中国粮油收储制度的创新思考

　　地处世界“黄金玉米带”的北大仓吉林，是中国玉米等粮食深加工企业重要聚集地。尽管203年吉林省粮食产量达到逾700亿斤，创历史新高，但由于去年以来受宏观经济环境影响，国家玉米临储收购价格高开，“人为”抬高市场行情等因素制约，目前全行业亏损加剧，企业开工率也接连创下新低。

　　一、托市背景下的全行业亏损

　　有当地企业算了一笔账：204年以来该企业日收购玉米8000吨，生产淀粉7000吨左右。目前淀粉出厂价每吨不到3000元，比20年价格高位时跌幅超过40%。生产一吨亏损接近300元。以日产6000吨计算，日亏损额达80万元。

　　据了解，目前国家临储玉米收购价格明显高于市场价。以含水量25%玉米国标三等玉米为例，临储收购每斤0.93元，而市场价仅为0.88元。

　　一些玉米深加工企业负责人认为，在行业不景气情况下，玉米价格却没有降低，这不符合市场规律。

　　严重亏损抑制了玉米深加工企业的生产积极性，目前国内淀粉企业整体开工率为近年最低水平。

　　由于国家玉米托市政策，我国玉米价格严重背离市场，中国玉米价格高于美国等国家玉米价格300—400元/吨，前几年中国玉米产品比如赖氨酸、淀粉产品在世界范围内具有竞争力，出口量很大，但是由于现在玉米成本高，产品没有竞争力，中国玉米产品在国外市场越来越少。

　　另一方面，来自吉林省粮食局的数据显示，吉林全省累计收购粮食逾700亿斤，比去年同期增长超过250亿斤，其中增幅多数为玉米。据悉，加上上一年度280亿斤的库存，今年吉林省粮食总库存量超过去年年度粮食产量，也创下历史新高。

　　一边是国家政策储备粮收购量为近年最高，储存压力增大；一边是吉林等东北地区玉米、大豆深加工企业面临全行业亏损加剧，逐步停产。而在这一矛盾之下，粮食收购托市政策、粮油收储制度亟待市场化改革的问题再次凸显。

　　二、粮食托市政策改革酝酿已久

　　以托市收购为主要特点的我国粮食最低价收储政策是在2004年国家全面放开粮食收购市场的背景下制定的。2004年，国家下发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》。2005年，国内粮食连续丰收，粮食价格面临较大的下行压力，江西、湖南、安徽、湖北等4个早籼稻主产省于当年7月启动最低收购价稻谷执行预案；2006年，我国第一次在河南、河北、山东、江苏、安徽、湖北等6个小麦主产省启动了最低收购价小麦执行预案。

　　但随着市场经济进一步发展，僵硬的收储制度不断暴露出弊端和不合理之处，收储制度也遭遇到了行业内外要求变革的呼声。

　　此前，国家发改委等部门已经开始筹划粮食托市政策改革，尽快探索实行对粮食市场扭曲较小的差价补贴等新制度，以此来逐步替代现行粮食托市政策，重构基于市场导向的“稳定市场粮价，保护农民种粮利益”机制。

　　差价补贴作为由粮食价格支持向直接补贴转型的过渡性措施，在农业补贴政策调整中被美国、日本、韩国等发达国家广泛使用。这种政策比较适宜先在我国东北主产区的大豆、长江中下游等主产区的油菜籽实行试点，之后再逐步推广到棉花、食糖乃至水稻等农产品。

　　三、中储粮窝案频发引发关注

　　2000年，为推进粮食流通体制市场化改革，国家专门成立了中国储备粮管理总公司（即中储粮），负责储备、管理和经营国库粮，以利粮价稳定。但近年来该系统发生的多起贪腐案件，也让其身处舆论漩涡，饱受指责。

　　20年以来，中储粮河南周口直属粮库主任乔建军侵吞上亿公款潜逃国外，中储粮河南分公司总经理李长轩因受贿407.9万元人民币、4.5万美元被判无期徒刑，再加之去年中储粮黑龙江林甸直属库生发轰动全国的火灾，这一切都足以说明中储粮在管理上存在严重问题。

