改革开放以后中国土地政策演变分析(4)

　　（三）最严格的耕地保护政策
　　
　　科学发展观以后，中央政府进一步完善了制度安排，2004年再次修改《土地管理法》，建立了一整套耕地保护政策体系，耕地保护不再是土地开发的辅助规范性政策，而成为主体性政策，作为土地管理的前提，耕地保护升级为“最严格冶的程度。具体手段主要依靠土地利用规划、用途管制、转用审批、划定基本农田保护、耕地占补平衡、开发整理、总量控制的行政手段和法律手段。在一系列耕地保护政策和农村土地整治工程的推动下，很大程度上为实现耕地保护目标提供了必要的保障，耕地减少的状况得到缓解，但是耕地保护缺少激励机制的问题有待进一步探索。
　　
　　（四）提高土地配置市场化程度
　　
　　十六大以后，在科学发展观的指导下，土地市场建设不断完善。在城市，形成了包括工业用地在内的所有经营性用地”招拍挂冶规定。在农村，鼓励在平等协商、自愿、有偿的原则基础上多形式流转，发展规模经营，并建立了我国土地承包经营流转制度，尤其是一些地方在鼓励农地流转发展规模经营上下了大工夫，取得了一定成绩。一些地方在集体建设用地入市和城乡土地流转方面的试验，正在为城乡土地市场一体化积蓄力量。
　　
　　这一时期，土地政策变迁表现出明显的路径依赖。土地所有权实行公有；农村土地承包经营权流转，推动农地市场的发展；进一步完善城市土地市场，提高市场化水平；政府经营土地垄断一级土地市场，通过征地制度进行农地非农化。整个土地产权关系没有发生根本性改变，唯一不同的是随着经济社会的发展，在具体的政策约束上进行了微调，使这种产权结构更加合理化，并在一定程度上缓解了现存问题，这也是政策演进的表现所在。从中可以看到，土地政策的变迁方向在某些方面是清晰的，农村土地继续沿农民承包经营的方向发展，促进承包经营权流转，城市进一步完善土地市场，转变土地粗放利用，向集约、可持续利用发展。但是在某些方面又是模糊的，集中表现在微观层面，具体指向农地转让权、耕地保护的手段是否需要改革和如何改革。
　　
　　正如实现可持续发展需要时间一样，问题的解决也不是一蹴而就的，土地不可持续利用、土地收益分配不公、私有产权残缺不稳定、市场机制不健全的问题依然严重。导致这些问题的原因是土地政策存在征地制度不规范、补偿措施不公平、农民土地产权地位弱势、土地市场不完善、地方政府治理和财政体制扭曲、约束性政策效果受到多方博弈的削弱、土地利用方式亟待转变等主要困境。中国土地政策必将经历一次深层次的变革。
　　
　　四、全面深化改革时期，土地政策由“重管理冶向”重合理冶转变
　　
　　2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 （以下简称《决定》），拉开了全面深化改革的序幕。
　　
　　在土地制度改革方面，《决定》把“建立城乡统一的建设用地市场冶作为”加快完善现代市场体系冶的重要组成部分。在“健全城乡发展一体化体制机制冶部分，把”加快构建新型农业经营体系冶“赋予农民更多财产权利冶 ”推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置冶“完善城镇化健康发展体制冶作为题中要义，可见，土地资源配置的市场化改革和构建城乡土地资源合理利用的机制是今后土地政策改革的重点，具体改革内容包括：一是围绕”使市场在资源配置中起决定性作用冶这一主题建立城乡统一的建设用地市场；二是围绕“城乡发展一体化冶赋予农民更多财产权利；三是构建新型农业经营体系。从《决定》对土地制度改革的阐释看，这其中又包含土地产权、土地流转、土地利用和土地权益分配4个方面的改革。由此，在深化改革的新的历史时期，土地政策的重点将从”重管理冶向“重合理冶转变。 ”重合理冶的内涵就是在继续注重土地利用管理、规划、约束和调整，以依靠政策约束手段为核心的政府行政行为的基础上，更加注重政策激励机制的开发，通过对于土地利用内在机制的重构，使经济发展的核心要素---土地与深化市场经济体制相同步，使城乡利益分配合理，保障农民的财产权利，在城镇化进程中使城乡协调发展，使土地利用既能满足经济持续增长的需要，又能控制建设用地总规模，以减少经济发展中由于结构和利益失衡带来的摩擦和因土地粗放利用带来的可持续发展危机。在“重合理冶的新的土地政策指导下，使土地与市场经济体制的深化相同步，就需要发挥市场在土地配置中的决定性作用，渐进地打开土地流转的范围，建立城乡统一的建设用地市场；保障农民的财产权利，就要求在确立农民的承包地、宅基地、集体建设用地使用权的基础上，使农民更多地分享土地增值的收益，逐步提高农地的补偿标准，并探讨城乡土地流转新机制；要使城镇化进程中城乡协调发展，就要涉及城乡土地合理开发和规划，提高农村土地利用效率，促进城乡要素平等交换，允许农民在集体建设用地上更多地参与经营开发将会是突破口；要使土地利用合理则重在盘活土地存量，尽量减少增量增加。
　　
　　土地制度改革的大幕已经拉开。首先是农地产权”三权分离冶。 2014年11月20日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，具体提出农村土地经营权有序流转的规定：坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置。农村“土地经营权冶独立于”土地承包经营权冶被提出，正式列入了农村土地制度改革层面。其次是“三块地冶进行试点改革。 2014年底中共中央作出农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点的部署，2015年2月，在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定，启动试点改革。目前全国首宗农村集体经营性建设用地使用权拍贷第一锤已在湄潭县敲响。
　　
　　五、研究结论及未来改革着力点
　　
　　（一）改革开放后土地政策历史变迁经验总结
　　
　　1 私有产权有利于提高经济效率
　　
　　计划经济时期土地政策的失败体现在经济效率低下，与之相对应的土地政策是国家管制产权、计划控制土地利用，没有对土地使用者的激励，致使土地利用效率不高。改革开放以后，土地所有制虽然没有改变，但是将所有权以外的产权权能由国家下放到土地使用者手中，自主的使用权、收益权、处分权激发了土地利用者的生产积极性，带来了效率激增的结果。
　　
　　2 基本经济制度不能动摇
　　
　　我们看到，土地政策变革的前提是土地公有制，土地使用制度的改变不但没有动摇这种所有者，反而更加稳固，所有权和使用权分离是国家行使土地所有权的一种有效形式，甚至出现所有权高于使用权的情况。由于社会主义的国家性质，土地改革不能触及基本的宪政体制。
　　
　　3 土地资源市场配置是必然选择
　　
　　产权的完备和明晰，必然出现土地交易，在建立社会主义市场经济体制的大背景下，土地资源市场配置是必然趋势。可以看到，市场化以后土地的利用更加充分，土地资本化的收益在经济上使土地所有者、占有者得到好处，市场配置增加了资源利用的效率，并且有利于优化产业结构。
　　
　　4 伴随产权改革形成的新的利益结构的均衡不可忽视
　　
　　农民成为农地的占有者，享有农地经营收益、流转收益；城市建设用地使用者享有土地使用权，获得土地投资、流转的收益；地方政府作为国有土地实际所有者，享有让渡土地使用权的地租收益，并占用农地转用的增值收益，同时地方政府还拥有各种土地税费收益。在这些利益格局中，由于土地价值量巨大，谁拥有土地处分权，谁占的份额就大。很明显，地方政府和城市土地使用者（开发商、城市房产主）是这次土地改革的赢家，地价、房价的飙升使他们在社会结构中迅速成为富人。既然有富人就有穷人，贫富差距已经拉开。