摘要：海洋资源的开发利用对经济发展具有重要的作用。近三十年来，随着海洋经济的发展，海洋环境也面临着严峻的考验。由于过度养殖，一些海域出现污染严重的现象。以宁德市为例，政府部门曾对该市海洋环境治理进行不同程度的介入，但治理效果甚微；随着2017年中央环保督察反馈问题后，政府的干预取得显着成效，海洋环境明显改善，究其原因是地方政府加大对海洋环境治理的立法及执法力度，同时在决策时充分考虑了渔民的切身利益。
关键词：海洋; 污染; 环境治理; 政府行为;
我国沿海地区拥有丰富的海洋资源，合理开发利用海洋资源，综合防治陆海污染、加大海洋环境保护力度，对保障海洋环境健康和安全，促进海洋经济发展具有重要的作用。本课题主要以宁德市为样本，试图从海洋环境保护管理制度和管控措施等方面分析政府的行为，以期为政府在海洋经济发展和海洋环境治理方面的干预行为提供参考依据。
一、宁德市海洋经济与海洋环境基本情况及存在问题
（一）宁德市海洋环境基本情况
宁德市位于福建东北翼沿海，土地面积1.34万平方公里，与其直接相邻的海域面积达4.46万平方公里，海岸线1046公里[1]，海域面积及海岸线长度均占全省的近三分之一。
全市九个县市区中四个为沿海县市区，分别为福鼎、霞浦、福安、蕉城。其中霞浦、福安、蕉城三个县市区围城一个海湾，称为“三沙湾”或“三都澳”，澳内海域面积714平方公里，仅有一个出海口———东冲口，宽度为3公里左右；此外，霞浦东南面还有“福宁湾”，福鼎南部有“沙埕湾”。各湾内海域以养殖为主，环三都澳周边分布着一些企业；与此同时，三都澳还是个军港，澳内分布着军事设施，军用船只与民用船只均通过东冲口进出。
（二）宁德市海洋经济基本情况
三都澳内的官井洋在历史上曾经是全国唯一的一个内湾性的黄鱼产卵场，每年端午节前，大黄鱼都会回游到官井洋进行产卵繁殖。由于渔民掌握了大黄鱼的特征及渔汛特点，进行过度捕捞，导致七八十年代大黄鱼资源稀少，形不成鱼汛。上个世纪九十年代，随着大黄鱼人工培育技术的成功，宁德市海洋养殖业开始兴起；但由于当时海洋管理的法律还不够健全，渔民的养殖行为是一种“圈地”的模式，整个宁德海域也处于“公共池塘”的状态。当时宁德整个经济发展水平落后，政府无暇顾及海洋环境的治理，渔民对海洋环境的保护意识还比较薄弱。随着养殖规模的扩大，宁德海洋环境治理问题开始凸显。
（三）宁德市海洋经济发展产生的问题
早在三十年前，习近平同志担任宁德地委书记期间，他就指出，“宁德的优势在海”。“靠海吃海念海经”成为宁德人民、尤其海边渔民发展大农业的方略。经过三十年的发展，宁德人民已经摆脱了贫困，即将实现全面小康的宏伟目标。海养活了闽东一大半的百姓，但在近三十年海洋养殖的历史中，宁德海洋环境也遭受了巨大的承载压力，出现了一些亟待解决的问题。
1. 近海水质情况不容乐观
随着宁德市海洋养殖规模的扩大，以及近年来，周边连江、罗源等海域实施退养转产政策，一些外地养殖户将养殖搬到了宁德，进一步扩大了宁德的养殖规模，让宁德海洋环境承载了更大的压力。尤其是宁德海域内的三都澳，腹大口小，澳内海域面积714平方公里，仅有一个3公里左右的出口，因此自净能力相对较弱。以30天为一个周期，其内湾与外湾的的水体交换能力仅为44.6%。大面积、高强度的海上养殖，造成网箱下部的海底堆积起大量的残饵，使得养殖水体富营养化，这也成了宁德海域、尤其是三都澳内的最大污染源；除此之外，海上养殖作业人员生活污水和作业船舶含油污水等直接流入海中，也对海洋生态环境造成影响。这种传统养殖的无序、粗放状况，打破了自成系统的海洋动植物生态链的平衡，使得宁德海域近海水质不容乐观。
从宁德市生态环境局公布的数据看，该市近海水质达标率始终偏低。2005年至2010年，各站位对照该市功能区水质类别要求，近海水质达标率均在15%以下，其中2005年达标率仅为4.2%;2010年至2015年，近海水质达标率逐年提升，2014、2015年达标率达到50%;2016年、2017年，全市近岸海域水一类～二类水质比例均为52.9%;2018年，全市近岸海域水一类～二类水质比例为47.1%，与上年相比下降5.8个百分点。近岸海域水质总体受无机氮、活性磷酸盐污染。
2. 航道受阻严重
