摘要：土地征收过程中农民参与权保障是行政正当程序在土地征收领域的一种体现，在土地征收过程中保障农民参与权可以实现对农民财产权、生存权的保护。通过分析土地征收决策中存在的农民参与权法律保障不足的现状，结合我国现行法律制度的发展走向，对如何保障和实现土地征收中农民参与权进行研究。
关键词：土地征收; 农民参与; 权利保障;
近年来，新型城镇化规划受到大量关注，推进新型城镇化需要大量的建设用地。我国城市新增建设用地资源非常有限，主要来源于农村集体土地。但现行的城乡二元土地制度导致农村集体土地的权能受到限制，无法直接进入建设用地市场，必须通过国家征收程序来实现。而在土地征收过程中，利益双方矛盾不断激化，社会问题日益突出。土地资源供给渠道的单向性不仅影响城镇化的推进，还严重影响了经济社会的稳定。导致此情况产生的最根本原因是农民无法参与到土地征收过程中去，其利益得不到保障[1]。
现阶段我国土地征收在实践中存在严重的利益相关者程序性失权问题，这是造成行政主体滥用征地权和农民土地征收补偿不足的原因所在。国家土地征收权具有公权性、优越性，农民集体土地产权变得被动，检验征地补偿的公平性标准就不再适用一般市场原则。以传统行政法模式转变为背景，从土地征收过程的角度分析，正当法律程序的引入为保障土地征收过程中农民的参与权提供了渠道。通过组织协调农民土地财产权利益与政府的征地权置换，实现征地过程中有限的讨价还价过程，为土地客观价格的形成提供了程序保障，进而保障土地权利人的根本权益[2]。
1 土地征收过程中农民参与的意义
从土地征收过程的角度分析，农民参与土地征收表面上提高了政府的征用成本，拉长了征地周期，但实质上是为征地权的实现提供了制度保障。特别是程序的设置具有规制的双向性，在限制政府权力的同时，也对农民土地权利人提出了限制性的要求。从程序法的角度分析，程序的设置会产生过滤效应，排除阻碍价格形成的不合理因素，促成交易财产的客观价格。政府采用正当程序行使征地权，既要求政府行为具有合理性，又对政府行为的形式合理性提出了制度要求[3]。
1.1 保护农民实体权益，促进与保障土地征收权的实现
对于农民而言，农村集体土地解决了其吃饭、住房、就业等基本需求，农民享有的集体土地使用权是其生存的基本保障。对农民参与土地征收的制度保障，是解决个人利益与公共利益冲突的必要手段[4]。
对于征地机关而言，农民参与权表面上提高了政府的征用成本，但实质上也为行政机关顺利推进征地过程，为征地权的实现提供了保障。
1.2 行政程序与公共决策的合法性要求
农民参与制度是公众参与制度理论在土地征收过程中的具体体现。随着新公共运动的兴起，政府行为不再被认为天然具有公共性。在新的理论指导下，行政决策如何回归公共政策的公共性成为学者的研究课题。从根本上讲，公共行政的公共性必须符合以下两项要求。(1)在决策主体数量上要求多元化。公共行政的公共决策主体不仅包括行政主体，同时也包含了作为被管理者的公众。(2)在决策模式上应采取开放式决策。开放的模式能够保证决策的公平性。行政主体不但是相关决策信息的提供者，而且是公众参与意见得以在决策过程中被公正考量的保护者，单方面反映行政主体意志的公共决策不符合公共性的基本要求。
2 土地征收中农民参与权保障的现状
2.1 土地征收中农民参与权保障的法律依据
现阶段我国土地征收过程中保障农民参与权的最主要法律依据是2019年新颁布的《中华人民共和国土地管理法》。新土地管理法中第47条规定为征地审批设置了前置程序，增加了土地现状调查和社会稳定风险评估的程序；同时明确了土地征收公告的范围，使听取意见的范围被扩大。新颁布的《中华人民共和国土地管理法》关于征地程序的规定是在总结过去实践经验的基础上提出的，对土地管理工作和土地征收问题都具有一定的意义，也使得土地征收工作高效推进。
保障土地征收过程中农民参与权还可以依据国土资源部出台的其他相关法规。主要归纳为：强调对被征收土地农民知情权的保障；明确政府的征地相关信息依法公示，保证被征地利益相关者对征地相关事宜知悉，特别是保障被征收主体关于补偿标准的知情权；规定相关部门在制定征地方案过程中，要与被征地利益相关者充分协商交流，保障被征地利益相关者的征地参与权；各地方在进行拟定或者修改征地补偿标准和征地后的安置方案时，要依据有关法律规定和利益相关者的申请，组织进行公开听证，行政机关要认真听取和研究被征地利益相关者的意见，确保征地补偿标准和安置方案落到实处，符合被征地农民的基本要求，保障其基本权益。
2.2 土地征收中农民参与权保障不足
在实际土地征收的过程中，农民的参与基本处于形式参与或者无参与阶段，并没有实质性的参与权。主要原因在于土地征收信息公开程度较低，农民参与土地征收的过程具有事后性，没有征地主体告知责任的规定以及相应的补偿途径。
2.2.1 土地征收信息公开程度低
土地征收信息公开程度低会直接导致农民的知情权受到损害，知情权是农民实现参与权的前提。通过调查走访发现，绝大部分土地征收公告时间和地点的公示都具有任意性，例如公告一般由村干部在村委会公告栏张贴，但经常出现张贴不及时或干脆不贴的情况。有些政府部门网站发布公告栏也形同虚设，甚至出现“征地补偿安置方案公告”“征用土地方案公告”标题，但无具体内容的情况，有些甚至没有设置征地公告栏，仅存的征地公告还存在信息模糊的情况。此外，还存在不按照法定时间公告，导致村民了解信息不及时。对征地告知义务主体的法律责任也没有具体规定，使得责任主体不能及时行使告知职责。