　　业内专家认为，中储粮等粮食储备机构存在的最大问题还是其粮食储备和经营业务不分，在粮食的收购与存储上存在着大量的寻租机会。

　　更令人震惊的是出现了当年震惊朱镕基总理的“转圈粮”问题。按照规定陈粮需要轮换，因此有些粮库就与粮食收购企业达成密约，由粮商办理陈粮收购手续，然后再伪造新粮的收购手续，在法律和手续上粮食已经轮换了，但是陈粮依然在粮库里，但是这一忽悠，为粮库至少带来每吨几百元的收入。据检察机关调查，中储粮河南分公司的5个直属库中有35个存在“转圈粮”，骗取国家粮食资金7亿元，这也难怪一个粮库主任可以将数亿资金通过地下黑市转移到境外了。如此之大的制度漏洞滋生了一窝硕鼠。

　　针对社会上反映较强烈的中储粮“林甸火灾”教训，河南等省份“转圈粮”、虚报库存、倒卖粮食、设账外账、拍卖出库难等发生的恶劣问题，去年9月中央巡视组已经向中储粮反馈了巡视中干部群众反映的基层腐败案件高发多发，日常经营管理方面安全生产管理存在较多隐患，以及虚报库存、掺杂使假时有发生等问题。

　　中储粮在“关于中央巡视组反馈意见整改情况的通报”中坦陈，将加强集团管控，特别是加大对违规违纪行为的惩治力度，目前已先后对云南分公司大理直属库违规回购拍卖最低收购价小麦并将部分转为中央储备粮问题的7名责任人，湖北、湖南分公司两家委托企业将进口菜籽油掺入临储油库存问题的6名责任人进行了严肃处理；河南分公司新领导班子也深入开展清理整顿，逐步清除了各类管理乱象。

　　中央十八届三中全会已经提出让市场成为调配资源的决定性手段，积极发展混合所有制经济。在此背景下，业内相关专家学者提出在国家粮食储备制度未来改革发展中，应发挥中粮、益海嘉里等国内市场龙头企业的企业储备功能，改变过去单一的储备方式。

　　四、专家呼吁收储制度市场化变革

　　业内专家表示，未来收储制度的变革首先应从全球视野审视国家储备，进一步明确储备目的。我国储备涵盖的品种不断增加，但部分物资不是因为其战略地位，而是因其市场出现问题才开始储备，大大增加了储备的资金需求和储备物资的保管成本。

　　专家表示，虽然国家储备规模、品种不断增加，但生产经营主体的商业储备积极性不高，对市场的调控过度依赖国家储备，而忽视商业储备和市场自身的调节功能，而国际市场上则往往相反。政府要将储备的重点放在战略物资储备上，同时鼓励市场上的龙头企业增加商业储备，让市场经济规律发挥作用。

　　此前，国家发改委、财政部等部门联合发布的《关于东北地区玉米和大豆临时收储有关事项的通知》中已明确提到，“合理确定执行国家临时存储玉米和大豆的收储库点（中储粮直属企业和非中储粮直属企业）”，进一步明确多元化的收购主体。此举将打破由中储粮承担市场收购主体唯一角色的局面。

　　目前，中国单一、浪费的粮食油料储备方式亟待改变，这种单一低效的方式完全不适合市场需要，成本最高，浪费最多。很多大型的国有、外资、民营企业集团在全国主要的产区、销区，都有很好的仓储、物流和加工设施，应该把这些设施纳入国家储备体系，减轻国家的财政负担。

　　中国粮油收储制度需要创新思路，一种可行的操作方式是，国家采购的粮油原料，通过竞标的方式，可以免费储存到社会企业。企业有权使用这些原料，但是又要严格约定，一旦国家需要，企业必须在一定周期内提交足额的粮油产品，可以是原料，也可以是成品。这样的好处是，政府省去了大量的基础设施投资、储备保管、成品粮加工费用，而且储备粮油流动起来之后，不但质量可以得到保障，而且可以把原粮加工成成品，减少了调拨、加工和流通环节，提高了调控效率，还可以有效抑制腐败现象。