检察机关对违法行政机关提起环境行政公益诉讼的可行性

　　环境行政公益诉讼制度尚未在我国建立，不同的学者从不同的角度对其概念有不同解释，整合学者研究，笔者认为环境行政公益诉讼是指当行政主体的行政行为侵犯或可能侵犯公众的环境权益时，法律允许无直接利害关系的特定主体依法向法院提起行政诉讼，由法院依照法定程序对行政行为进行审查并做出裁判的制度。在环境行政公益诉讼制度的构建中，最重要也是首先必须解决的是诉讼中原告资格的设计问题。作为我国法律监督机关的检察机关，具有公益特性，使其可以成为提起环境行政公益诉讼的适格主体。我国《行政诉讼法》明确赋予了检察机关对行政机关的法律监督权，由于缺乏相关制度的保障，使我国检察机关提起行政公益诉讼的工作无从开展，属于法律真空的状态。对此，是否应该赋予无直接利害关系的检察机关对违法行政机关提起环境行政公益诉讼?笔者对其进行如下探讨。

　　一、问题的提出

　　2012 年通过了民事诉讼修正案，其中一个亮点是确立了公益诉讼制度，明确指出可对污染环境的行为提起公益诉讼。其中起诉主体是“法律规定的机关和有关组织”，但这项规定偏原则性，诉讼主体资格的界定仍很模糊，对于检察机关是否适格，学者、法官也各有不同观点，在实践操作中存在许多问题。目前我国新的《行政诉讼法》已通过，对环境行政公益诉讼制度并无涉及，但在原告资格认定标准上由“法律上的利害关系”改为“利害关系”，扩大了原告资格范围，允许无直接利害关系的公民、法人或其他组织提起行政诉讼，为行政公益诉讼打开了一扇大门。但依据我国国情，公民法律意识不高，如果将环境行政公益诉讼的原告主体资格扩大到没有直接利害关系的任何公民，会在实际操作中出现滥诉，导致司法资源的浪费。为了法治的“渐进”和“有机发展”，我们可以仿照新民诉中有关公益诉讼的规定将公民个人排除在原告主体之外，并对环境公益诉讼进行规定。

　　与普通诉讼主体不同，作为法律监督机关，由检察机关提起环境行政公益诉讼具有许多独特的优势，并且检察机关代表的是国家利益，其有义务维护国家的利益不受任何人侵害，对行政机关进行监督，制约行政权的滥用。所以当行政机关的违法行政行为造成或可能造成对环境的破坏时，其理应挺身而出。十八届四中全会积极呼吁探索建立检察机关提起公益诉讼制度和国家对环境问题的日益重视，这将给公益诉讼制度带来一场重大的改变。我们相信，在我国建立环境行政公益诉讼制度也指日可待。所以笔者认为应该对检察机关赋予环境行政公益诉讼原告资格，进一步扩大其司法职能，这对我国环境问题的解决具有重要的现实意义。

　　二、检察机关作为环境行政公益诉讼适格原告的域外考察

　　（一）美国

　　美国是环境行政公益诉讼制度的起源国家之一，也是行政公益诉讼制度发展最为完善和发达的国家。20 世纪 70 年代通过的《清洁空气法》规定任何人都可以以自己的名义对任何人按照法律的规定提起诉讼，原告资格十分广泛，这就是着名的公民诉讼条款。美国是一个典型的不严格区分公法和私法的国家，对行政纠纷适用民事纠纷处理程序。美国的起诉范围有两类，第一类是以造成环境污染的个人、企业或是各级政府在内的行政机关为被告,主张其行为违反环境法的有关规定或是行政机关未依法履行有关义务。第二类是以未能够履行法定自由裁量职责的联邦环保局局长为被告，这类案件，法院应持更加谨慎的态度。美国的检察官包括联邦检察官、州检察官和市镇检察官，基本职能都是对各种违法联邦法律和州法律的行为提起公诉。对《美国法典》等相关法律进行研究发现，只要行政机关的行为对国家的公共利益造成了损害，检察官就有权对其进行调查和提起诉讼。美国法院认为，“国会为保护公共利益，可以授权检察总长，对行政机关的行为申请司法审查，主张公共利益”[1]。美国公益诉讼一个突出的特点是“起诉意愿通知”，是美国公民诉讼制度的一道前置程序，是为了节约司法资源，提高司法效率，防止滥诉，起诉前要将起诉意愿通知送交即将成为被告的污染者或者行政机关，如果在 60 日内对其进行了改正，认真履行了职责，那诉讼就会被禁止。
　　
　　（二）德国