2.2.2 农民参与土地征收的过程具有事后性
农民参与土地征收大多具有事后性特点，导致农民参与土地征收缺乏实质性。在实践中，农民参与土地征收往往被置于征地行为确定之后，导致农民能够参与的事项较少，仅能对征地补偿和安置方案提出意见或要求行政机关组织听证。而听证程序仍是一种选择性程序，结果只作为最终决策的参考，不具有强制适用的法律效力。因此，整个土地征收参与过程缺乏具体的保证措施和程序，听证作为农民行使参与权最主要的方式，却形同虚设，失去了其制度保护的意义。
2.2.3 程序性权利救济的缺失
程序性权利救济缺失是造成实践中征地矛盾激化、无法通过法定途径化解、形成极端社会实践的重要原因。尽管新土地管理法改进了原有政府征地程序，在制度方面有一定进步，但与完善的征收程序相比还有很大距离。对于征收补偿决定的司法救济途径，仍然没有相关的规定，导致农民在土地征收过程中的权利救济缺失，使农民在土地征收过程中参与权和基本权益无法得到有效保障。
3 对土地征收中农民参与权保障的建议
现阶段各地完善相关法律制度，都需要以《中华人民共和国土地管理法》为依据。一方面，应从法律方面总体完善，例如修订相关的司法解释；另一方面，各地有关部门可以从地方性法规、规章方面进行完善。结合前文对现阶段土地征收过程中农民参与权法律制度保障方面的不足，提出以下建议。
3.1 完善政府信息的公开途径
政府信息公开、透明有利于保障农民的知情权，对土地征收信息的知情权是土地征收过程中实现农民参与权的前提，可以通过完善政府土地征收的告知程序达到这一目的。
与农民自身利益相关的事项应该尽早告知。参考德国城市规划居民参与制度中关于公示规定：在有相关的动向之前，告知公众事前参与，即“早期居民参与”。将征地过程中的相关信息直接告知利益关系当事人，只有在用尽所有直接送达方式后，仍不能将土地征收相关信息公告传达给直接利害关系人的情况下，例如被送达的直接利害关系人下落不明、无法接收，才可以考虑公告送达的方式。
应当将征收土地的信息公告、征收土地补偿、征收土地后续安置公告详细并清晰地在公告内容中表达出来。公告的内容也应当明确利益相关人的具体权利、利益相关主体的具体情况，而非抽象概括、以地域为范围指定某一区域作为利益相关者的享有范围。当权利人不能确定其是否属于相关权利人时，应用公告明示。
保障居民拥有参与和陈述意见的机会，而不是在征地审批之后告知。将征收过程的流程呈现在被征收者和公众面前，增加征收信息的透明度，有利于减少征收中的阻碍与纠纷。
3.2 实现听证程序的法定化设置
一直以来，听证程序在土地征收征用过程中都作为选择性程序，其结果只能作为最终决策的参考，不具有强制适用的法律效力。根据《行政许可法》，为了保护相关人的财产免受不正当处置的规定：“凡是涉及第三人利益的许可应当设置听证程序”。在政府机构计划处理相对人的财产或利益时，应给予被处置人进行申辩的权利。土地征收中包含大量行政许可程序，应该强制性保障农民参与听证。
3.3 加强司法审查在参与中的作用
程序性权利救济不足是造成实践中征地矛盾激化、无法通过法定途径化解、产生极端社会效应的重要原因。在我国，居民参与权缺乏充分的法律保障，法院严格限定原告资格且广泛认可行政裁判的法律效力，使得司法审查手段受到限制。在我国，政府机构的行政裁决一旦作出即具有法律效力和执行力。因此，必须要有更为严格的程序性规定来限制土地征收权，保障土地权利人的参与权。建议以司法解释的形式，确立司法救济在土地征收中对农民参与程序性权利的保障作用，强化土地征收程序的法律效力。将启动司法程序作为参与手段，加强对农民参与权的保障，可以完善土地征收中农民参与其中的法律制度。同时可以借鉴德国法院对于“公众参与在城市规划领域的法律效力”的态度，即法院会通过法定程序对城市规划的合法性进行严格审查，保证公众的参与权。对公众失权的城市规划，法院将积极否定其规划效力。在城镇化进程中，居民对城市规划制定过程的参与并不充分，因此当居民对城市规划决定没有实质参与权时，就希望通过司法手段来保证相应的权利。因此，只有城市规划的决定程序向居民广泛开放，居民能够充分表达意见并参与其中时，司法审查的启动才能受到限制。
4 结束语
对于大部分农民而言，土地是其安身立命的根本。由于我国现行的土地管理制度不完善，导致农民合法权益在土地征收过程中受到损害的现象屡见不鲜，这不符合立法者和执法者的本意。因此要通过完善政府信息公开程序和听证程序，加强司法审查，完善土地征收过程中的司法救济途径，使农民在土地征收过程中拥有参与权，保障其根本利益。这不仅是为了保障广大农民的根本权益，更是促进社会稳定和谐发展的基础。
参考文献
[1]赵菊敏.土地征收程序中的农民参与问题初探[J].农村经济，2012(5):45-48.
[2]陈利根.论征地过程中集体和农民的参与[J].中国土地，2006(4):25-27.
[3]刘向南，袁虞欣.程序性权利与被征地农民公平感知问题研究综述[J].农村经济与科技，2019(7):201-205.
[4]田开友，张世敏.土地征收中失地农民权益保障的制度设计[J].法治研究，2011(9):72-77.
