信访制度法治化设想(2)

　　二、 信访制度归口人大体系符合国情。

　　（一）归口人大体系符合我国宪政体制要求

　　我国《宪法》第二条、第三条规定，国家一切权力属于人民。人民主要通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，治理国家事务、社会事务和经济文化事务。人民代表大会对国家行政机关、审判机关、检察机关享有选举权、罢免权、质询权、立法权、调查权、审议权等专项权力。人民代表大会对国家行政机关、审判机关、检察机关行使专享权力的前提条件是，必须要有充分的事实基础与民意基础。也就是说，人民代表大会要实质性地监督以上机关办理过的案件，接触这些案件的相关当事人，才能真凭实据的行使专项权力。但目前人民代表大会存在抽象性监督多，实质性监督少；弹性监督多，刚性监督少；一般性监督多，跟踪监督少；事后监督多，事前事中监督少等问题。由于接触少、监督少，人民代表大会很难发现国家行政机关、审判机关、检察机关的日常失误，容易造成制度寻租，积重难返。

　　信访制度民主性、政治性、监督性的性质符合《宪法》对人民代表大会职责权限的界定。信访制度能作为人民代表大会制度发扬民主，监督行政机关、审计机关、检察机关的有效途径。同时为人民代表大会收集案件事实与民意信息作为行使监督权的基础。

　　另外人民代表大会作为国家立法机关，利用信访制度信息收集功能，能更为及时的了解民情民意，制定出更加科学合理的政策法规。可以说，信访制度与人民代表大会制度的结合，是互利互惠相互促进的。

　　（二）法治化信访制度归口人大体系能更好发挥功能优势

　　背靠人民代表大会体系，信访制度的维权性质、维护社会稳定功能将更为有效的发挥作用。脱离行政机关的信访机构，拥有相对的独立性，一方面能客观公正为公民受损的合法权益进行救济，另一方面，也能切实地对行政机关以及司法机关进行监督。

　　目前我国处在社会转型期，新的制度还没完全建立起来，旧的制度还在各个领域不同程度地发挥作用。这个时候需要一种建立在法治框架内，背靠国家权力体系，相对灵活、开放的机制，来协调各种矛盾，吸纳社会不满，救济公民合法权益，维护社会稳定。法治化信访制度符合这系列的要求。

　　三、 导正为权利救济体系的重要补充

　　权力救济体系重要补充，理所当然的，是救济其他救济方式不能救济的问题。关键问题是，对公民不服其他救济方式作出的结果并以同一证据内容提起的信访事项，信访制度接不接受。也就是，信访制度有没有监督其他救济方式的权力。

　　我们是人民民主专政的国家，我们的宪政制度特点决定了不能机械地套用外国三权分立体制的运作模式。而且我们现时的法律机制并不健全、司法的自我监督功能并未能有效体现，在我们中国这种人际关系社会背景下，完全拒绝法外监督，起码在目前而言，应该是不稳妥的。反对法外因素介入、抵制来自法制之外的干扰是对的，但是完全否定法外监督则值得商榷，起码来自公民主权的法外监督，任何法治社会都是需要正视的，任何状态的弱化都会导致法治自身的危机。[47]

　　笔者以为，归口人大体系的信访制度，可以以公民主权形式，在法律规定允许范围内，对司法救济、行政救济进行有条件的监督。当然，这种监督必须谨慎，且绝对不可以干涉行政权与司法权，侵害司法权威、故意捣毁国家政府颜面。信访机构可以对进行过司法救济、行政复议的案件进行再次受理，以此实现对司法救济、行政救济补漏及监督。这种通过接收案件补漏及监督司法、行政的方式，不会造成对行政权与司法权的干涉。因为信访机构不受理处于司法程序行政程序之中的案件，同时最为重要的是，信访机构并不具有执法权和强制执行力。拥有的建议权、公告权，只是对国家制度构建缺陷提出整改意见，完善国家整体制度架构，辅助人大体系履行其该负职责，并不会且不能造成所谓的干涉。