　　第二次世界大战以后，德国的工业经济迅速发展，也给环境造成了严重的污染。德国政府开始着手对自然环境保护进行立法。德国第52 次律师大会,开启了环境团体诉讼制度。德国的团体诉讼制度，是指在法律规定的特定领域赋予公益团体诉权就行政机关的任何违反环境法的行为以自己的名义向法院提起诉讼。除团体诉讼以外，还有民众诉讼、公益代表人诉讼和检察机关提起民事公益诉讼。德国与美国完全不同，坚持将法律作为公法、私法的划分，对检察机关提起行政公益诉讼进行了明确的法律规定。如《德国行政法院法》中提及为保障公共利益，联邦最高检察官作为联邦公益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人有权参与联邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政诉讼。在行政诉讼中，检察官是参加人，有权提起上诉，也有权要求变更行政行为。德国行政公益诉讼还有一个重要的特点是行政法院设有专门审理环境纠纷的审判庭，配有环境法专业知识强的法官，更加保障了审判结果的公正[2]。

　　（三）英国

　　在英国，作为唯一有权在法庭上代表公众的人，如果公共利益可能或正在受到非法侵害的事实存在，一般只有检察总长才能提起行政公益诉讼，因此，“为公共利益而采取行动是总检察长的专利,他的作用是实质性的合宪法,他可以自由地从总体上广泛考虑公共利益，因而他可以自由考虑各种情形,包括法治的及其他的。”[3]

　　尽管与德社会关注热点问题研究国、美国等国家相比，英国检察机关介入行政诉讼的职权范围较小，但法律却对检察机关参加行政公益诉讼制度作了系统的设计。法律规定了检察机关参加行政公益诉讼的两种方式：一种是检察长依职权直接向法院提起公益诉讼；另一种是根据当事人的申请，让私人或私人组织以检察长自己的名义提起公诉，可实际上参加诉讼并充当原告的是提出申请的私人或私人组织，检察总长只是形式上的原告人。在英国没有专门的行政法院和独立的行政诉讼程序，所以和美国相似，检察机关参加行政诉讼都是依照普通程序来进行[4]。

　　由于不同国家的历史文化、法律意识等方面的差异，以上三个国家的检察体制都有自己的特色模式，但有一个共同点，就是检察机关提起环境行政公益诉讼制度发展得的比较成熟。对于我国检察机关提起环境行政公益诉讼制度的构建具有重要的借鉴意义。

　　三、我国检察机关提起环境行政公益诉讼制度的初步构建

　　（一） 明确赋予检察机关提起环境行政公益诉讼的权力

　　检察机关与公民、法人和社会团体相比，独立性较强，有较高的诉讼能力和成本，拥有更多的专业技术人员，可以更好地与行政机关制衡，能够进一步保护公民的环境利益。然而在实践中，检察机关提起环境行政公益诉讼在行政诉讼领域属于凤毛麟角，由于此类案件没有法律依据支撑，我国的法院动辄以这一类型纠纷不属于人民法院管辖范围或法律没有明确规定为理由不予受理或驳回起诉。所以对于检察机关提起环境行政公益诉讼，宪法和法律都应予以明确授权。

　　我国新修订《民事诉讼法》的公益诉讼制度将原告资格规定为“法律规定的机关和有关组织”，但该内容极其含糊不清，并没有从根本上解决检察机关在司法实践中作为环境公益诉讼原告的资格问题。对此，我们要总结经验，应在我国《行政诉讼法》中增加公益诉讼制度，对其明确规定“对污染环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人们法院提起诉讼；前款所称法律规定的机关，包括检察机关。”对该制度的具体构建在《环境保护法》中做详细阐述。这样，检察机关提起环境行政公益诉讼的权力就得到了法律的保障，有利于保护公民的环境权益。

　　（二） 检察机关提起环境行政公益诉讼的受案范围

　　受案范围就是指法律规定法院可以受理并审判的案件，是对司法权的限定，也是对公民诉讼范围的界定。结合我国具体国情，笔者认为检察机关提起环境行政公益诉讼的受案范围可以考虑以下因素：

　　1.行政机关的作为或不作为

　　质量的好坏与公民生活息息相关，当行政机关不顾损害公众的环境知情权、参与决策权制定环境行政决策时，当对其他个人、企业和组织进行不当的行政许可，导致环境遭破坏时，要杜绝此类侵害，就要追究授权机关的法律责任，做到权责对等。当然，作为国家机关，在保持自身行政行为恰当的同时，也应肩负其保护环境的职责，其他公民，法人对环境造成破坏时，如砍伐森林、占用耕地，环境执法部门不能视而不见、玩忽职守，否则，一旦发现仍可对其追究法律责任。