三都澳曾经是东海一颗璀璨的明珠，令世人无限向往；但如今的三都澳，对于许多游客来说，印象深刻的是大量海漂垃圾。据统计，2017年，三都澳海域养殖贝藻类面积达1.6万公顷、各类鱼类36.5万箱，有近10万生产作业人员居住在该海域及周边。近年来，随着养殖密度增大、陆源污染物持续排入和城镇围填海大幅扩张，海漂垃圾增多、航道受阻等问题也逐渐显现。由于过度养殖，宁德海域，尤其三都澳内有大量锚地和通航航道被侵占。来往船只经常出现螺旋桨被养殖的绳子、废弃漂浮物等缠绕住的情况。为了避开养殖区，船只往往需要花费更多的航行时间。与此同时，由于设施维护的固体废弃物及养殖作业人员生活在海上，产生了大量垃圾漂浮在海上，如一些未拆除的老旧木质渔排、废弃泡沫浮球等漂浮物，对海洋环境也产生了一定的影响。
3. 养殖区“白点病”频发
近10年来，宁德海域由于渔民的不科学养殖，导致澳内时常爆发大面积的“白点病”，尤其是2009年至2014年间，“白点病”频繁爆发；2015年至2018年，形势较好，没有出现大面积的鱼病，但2019年澳内又再次爆发了大面积的“白点病”。从澳内蕉城区的相关数据看，2018年其养殖已经覆盖几乎所有的浅海，浅海养殖面积已达到海洋功能规划的浅海可养殖面积的2.2倍。在高温、多雨天气下，高密度的养殖使得鱼群缺氧严重，容易导致鱼病的爆发；此外，一些渔民投喂饲料不科学、经常投喂冰鲜鱼虾饵料，也容易产生鱼病，导致鱼类大量死亡。
二、不同阶段海洋环境治理中的政府行为分析
在海洋环境治理中，由于海洋资源的不可分割性，使得海洋环境治理极易陷入哈丁的“公地悲剧”。海洋资源更多被视为公共资源，对于海洋环境的治理，人们习惯地依赖于政府。在宁德市海洋环境治理中，也曾一度陷入“公地悲剧”。之后，随着养殖规模的扩大，宁德海洋环境恶化，政府开始介入海洋环境治理。在不同阶段，政府采取了不同的治理措施，因此对海洋环境的影响效果也不相同。
（一）鼓励发展养殖业时期（1996年以前）
1996年以前，由于宁德市经济基础薄弱，海洋养殖业发展缓慢。1986年1月20日第六届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的《中华人民共和国渔业法》自1986年7月1日起施行，该法规定：“国家鼓励全民所有制单位、集体所有制单位和个人充分利用适于养殖的水域、滩涂，发展养殖业，”同时规定“从事养殖生产应当保护水域生态环境，科学确定养殖密度，合理投饵、施肥、使用药物，不得造成水域的环境污染。”1989年，福建省根据该法制定了《福建省实施<中华人民共和国渔业法>办法》,该办法同样“鼓励单位和个人充分利用适于养殖的海域和内陆水域发展养殖业”。1986—1995年期间，宁德海洋养殖业还处在起步阶段，因此，政府对于渔民进行海洋养殖持鼓励态度。同时，由于当时养殖规模小，对海洋环境没有产生明显影响，因此，这一时期政府部门没有过多关注该市海洋环境发展状况.。
（二）“公共地”时期（1996—2000年）
1996—2000年，宁德海上养殖业开始大范围兴起，除了环三都澳周边的本地渔民，还有大批来自省内平潭、福清、长乐一带以及部分省外、海外的外地渔民涌入三都澳进行养殖。这一时期的三都澳就像一个“公共地”，渔民只想着如何使自己的利益最大化，很少人去关注整个三都澳的生态环境、关心三都澳的发展未来。渔民习惯将自己的生产、生活垃圾往海里扔，将生产、生活污水往海里倒。海上到处漂浮着塑料袋、塑料瓶以及病死鱼等垃圾，时不时散发出恶臭。
与此同时，这一时期我国关于海域环境治理的相关法律并不健全。首先，在海洋使用权上比较模糊。1986年制定实施的《中华人民共和国渔业法》第十条中规定，“全民所有的水面、滩涂可以确定给全民所有制单位和集体所有制单位使用，从事养殖生产。“由于该法没有明确规定如何核发养殖使用证，因此，各地在实际执行的程序中不可避免地存在一定的随意性。宁德市由于经济基础薄弱、养殖业发展缓慢，因此在这一时期，对渔民的养殖行为更多持鼓励态度，在全民所有的水面、滩涂的使用权上，默认“谁围垦，谁使用”；而那些外地来的养殖户也只需要象征性地向与养殖区域临近的村委会缴纳少量的租金。
