年之后，《解释》的善意扩大对于弥补法律的不足，顺应公共行政实践和行政审判的需要具有积极的作用。当然，为了体现立法之间的协调和统一，增强授权依据的法律说服力，《行政诉讼法》修订时应当考虑吸收司法解释的相关规定，将授权的依据统一规定为“法律、法规、规章”。

　　①梳理现行立法，对公安派出所进行授权的主要可以归纳为以下几种形式: 一是《治安管理处罚条例》和《治安管理处罚法》。1957 年《治安管理处罚条例》第 17 条规定:“治安管理处罚，由市、县公安局、公安分局裁决; 警告可以由公安派出所裁决。在农村，五日以下拘留，可以由公安派出所裁决; 没有公安派出所的地方，警告、五日以下拘留，可以委托乡( 镇) 人民委员会裁决。为了照顾农村的具体情况，公安派出所和乡( 镇) 人民委员会执行拘留时，用劳动代替。”1986 年《治安管理处罚条例》第 33 条规定: “对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决; 在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡( 镇) 人民政府裁决。”

　　1994 年《治安管理处罚条例 》沿袭了这一规定。2006 年《治安管理处罚法》第 91 条规定: “治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定; 其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”由以上规定可见，公安派出所的授权依据由来已久，并且位阶较高。二是《公安派出所组织条例》。1954 年一届全国人大常委会第四次会议审议通过了《公安派出所组织条例》，虽然这部法律内容简单，只有 7个法律条文，但是，该法律对公安派出所的职权明确列举为管理户口等 10 项，这也是我国公安派出所职权依据的最早法律。由于时过境迁，考虑到法律的适应性，2009 年 6 月 27 日，十一届全国人大常委会第九次会议废止了《公安派出所组织条例》，法律虽已废止，但公安派出所从事的户籍管理等职能依然存在，2007 年国务院制定实施的《公安机关组织管理条例》中仅有一个条文涉及公安派出所的设置，并没有公安派出所职权的规定，因此，在旧法废止之后，公安派出所职权运行存在着依据不足的问题。三是《人民警察法》。1995 年 2 月 28 日实施的《人民警察法》第 21 条规定: “人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助; 对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助; 对公民的报警案件，应当及时查处。”这一规定是公安机关救助的法律依据，也表明救助是人民警察的职责，不容放弃。由于《人民警察法》是针对人民警察这一特殊的群体而进行的立法，并未考虑人民警察所在的工作单位是公安机关还是公安派出所。但是，实践中，接受群众求助的职责往往是由公安派出所出警履行的。因此，救助职责实际上属于《人民警察法》对公安派出所的授权。四是《公安派出所正规化建设规范》。除了上述两部法律的明确授权，当前公安派出所活动的另一规范依据就是《公安派出所正规化建设规范》( 公通字［2007］29号，以下简称《规范》) ，该文件的第 2 条列举了公安派出所的 9 项主要职责，这是目前关于公安派出所职责的主要依据。从严格意义上来讲，行政规范性文件不属于授权的依据，但是，公安派出所的职能不仅仅是治安管理处罚，随着公安机关服务职能的加强，作为基层派出机构，公共服务职能的重要性日益突出，在加强和创新社会管理，提高社会管理和服务水平，深化平安中国建设的时代背景下，公安部通过行政规范性文件规范公安派出所的活动，其出发点是为了提高服务水平，动机不容置疑。然而，公安派出所从事的户籍管理等事务关涉群众切身利益，容易引发行政争议，在 2009 年废止了《公安派出所组织条例》之后，该领域的权限属于无法可依的局面，应当引起立法机关的重视。

　　( 二) 授权的范围

　　根据《公安派出所正规化建设规范》第 2 条的规定，公安派出所的主要职责可以概括为以下五类:治安管理类、安全预防和指导类、信息收集和报告类、户籍办理类、救助服务类等。治安管理的权限及行使权力的程序在《行政处罚法》、《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》中有明确的规定，后四类职责的履行程序缺乏法律、法规的详细规定。分析这种现象的产生原因，可以从两个方面来说明。第一，传统的依法行政原则的影响。依法行政原则要求行政受立法机关规则的约束，是法治社会对行政活动的基本要求，依法行政原则包括两项子原则，即法律优先原则和法律保留原则。

