当前行政诉讼检察监督范围的局限性及其拓展(2)

　　三、行政诉讼检察监督的范围与行政诉讼目的。

　　《行政诉讼法》第 1 条规定： “为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”很显然，“监督行政机关依法行使行政职权”是行政诉讼重要目的。行政诉讼检察监督制度作为行政诉讼制度的组成部分，其实施应当有助于行政诉讼功能目的之实现。检察机关参与行政诉讼活动应服务于行政诉讼目的的实现①。

　　从现实的角度来看，我国当前行政司法不公很大一部分原因不是来自法院，而是由于行政机关的不当干预和其他违法诉讼行为。因此，只对法院进行检察监督是一种治标不治本的措施，往往不能从根本上解决行政诉讼的问题。例如，一些受到行政机关不当干预的行政案件，即使检察机关提出抗诉或者再审检察建议。法院由于抵制不住行政机关的压力，仍然不会改变原来的判决。

　　因此，行政诉讼案件的抗诉改判率一直较低。以重庆市为例，2008-2014 年，重庆市检察院共提出 53 起抗诉，抗诉改变的为 19 件，抗诉改判率仅为 35. 8%.虽然抗诉维持原判有各种原因，但是这个数据还是可以在一定程度上反映出当前行政诉讼检察监督“仅限于对诉讼活动中确有错误的判决、裁定以及违反法定程序的情况进行监督”所导致的困境②。在当前的行政诉讼检察格局之下，本身孱弱的审判权却经常受到检察机关的监督，而强大的行政权却逍遥在行政诉讼检察之外，并且由于在当前的司法实践中，司法审查不公正的主要因素来自于行政机关，所以，当前的监督格局实际上是一种对象错误。因此，一定要从制约行政权的角度来认识检察机关全面介入行政诉讼的意义。

　　当前的行政诉讼检察监督主要是一种诉后监督。不过，在行政诉讼中，行政权干预审判权或者侵害公民诉权主要是在诉中进行，因此，行政诉讼检察监督应当贯穿整个诉讼过程。而被告在行政诉讼中的违法或者不当行为可能有多种多样的表现，所以，拓展行政诉讼检察监督的范围，充分实现“监督行政机关依法行使行政职权”的诉讼目的，结合当前司法实践的现实情况，亟需从以下几个方面构建行政诉讼的检察监督制度。

　　第一，强化对行政机关干预立案的监督。《行政诉讼法》第 3 条第 2 款规定： “行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”同时《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”.并要“改立案审查制为立案登记制”,但这同时也说明行政机关的干扰是造成行政诉讼“立案难”的一个重要原因。为解决行政主体在行政诉讼中干预司法的问题，必须为相关人员的行为划定红线，对防止干预司法作出明确规定，需要制定出更为具体、具有可操作性的配套制度。许多法院审查行政诉讼立案时，往往会考虑被告的地位和权力是否可能影响到法院自身的利益或法院与被告的关系。许多法院在受理行政诉讼案件之后往往先与行政机关沟通之后才决定是否立案。而地方党政领导关心的热点、敏感案件，如房屋拆迁、土地征收等案件基本不受理，除非有关领导同意后才能受理。其主要原因是法院的“人、财、物”都受同级党委和政府的领导和管理，法院无法摆脱政府的制约，司法难于独立，这也是行政诉讼立案难的原因所在。因此，应当建立不予立案或者驳回起诉的检察申诉制度。一旦发现行政机关干扰，在向法院发出检察建议的同时一并向行政机关发出。这样可以在一定程度上增强法院受理行政案件的勇气，从而解决法院不敢立案的问题。

　　第二，强化对行政机关干预审判的监督。现代政府承担了越来越多的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能，行政权涉及社会的各个角落，其管理领域广、自由裁量度大等特点，决定了行政权既是与公民、法人切身利益最为密切相关的一种国家权力，又是最容易被滥用的一项国家权力。在行政诉讼实践中，行政机关之所以能够轻易地影响行政审判，是因为其强大的行政权能够调动更多的社会资源。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求，要“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”.不过，如果不相应的为该制度提供强大的支持，很难想象它不会成为海市蜃楼的景象。试想，真正有力量干预司法活动、插手具体案件的行政官员，他也完全可能不被记录，更不会被通报或追究责任。因此，在现行司法框架之下，应当将“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”与行政诉讼检察制度衔接起来，法院应当借助相对更为强势的“检察权”,将领导干部干预司法的记录向检察机关通报。发现有被告违法干预司法活动时，检察机关应当及时提出检察建议，制止干预行为。