其次，对渔民的排污及倾倒行为监管难度大。尽管1982年我国出台的《中华人民共和国海洋环境保护法》中有规定：“直接向海洋排放污染物的单位和个人，必须按照国家规定缴纳排污费。依照法律规定缴纳环境保护税的，不再缴纳排污费。向海洋倾倒废弃物，必须按照国家规定缴纳倾倒费。根据本法规定征收的排污费、倾倒费，必须用于海洋环境污染的整治，不得挪作他用。”但在实际的海洋环境中，对于环海居民及海上养殖渔民的排放行为和倾倒行为无法做到实时监控，尤其对于渔民随手乱扔垃圾的行为更是无法做到实时监管。这一时期，由于缺乏相应的处罚管理办法，即使明确了某些企业或个人的排污、倾倒行为，也只能对其征收相应的排污费和倾倒费，而无法对其进行相应的处罚、达到惩治的目的。
第三，对海上已产生的垃圾管理存在法律真空。尽管1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过、自1984年1月1日起施行的《中华人民共和国海上交通安全法》中规定：发现“有妨碍航行安全的障碍物、漂流物”，“应当迅速报告主管机关”，但在宁德海域的实际航行过程中，来往船只遇到障碍物、漂流物往往选择避开，即使遇到螺旋桨被缠绕，也只是进行割绳处理等简单操作后离开，很少船舶会选择报告主管机关。由于宁德海域面积广，渔民分散居住在海上的各个养殖区，单靠海洋监管部门的有限力量无法达到有效监管的目的。同时，由于缺乏相关法律规定，环保部门也无法将管理触角延伸至海上渔民。
值得一提的是，1997年，在政府相关部门的建议下，曾有私人投资购买了垃圾船，在岸上建起垃圾填埋场，成立“海上环卫队”，尝试有偿回收渔民垃圾。但由于广大渔民环保意识不强，上交垃圾管理费的意愿不高，随着油价上涨，渔民更是拒绝该“海上环卫队”提价的要求，因此，这支“海上环卫队”运行不到3年就无法继续维持下去了。
由此可以看出，这一时期由于相关法律不健全，政府监管力量薄弱，渔民环保意识不强，导致了三都澳海域处于“公共地”的生产模式，这也使得该海域生态环境逐渐恶化。
（三）海域确权及渔业规范时期（2001—2012年）
2000年之后，随着海洋环境的恶化，社会各界逐渐意识到海洋环境治理中存在的问题。国家出台了《中华人民共和国海域使用管理法》，明确了海域使用权登记办法；同时对我国渔业进行了进一步的规范。
首先，制定与实施《中华人民共和国海域使用管理法》、《海域使用权登记办法》。中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议2001年10月27日通过了《中华人民共和国海域使用管理法》，自2002年1月1日起施行。该法对海洋功能区划、申请与审批、海域使用权、海域使用金、监督检查、法律责任等作了规定。从此，关于海域使用管理有了明确的法律规定。2002年7月，国家海洋局根据《中华人民共和国海域使用管理法》，制定了《海域使用权登记办法》，进一步对海域使用权的登记办法进行了明确；2006年，在原有登记办法的基础上，国家海洋局重新制定了《海域使用权登记办法》，于2007年1月1日起施行，并将原有的登记办法进行废除。
其次，四次修正《中华人民共和国渔业法》。全国人大常委会分别在2000年、2004年、2009年、2013年对1986年1月20日第六届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《中华人民共和国渔业法》进行了四次修正，针对该法实施中出现的新情况、新问题，对海洋环境保护和法律责任等方面作了补充、修改和完善。
2000—2013年这一时期，宁德市政府主要依据《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国海域使用管理法》的有关规定，对宁德海域使用权进行确认并对海上养殖、捕捞等进行规范管理；特别是从2011年开始，宁德市政府加大了规范养殖的管理力度。2011年3月14日，宁德市政府连续发布了宁政文[2011]89号《宁德市人民政府关于划定海上养殖“三区”范围的通告》、宁政文[2011]90号《宁德市人民政府关于加强海上养殖业长效管理的若干意见》两份文件，对三沙湾和沙埕港海上水产养殖“三区”（养殖区、临时养殖区、禁养区）进行范围划定，并制定措施对全市海上养殖进行长效管理。2011年11月9日，宁德市政府再次发布宁政[2011]19号文件《宁德市人民政府关于进一步加强海洋管理工作的若干意见》，对进一步加强海域使用管理、海洋环境保护、海岛开发和保护、海洋执法监察等提出要求并提出落实保障措施，强调要依法用海、防治海洋污染。