　　法律优先原则无条件地适用于所有行政活动，强调行政机关不得违法，属于消极行政原则，这在行政法领域没有较多争议。法律保留原则积极地要求行政活动具有法律依据，在 19 世纪发展起来的法律保留原则，起初主要适用于侵害行政。第二次世界大战以后，随着行政权的扩张，传统的法律保留原则受到现代行政的挑战，内部行政、给付行政领域是否适用法律保留原则的分歧较大，但是，特别权力关系理论的消退，使得越来越多的内部行政行为进入了法律保留原则的适用范围。在德国、日本等国家，学界对给付行政是否适用法律保留原则尚存争议，但很多法律对法律保留原则都有所规定。

　　①我国台湾地区《行政程序法》第 151 条将法律保留原则扩大到了所有的行政行为。

　　②在我国，行政法治建设起步较晚，立法主要规范的是侵害行政行为，所以，对公安派出所权限的规范中，重点关注的是行政处罚行为，其他职责的法律依据显得非常薄弱。第二，公安派出所服务职能的权利救济依据不足，难以形成倒逼机制。受秩序行政观念的影响，公安派出所在打击违法犯罪、维护社会治安方面的职能比较突出，这也是社会公众对公安派出所的普遍认识。从 2006 年《政府工作报告》中提出“努力建设服务型政府”的目标以来，各地关于服务型政府的建设可谓争先恐后，如《湖南省政府服务规定》指出: 政府服务包括公共服务，也包括管理服务，而管理服务的一项重要内容就是“建立健全利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制等社会管理机制，保障社会有序运行，维护社会和谐稳定。”

　　③但是，由于立法观念的影响，管理服务领域的法制建设严重不足，管理服务多由文件做出宣誓性的规定，如公安部为了贯彻落实党的十六大精神，实践“三个代表”重要思想，在 2003 年 8 月做出决定: 在户籍管理、交通管理、出入境管理、消防管理等四个方面，逐步实行 30项便民利民措施。2012 年 9 月，为了适应经济社会发展的新需要，回应人民群众的新期盼，体现“人民公安为人民”的工作宗旨，公安部推出了涉及户政、交管、消防、报警求助等方面的 14 项便民利民措施。

　　以上这些措施的推出，对于提高公安机关的服务意识，改进工作作风，预防缓和社会矛盾，维护社会和谐稳定都具有积极的意义。但是，这些措施规定得较为笼统，仅仅是概括性的要求，由于规范性文件的局限，不可能对于权利救济做出规范，从而使得措施的约束力有限。如救助方面，公安派出所对于醉酒的行为人如何救助? 醉酒人死亡的，公安机关是否应当承担法律责任? 另如消防管理方面，消防部门检查娱乐场所时发现问题，督促改进，但未检查改进的结果，如果发生火灾，消防部门应否承担不作为的责任?

　　这类矛盾纠纷一旦发生，极易出现当事人缠诉、信访等现象，原因在于法律规定不明，被告资格的认定有难度，证据收集和保管粗疏，管理机关和人员服务行政的意识不够。因此，为了规范服务行为，避免服务行为的后果背离服务的初衷，保障社会公众的合法权益，应当加强对公安派出所服务行为领域的立法，只有建立完善畅通的权利救济通道，才能够通过权利人行使救济权来倒逼服务行为的规范合法。

　　二、公安派出所被告资格认定须厘清的几个问题

　　根据《解释》第 20 条的规定，派出机构是否作为行政诉讼的被告，以有无授权来决定，即法律、法规、规章授权的派出机构，有资格作为行政诉讼的被告，反之，则由该机构所属的行政机关为被告。这一规定的前提是派出机构的权力均有明确的授权，而且是规章以上立法的授权。正如前文所述，受传统的依法行政原则的影响，我国立法对侵害行政的授权比较重视，服务行政领域的授权较少，但在实践中，公安派出所除了行政处罚之外，还肩负着大量的社会服务职责，在社会公众对公共服务的要求日益提高的社会背景下，因服务行为引发的行政争议逐渐凸显，公安派出所被告资格认定中面临以下几个突出的问题亟待解决。

　　( 一) 公安派出所面临权限合法的困局
　　综观有关公安派出所职责的现有规定，《治安管理处罚法》明确地规定了公安派出所的行政处罚权限，《人民警察法》规定的救助职责是对人民警察的普遍要求，不属于专门对公安派出所的授权。