　　2. 对环境可能造成损害的行政行为

　　由于环境的特殊性，大多公共环境利益一旦遭受行政行为的损害，后果将是不堪设想的。因此，笔者认为应当允许对尚未造成损害但有对环境造成损害可能的行政行为提起环境行政公益诉讼。

　　3.抽象行政行为

　　我国在制定《行政诉讼法》时，考虑到我国行政法还不完备，公民官本思想严重等问题，所以对受案范围规定较为严格，必须是侵害公民合法权益的具体行政行为。今年新修订的《行政诉讼法》增加了第53 条，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并对规范性文件提起审查，虽然该法条中的“规范文件”范围狭小，却是我国法制建设中的一大进步。在考虑构建检察机关提起环境行政公益诉讼制度时，笔者认为对抽象行政行为不宜由检察机关提起。根据我国宪法和立法法规定最高人民检察院认为行政法规等同宪法和法律相抵触时，可以要求全国人大常委会对该行政法规的合宪性或合法性进行审查，这说明我国在法律制度上设计了检察机关对行政抽象行为的监督。如果赋予检察机关就抽象行政行为向法院提起公诉，势必会在事实上构成行政机关和检察机关权力关系和作用的不平等，不利于我国的法治建设[5]。

　　（三）诉讼前置程序

　　为了节约司法资源，提高司法效率，防止滥诉，应该规定检察机关在提起诉讼之前以书面的形式通知即将成为被告的行政机关，要求其停止或立即纠正违法行政行为，积极履行义务，如果行政机关在一定期限内进行了改正，认真履行了职责，那诉讼就会被禁止。如果超过法定期限，行政机关不予答复，并且有一定的依据可以证明行政机关存在侵害环境公共利益的违法事实，检察机关就可以启动诉讼程序[6]。

　　（四）诉讼时效

　　我国新《行政诉讼法》规定除了法律有特别规定之外,权利人提起诉讼的诉讼时效为知道行政机关做出行政行为时为起算点,计算六个月。环境保护法中规定,因环境污染损害赔偿提起的诉讼的时效期间为三年,从当事人知道或应当知道受到污染损害时起计算。当诉讼时效届满时，人民法院将不再对权利人的权利进行保护，失去胜诉权。但笔者检察机关一般是以“无直接利害关系人”的身份提起的行政诉讼，检察机关发现或受理该类案件时要经历较长时间，加上环境问题本身具有复杂性、潜在性和公益性，在行政行为做出后的短时间内很难发现环境问题，所以理应不受诉讼时效的限制，以达到从根本上保护环境公共利益不受非法侵害的目的。

　　四、结论

　　随着我国政府以及社会对环境保护问题的日益关注，近些年来我国众多学者也将目光投向环境行政公益诉讼这一新领域，对于该制度的研究，国内学者已取得了丰富的成果，为我国构建检察机关提起环境行政公益诉讼制度奠定了一定的理论基础。党的十八届四中全会中有提到“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度”“ 建立健全司法人员履行法定职责保护机制”，表明我国正在着力推进新一轮的司法体制改革，使检察机关能够依法独立行使职权，不受“领导干部”的干预，我们应该抓住这一机遇，加强对检察机关提起环境行政公益诉讼制度的构建，更好的发挥检察机关的独立性，在借鉴国外有关制度的基础上，依据国情，进行整合创新，使严重侵害社会环境公共利益的行为得到切实有效的遏制。

　　参考文献：
　　[1]王名扬.美国行政法［M］.北京:中国法制出版社，1995: 623．
　　[2]朱汉卿.检察机关的行政公益诉讼原告人的资格探讨———以民事诉讼法修正案的颁布、民事公益诉讼的确立为契机 [J]. 江汉大学学报 (社会科学版),2013，01:50- 57.
　　[3] [英]威廉.韦德《:行政法》,徐炳译,中国大百科全书出版社 1997 年版,第257 页
　　[4]王学成.英国的行政公益诉讼制度及其启示———兼论我国行政公诉制度的建立[J]. 政法学刊，2004，05:49- 53.
　　[5]郭振清.起诉抽象行政行为:行政相对人和人民检察院谁更适合—关于行政诉讼法修改建议的一点探讨 [J]. 北京行政学院学报,2007,01:73- 75.
　　[6]索文娟.环境行政公益诉讼的原告资格探析[J]. 桂海论丛，2007，01:84- 86.