尽管这一时期，相关法律制度逐渐完善，但在实际的执行中，由于缺乏相应的补偿机制，“靠海吃海”的闽东沿海渔民始终无法将海洋环境保护置于个人利益之上，他们依然选择见缝插针，不断扩大养殖面积，这就导致宁德海洋环境持续恶化。
（四）加大海洋环境保护力度时期（十八大以来）
党的十八大以来，党中央加大了生态环境保护力度，宁德市海洋环境保护力度也明显增强。在此期间，全国人民代表大会常务委员会于2013年、2016年、2017年对1999年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》进行了三次修正。宁德市人民政府从2013年开始，每年都发布《宁德市人民政府关于在官井洋大黄鱼繁殖保护区内阶段性限航的通告》，根据大黄鱼的生活习性，每年在大黄鱼进场产卵期间采取限制航行措施。2014年6月4日,蕉城区海洋与渔业局、三都镇党委政府在三都海域成立了宁德市首个海上环卫处，从此，三都海域有了清理“海漂垃圾”的专业队伍。2013年至2018年，宁德沿海各县市区开展了多次海上综合整治，但由于缺乏可借鉴的经验，治理效果并不明显。在实际执行过程中，由于补偿手续太过繁杂、申请要求高、难度大、资金到位时间长，渔民对浮球、渔排升级持消极的态度。
2017年，中央环保督察组在对福建进行环保督察时，指出宁德海洋环境中存在的突出问题，如过度开发、超规划养殖、在海洋保护区内违规养殖等。福建省政府在批准该市海洋功能区划时，违背了福建省海洋功能区划（2011—2020）的有关要求，过度增加了该市开发性用海面积；按规划，宁德市三沙湾养殖面积为1.32万公顷，但其实际养殖面积达到了1.65万公顷，截至2017年5月，三沙湾禁养区内仍然存在348公顷的网箱养殖和5010公顷的藻类养殖；在国家重要湿地———宁德环三都澳湿地水禽红树林自然保护区内，由于围海养殖，自2011年以来，该保护区湿地面积减少近170公顷，破坏了当地局部生态系统。
为了落实中央环保督察反馈意见的整改工作，从源头改善宁德海洋环境，2018年，宁德市人民政府根据《中华人民共和国海洋环境保护法》、《福建省海洋环境保护条例》等法律、法规，结合三都澳海域环境的实际，相继出台了《宁德市三都澳海域环境保护办法》、《三都澳海域环境保护条例》、《宁德市生态环境保护公众参与保障办法（试行）》、《宁德市海水养殖水域滩涂规划（2018-2030）》、《海上渔排、藻类养殖设施升级改造实施方案(试行)》、《海上养殖设施升级改造专项资金管理暂行办法》、《海上养殖设施升级改造项目产品质量控制及验收指导意见》等10多份文件，规范了渔民的用海行为、简化了海上养殖设施升级改造补贴的申领手续，在使“清海”工作做到有法可依、有章可循的同时，真正考虑到渔民的切身利益。同时，在调查研究的基础上，宁德市人民政府将全市海域划分为禁养区、养殖区和限养区等功能区，明确禁养区坚决不允许养殖，限养区允许适当比例养殖，可养区允许养殖，进一步明确了宁德海洋环境保护的要求、规范用海秩序，为后期“清海”工作提供了依据。
2018年，宁德市政府制定了《宁德市海上养殖综合整治方案》，分两阶段进行海上综合整治。2018年7月至2019年6月底为第一阶段，完成清退、改造升级总任务的一半，第二阶段到2020年6月底结束。全市加大了对宁德海洋环境保护的执法力度，采取集监管、检测、融资、保险为一体的治理方式，多管齐下，保证治理的安全、高效和质量。针对养殖户资金短缺问题，宁德市与多家商业银行签订战略合作协议，获得授信30亿元，为养殖户提供贷款支持；对于如何解决被清退养殖户的生计问题，主要通过压缩整合可养区和限养区资源解决一批，引导发展外海深水网箱养殖解决一批，引导养殖户上岸转产转业解决一批，确保被清退的养殖户有出路。仅2018年9月至10月期间，全市共开展海上联合执法巡查808次，出动执法人员11932人（次）、各类执法船艇1503艘（次）[2]。