　　《公安派出所组织条例》有管理户口职权的规定，但是，随着这部法律 2009 年的废止，该项职权的法律依据出现了空缺。但是，户籍办理依然是公安派出所的一项重要工作。当前，关于公安派出所主要职责的规定来自于《规范》的规定，该《规范》总计 6 章139 条，内容包括总则、业务工作、内部管理、警务保障、考核监督、附则，其中的业务工作范围主要有户籍办理、案件办理、警情处置、值班备勤、巡逻盘查、情报信息、安全防范、治安管理、人口管理、社区农村警务等。与以上业务工作相对应，公安派出所行使权力的行政行为主要表现为: 行政调查、行政检查、行政监督、行政处罚、信息收集、盘查、行政确认、行政许可、行政救助等。根据行政行为合法的要件要求，权限合法要求被授权组织必须在授权范围内作出具体行政行为。

　　但是，上述权力的授权依据值得探讨。一是文件授权面临被告认定的障碍。根据《行政诉讼法》第 25 条、《解释》第 20 条之规定，法律、法规、规章有授权的派出机构，可以认定为行政诉讼的被告。通过前文的分析发现，公安派出所从事的大量行政活动都与民众的切身利益息息相关，容易产生行政争议，但是有法律、法规、规章授权的并不是很多，这样就存在着如下的情形: 一方面是实践中客观存在的行政行为和行政争议，另一方面却是因无符合条件的授权而难以认定公安派出所的被告资格，最终出现的结果是原告可能会选择公安机关为被告; 二是公安派出所存在权责不统一问题。

　　根据《治安管理处罚法》和《规范》的规定，公安派出所虽然无权做出较重的行政处罚，但是，公安派出所日常工作中从事的救助、身份证办理、出租屋检查、娱乐场所的检查和管理、户籍的迁入与迁出、身份盘问检查等活动，如果没有明确的法律规定，实体和程序的规范都将很难达到，而且，以上活动中一旦发生争议，处理不当极易引发社会矛盾，影响社会稳定。

　　在当前法律所规定的被告认定条件下，公安派出所的大多数行为产生的法律后果由公安机关负责，难以体现权责统一的责任机制要求，不利于监督公安派出所及其民警的日常警务活动。

　　( 二) 超出授权范围的含义有待厘清
　　根据《解释》第 20 条第 3 款之规定，派出机构超出法定授权范围实施行政行为的，派出机构为行政诉讼的被告。这里的“超出法定授权范围”如何理解，关系到派出机构的被告资格问题。一般认为，公安派出所的越权有两种，即种类越权和幅度越权，种类越权实际上就是无权，所以，在种类越权的情况下，应当适用《解释》第 20 条第 2 款的规定，也就是如果对公安派出所以自己名义做出的行政拘留不服起诉的，应当以设立该派出所的公安机关为被告。

　　根据《行政诉讼法》第 25 条的规定，公安派出所以自己名义做出的警告、500 元以下的罚款行政处罚，当事人不服起诉的，应当以公安派出所为被告。根据《解释》第 20 条第 3 款的补充规定，公安派出所如果超出 500 元做出罚款，当事人不服，应当以公安派出所为被告。另有观点认为，公安派出所不论是种类越权还是幅度越权，都应以公安派出所为被告，理由是: “若是以公安局为被告，作为被告的公安局有实施拘留处罚的权力，而拘留处罚又是派出所作出的，撤销或者维持都存在问题。因此，以公安派出所为被告即不存在上述矛盾和障碍。”

　　可见，对这里的“超出法定授权范围”如何理解，直接决定被告的认定。笔者以为，根据我国行政诉讼被告认定的基本理论，行政主体资格决定被告的资格，因此，对于公安派出所这类有行政主体资格的派出机构，不论是否越权，均应当承认其被告资格，才能消除当前存在的各种矛盾和分歧，也有利于监督公安派出所的行为。

　　( 三) 批准行为被告认定问题
　　在公安派出所的职权中，户籍的迁入迁出是与民众生活较为密切的一种行为，但是，在户籍办理中，公安派出所需要报分( 县) 公安局、市公安局审批之后，才能由公安派出所户籍民警予以办理。