　　第三，加强对撤诉的监督。行政诉讼中的撤诉问题历来都是理论与实践关注的热点问题①。从抽象意义上而言，支撑行政诉讼撤诉的基石是国家的公权力与公民的诉权，具体是依靠特定时空范围内法官的审判权、行政机关的行政权以及相对人诉讼权利的互动而展开的。从法治的基本要求出发，公民诉权的实现，行政权的正常运行都有赖于审判权的有效行使，并且，国家需要通过诉讼这一纠纷解决机制来达到调控社会关系、稳固既存秩序或营造新秩序之目的②。行政诉讼撤诉制度的核心问题其实就是一个权力（ 利） 配置问题，它包含两方面的内容：一是法官所拥有的审判权力与相对人诉讼权利的配置，二是对双方相对人依其诉讼地位进行的各自的诉讼权利的配置。司法实践中，虽然原告撤诉结案看似节约了司法资源，有利于社会稳定。但是实际上，许多撤诉案件并不是原告自愿的。正如有学者提出的： “无论是原告迫于压力的撤诉，还是法院动员原告撤诉，都是因为惧怕手中掌握着各种资源支配权，各种事项决定权的行政机关。”③在此情形中，检察机关对被告行政机关实施检察监督。还有一种撤诉情形需要检察机关的监督，即行政机关与原告达成和解协议损害公共利益的，也应当由检察机关对被告实施检察监督。

　　第四，对被告履行行政裁判的监督。“执行难”也是行政诉讼的“老大难”问题之一。对于被告不履行或者不完全履行行政裁判的行为，检察机关可以主动或者应原告的申请对其进行监督，保障行政裁判的执行，从而实现“监督行政机关依法行使行政职权”的诉讼目的。

　　第五，赋予检察机关提起行政公益诉讼权。我国《民事诉讼法》规定： “对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”民事诉讼领域的公益诉讼已被立法所确认。笔者认为，行政诉讼领域的公益诉讼与民事诉讼领域的公益诉讼一样，都对维护社会公共利益具有十分重要的作用，同样应该得到重视。检察机关提起行政公益诉讼是未来发展方向，《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的重大决定》明确提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”.行政公益诉讼虽尚未在法律层面予以明确，但司法实践中，已有地方将由行政主体的违法作为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞的案件都归入督促行政机关履行职责一类案件中。

　　从本质上看，对无人起诉的违法行政行为，检察机关作为法定的监督机关，应当有权代表权益受损的公民、代表公共利益向法院提起公诉。因此，应当赋予检察机关提起行政公益诉讼权，同时对提起行政公益诉讼的范围、程序等问题予以明确限定。

　　四、结尾语： 通过拓展行政诉讼检察监督范围助推司法改革。

　　随着市场经济的发展和社会结构的变迁，诉讼在我国国家治理体系中占据着越来越重要的地位。“行政诉讼案件，关乎私权保障与公权力边界，是各种公权力交集最深的一种诉讼，也是各种公权力干预司法的重灾区。”④行政诉讼承担着监督行政与保护私益的双重治理任务。

　　当前，司法体制改革无疑已经成了法治中国建设的最强音符。在现实体制的背景之下，宏观的改革路径往往不易实现，相反，在现有的制度框架下寻找一些小的突破口，往往可能收获更好的成效。作为保障司法公正之重要制度的行政诉讼检察监督制度，由于制度设计的缺陷因而使其制度功能在很大程度上被闲置了。当前，中央提出要推进以审判为中心的诉讼制度改革，“简而言之，以审判为中心就是要求庭审实质化，提高审判质量”⑤。要实现行政诉讼庭审的实质化，就要排除行政机关的干预，防止其威胁相对人和解，真正地将行政争议放到庭审中来辩论和审理。