一年多来，全市累计投入资金32.5亿元（含养殖户投入部分），清退禁养区渔排13万口、藻类2.4万亩；升级改造养殖区和限养区渔排19.3万口、藻类30.2万亩；清理海漂垃圾1.9万吨、废旧渔排10.2万口、白色泡沫球264万个[3]。经过一年的综合治理，宁德海洋环境改善成效明显。如今，随着海上养殖区域科学划分、海上养殖设备升级改造、海上垃圾清理工作规范、有序地开展，宁德海域垃圾成堆的现象已经不复存在，传统泡沫浮球正在逐渐减少，新型塑胶浮球、塑胶渔排逐渐增多，海水质量明显改善，中华白海豚频繁出现在该海域。
三、结论与启示
目前，对宁德市海洋环境治理问题的研究，多是从环境恶化的现象及污染物的来源进行研究，本文从政府行为的视角，对影响该市海洋环境的政府决策进行分析，得出了以下几点结论和启示。
（一）研究结论
1. 在海洋环境治理进程中起主导作用的是政府决策及其执行力度
从宁德市海洋环境治理的进程可以看出，政府决策及执行力度高度影响海洋环境治理进程，尤其中央环保督察对宁德海洋环境治理进程产生了明显的积极影响。宁德市海洋环境治理从缺乏法律规范到相关法律制度逐渐完善，从“摸着石头过河”到形成有序、高效的治理秩序，在这治理过程当中，地方政府的行为体现了法律先行的方针，但同时也暴露出地方政府在以往工作中的缺陷。该市政府在以往的海洋环境治理中，存在“经济优先”的理念，对海洋环境的治理只考虑到养殖户眼前的生计问题，缺乏对海洋经济可持续发展的规划。中央环保督察后，该市政府才意识到海洋环境保护的重要性，下决心、花大力气解决海洋环境污染问题。随着宁德市政府加大对海洋环境综合整治的立法、执法力度，该市海洋环境得到明显改善。
2. 海洋环境受养殖边界影响
海洋的开放性为渔民扩大生产规模提供了必要的条件。过去由于制度不够完善，渔民的养殖范围缺乏边界，不少渔民受利益驱使，不断扩大自己的养殖规模，造成大量海面及滩涂被占用。当禁养区、保护区被大面积占用后，局部海洋生态系统遭受破坏，影响了整个海洋环境。随着政府对海洋功能区进行规划及严格按规划实施后，海洋环境有了明显好转。由此可以看出，海洋环境受渔民养殖边界的影响。
3. 公众参与海洋环境治理行为主要受利益因素影响
从宁德市海洋环境治理的进程中，可以看出过去公众对该市海洋环境治理持消极态度，主要是基于利益因素。渔民“靠海吃海”，让渔民改变原有的养殖方式，搬离禁养区或者升级养殖设备，需要增加不少的成本，单靠渔民自身的力量无法完成，因此，长期以来，宁德市海洋环境治理效果甚微。随着《海上渔排、藻类养殖设施升级改造实施方案（试行）》、《海上养殖设施升级改造专项资金管理暂行办法》的实施，渔民所担忧的资金问题有了相应的保障，许多渔民自发申请设施改造；随着法治社会的发展，渔民的法律意识也逐渐增强，对于政府规范养殖区域、给渔民颁发养殖证等行为，渔民深知其法律保障的意义，因此也乐见其成。由此可见，当公众的利益前提得到满足后，其参与海洋环境治理的积极性也得以激发。
（二）实践启示
在海洋环境的治理中，政府部门的决策及执行力度对海洋环境有着明显的影响。为了保证海洋经济发展与海洋环境保护的协调统一，政府部门应在实事求是基础上，因地制宜地做好海洋功能区长远规划，规范渔民的养殖边界，并严格按照规划实施管理，对于企业与公众的违规用海行为进行严厉打击，通过间接或直接的方式达到治理的目的，以保障海洋各区域发挥其应有的功能。政府部门在制定海洋环境治理相关决策时应充分考虑公众的切身利益，充分保障公众的合法权益；当治理行为涉及到公众利益损失时，应制定合理的利益补偿机制，从而保障政策的可执行性，以此达到有效治理的目标。
参考文献
[1] 宁德市人民政府.概况信息[EB/OL].http://www.ningde.gov.cn/zwgk/zjndzl/201906/t20190620_1079946.htm,2019-06-20.
[2] 郑雨桐.续推进海上养殖综合整治,全市已清退各类渔排51301口[N].闽东日报，2018-11-02(A01）.
[3] 肖琪.这里，海面洁净---福建省宁德市海上养殖综合整治取得显着成效[N].中国环境报，2019-08-16.