　　①对于经上级审批而做出的行为，当事人不服起诉的，行政诉讼被告的认定面临两个突出的问题: 一是经上级批准作出的行为可能存在被告与被申请人分离的问题。《解释》第 19 条规定由生效文书上署名的机关为被告，但《行政复议法实施条例》第 13 条规定经上级批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。这样的规定可能会出现权利救济中的矛盾，我国行政复议与行政诉讼的衔接关系以自由选择为一般原则，法定复议前置为特殊原则，这就意味着多数行政争议既可以直接起诉，也可以复议后再提起行政诉讼。如果当事人对经过批准的行为直接起诉，署名机关为下级行政机关，被告即为下级机关。而如果是经复议后再起诉，则要取决于复议的结果，假设复议维持，被申请人是被告，也就是批准机关，即上级行政机关。可见，同样的行为，却因为当事人选择的救济路径不同而出现责任承担者不同的结果。二是经上级批准的行政许可案件，被告认定应当以当事人的诉求来定。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第 4 条的规定: “经上级批准的行政许可案件，原则上以下级行政机关为被告，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，可以将下级和上级行政机关列为共同被告。当事人如果对下级不予初步审查、不上报行为不服的，应当以下级行政机关为被告。”但是，如果公安派出所擅自作出许可，未报经上级审批的，当事人对此许可不服，被告的认定该如何处理?

　　笔者以为，公安派出所未报经上级审批的行政许可应当属于无效行政许可，因为这种行为严重违反法定程序，当事人起诉的，应当以公安派出所为被告，在宣告许可无效的同时严厉追究公安民警的个人责任。

　　三、被告不适格的应对与处理

　　通过前文的分析不难发现，公安派出所能否成为行政诉讼的适格被告，司法解释的规定仍然存在认识上的分歧，又因为考证派出机构是否有明确的授权需要专业知识和时间保障，所以，原告控诉的被告未必属于具有资格的被告。人民法院和起诉状所列的被告方应当如何应对与处理，不仅关系到正常诉讼秩序的维护，也影响着原告合法权益的保护。

　　( 一) 人民法院应对的具体情况
　　《意见》第 17 条规定: “人民法院在第一审程序中，征得原告的同意后，可以依职权追加或者变更被告。应当变更被告，而原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”该规定表明人民法院应对的时间是第一审程序中，也就是从立案到第一审判决结束，这显然是一段较长的时间。根据《解释》第 23 条的规定，“原告起诉的被告不适格的，人民法院应当通知原告变更被告，原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”这一规定指明了人民法院应对的措施，但是，该规定并未明确人民法院通知原告变更被告的时间。在行政诉讼实践中，人民法院面对原告的起诉，可能存在不同的应对，因此，人民法院的应对情况还需具体分析。

　　首先，人民法院在立案阶段无审查被告资格的义务。从行政诉讼的起诉条件来看，原告提起行政诉讼时，只要求被告明确，也就是说指明具体的被告即可，不要求被告正确。根据法律规定，被告必须是作出具体行政行为的行政机关或法律、法规、规章授权的组织，原告起诉时必须指出该机关或组织的名称。因此，在原告起诉，人民法院审查立案阶段，不要求被告适格，只要求原告的起诉有具体的指向，指明被告即可。
　　
　　其次，送达应诉通知未必视为适格被告。根据《行政诉讼法》及其《解释》的规定，人民法院在接到起诉状之后，应当在 7 日内决定是否立案受理，立案之日起 5 日内将起诉状副本发送被告，由于立案阶段人民法院只对起诉条件进行形式审查，因此，这一环节收到起诉状副本的被告未必是合格的被告。

　　最后，被告方答辩之后人民法院经审查认为被告不适格的处理。不适格的被告在法定的答辩期内进行答辩，提交答辩状及其副本，并且指明被告不适格的事实根据和法律依据。人民法院在收到答辩状之后经过审查发现原告起诉的被告不适格的，应当通知原告变更被告。这样就可能出现两种结果: 一是原告同意变更被告，为了保障诉讼的顺利进行，此时的原告应当重新提起行政诉讼，人民法院重新决定是否立案，然后送达诉状; 二是原告不同意变更，人民法院将作出驳回起诉的裁定。综上可见，现行法律对人民法院通知原告变更被告的具体时间没有规定，通过对诉讼程序的分析可以得出，大致时间是立案之后开庭审理之前。这样的做法存在明显的不足: 即增加诉讼成本，降低诉讼效率。起诉条件的要求是针对原告而言的，在我国行政主体理论与行政诉讼被告存在密切关联的现实条件下，苛求原告准确地判定清楚被告是否合格是不合理的。然而，对于有专业素养的人民法院立案庭法官，应当具备判定被告资格的能力，毕竟特别复杂的案件是少数，多数案件在 7 日内是能够认定清楚的。行政诉讼以具体行政行为为诉讼标的，被告的认定相对较容易，人民法院在立案之前纠正被告，有利于减少不必要的诉讼环节，也方便适格被告的答辩和应诉，体现了人民法院在追求公正与效率这一司法理念方面的积极态度。

　　( 二) 被告方的答辩与应对
　　由于授权、批准等方面存在的立法疏漏，公安派出所是否应当对其作出的行为独立承担法律责任，在有的案件中不好判断，原告为了保险的考虑，可能在难以定夺的情况下将公安派出所和所属的公安局一并列为被告，人民法院在短期内不容易认定时，往往是先将起诉状副本送达被告，等待被告答辩后再做处理。在公安机关内部，应诉答辩等事宜归公安机关的法制部门处理。针对将公安局与公安派出所列为共同被告的起诉，笔者以为，法制部门应当分情况做出以下应对: 第一，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第 4 条的规定，确属共同被告的，积极应诉答辩。第二，公安派出所在法律、法规、规章授权范围内作出的行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，公安派出所为适格被告。第三，公安派出所以自己名义作出了应当属于公安局权限范围的行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当由公安派出所为被告。因为，此时如果列公安局为共同被告，就不存在越权的问题了，原告的诉讼将无意义。第四，公安派出所擅自作出需经所属的公安机关和上一级公安机关审批的行政许可，当事人不服提起行政诉讼的，应当以公安派出所为被告。因为这种行政许可属于程序严重违法的行为，应当认定为无效行为。公安派出所在对外承担法律责任之后，严格追究公安民警的法律责任。综合以上几种情形，公安机关的法制部门对于被告不适格的案件，在答辩状中指明不适格的法律依据，要求人民法院通知原告变更被告。对于被告适格的案件，法制部门应当在答辩期内认真准备答辩状，并积极举证。总之，被告方收到人民法院送达的起诉状副本之后，不论何种情况都要态度积极，更要防止因工作人员疏忽大意而超过答辩期限，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》( 以下简称《证据规定》) 第 1 条的规定，“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”如果无故超过答辩期限的，被告将会陷入不利的诉讼境地。

　　四、余论

　　公安派出所被告资格的认定表面看来是行政诉讼当事人资格问题，但这一问题的背后反映出的是我国行政主体理论与行政诉讼被告之间的复杂关系。在学界对现有行政主体理论多持批判观点的背景下，有几个方面值得进一步关注和思考:
　　
　　首先，虽然行政主体理论在我国的引入带有很功利的解决行政诉讼被告认定的目的，但是，在行政诉讼制度产生发展的 30 年历程中，行政主体理论确实发挥了积极的作用，任何一个国家都有自己特有的国情，在我国，中央与地方分权、国家与社会分权制度尚待时日的今天，完全不顾社会现实，呼吁建立在发达的、成熟的分权体制基础上的行政主体理论，并不可行。

　　其次，有学者提出的以“其他有行政任务的主体”、“其他行使公共职能的组织”取代“法律、法规、规章授权的组织”的观点，①笔者认为，学者们针对我国行政实践的复杂和行政主体的多元化趋势提出上述观点，目的在于涵盖所有承担行政任务的主体范围，解决行政诉讼被告认定的难题。但是，职权法定是合法性这一行政法基本原则的要求，不论是其他有行政任务还是其他行使公共职能的组织，这里的行政任务或公共职能的来源都不能脱离法律、法规或规章的规定，所以，采用被授权的组织这一概念显得更直观。最后，为了简化行政诉讼被告的认定，有学者提出行政主体与行政诉讼被告分离，实行“谁行为，谁被告”的认定原则，也就是说，这里的行为主体不一定是行政主体。表面看来，这一做法只看行为的做出主体，确实有利于确认被告。但是，根据《证据规定》的要求，行政诉讼的被告在答辩时应当提交做出具体行政行为的事实根据和法律依据，另据《行政诉讼法》第 54 条的规定，行政行为超越职权的，人民法院判决撤销具体行政行为。可见，不论是应诉答辩，还是审查判决，均要求被告有法定的权限。所以，这里的行为主体同样要求有法律、法规、规章的授权。当然，肯定行政主体与被告之间的关联性，并不是不求制度的改进。我国行政主体的范围应当进一步扩大，增加授权依据的形式; 另外，在一般以行政主体为行政诉讼被告的基础上，应当借鉴美国等国家的越权制度，对于严重的越权行为，应当认定为公务员的个人行为，建立完善的公务员责任追究机制。

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