　　第三节 合理设置信访机构人员考评制度

　　归口人大系统后的信访机构，拥有实质性的调查权、督办权、建议权和公告权。这些权力，运用得当，将引导我国走向更民主、更法治、更公平的康庄大道；但如果运用不当，则会成为一只凶猛的老虎，咬伤我们本已脆弱的法治体制。因此，在赋予信访机构如此多权力的同时，我们必须谨慎打造一座坚固无比的笼子，把信访制度约束在法治的框架里。

　　一、 合理设置信访机构人员考评制度

　　参考瑞典议会监察专员制度、法国调解专员制度，结合笔者的工作实践，对信访机构人员考评提出几点建议：

　　（一）保证信访机构及工作人员独立性

　　首先，信访机构的日常开支、人员福利工资、调查经费、调解费用等，由人大直接立项拨款，实现收支两条线，专款专用。通过公开明细和不定期不定向地聘请国外审计机关审计的方式，接受监督。账目无需国家行政机关审计部门审计，开支不向国家行政机关财政部门申请。从经济层面保证信访机构的独立性。

　　其次，信访工作人员专职五年，不连任。信访工作人员专职，是为了防止受其他力量的威迫。不连任，是为了防止人员固化和结成利益集团，妨碍办案公正，也阻碍新鲜力量先进思维的进入。

　　（二）建立信访工作人员办案责任终身追究制

　　办案责任终身追究制，这是很关键的一个要点。意思是信访工作人员负责办理过的案子，如果日后发现存在办理问题，无论该信访工作人员是否已经离开信访工作岗位，都要对其追究责任。这是在“谁主管、谁负责”、首办责任制基础上进一步建立的责任追究制度。不谈责任追究，等同于不谈责任。办理责任终身追究制，将从根本上解决目前部分信访工作人员敷衍、马虎、不规范处理信访事项等态度性问题。笔者不是在推崇“态度决定一切”信条的绝对性，但笔者以为，信访工作，有很大“社会安全阀”的作用。信访工作人员的态度，对安定信访人情绪，促使双方当事人平静、平等对话，共同寻找解决方案有十分重要的作用。我们不可否认，目前许多的过激信访行为，一定程度是由信访工作人员态度造成的。我们应该从制度上规范、警醒、严防再有由于工作人员态度造成的极端事件。

　　（三）信访工作人员具体要求

　　信访机构需要较大比例的有法律专业背景从事过法律工作的人员，为信访工作走法治化建设道路保驾护航。信访原生性的人治色彩，中国的人际关系社会背景，人们的传统正义判断等等，都预示了信访制度法治化建设不会一帆风顺。法治的建设，需要法律思维去设置，需要法律理念去开拓，需要法律经验去判断。所以，信访机构应该吸纳并由从事过司法工作的人员主导日常工作。可以邀请退休了的法官、检察长担任信访机构的主持者，引导信访工作走向法治化。

　　信访机构归口人大系统后，行政专业部门的信访机构将会逐步被取缔。隔行如隔山。单纯以法律的眼光很难看懂某些行业性的问题。所以，信访机构必须配备各行业的专业人才。另外，信访机构要相对固定工作人员男女比例，硬性规定轮岗制度，引入部分宗教人员辅助工作等。

　　二、 完善其他配套制度

　　（一）信访工作人员责任追究制

　　现行《信访条例》并没有明确信访工作人员责任追究制度，只是笼统的与信访工作人员责任制归为法律责任一章。而且条例规定的追究形式，大部分为行政处分。归口人大系统的信访机构，其工作人员需要另行一套责任追究制度，明确惩处机制，严肃执行，以儆效尤。

　　（二）及时公布信访处理结果

　　朱镕基同志曾说过：“要积极推行政务公开，鼓励人民群众依法对政府及其工作人员进行监督，并发挥舆论监督的作用”.我们现在设想的法治化信访制度，最大的武器，可能就是公开信访事项及相关机关的办理情况。及时公开信访事项处理结果，并通过网络、媒体发散出去，让更多的人民群众了解事实真相，制止谣言传播。目前实行的网上信访办理制度，有望解决这一问题。

　　（三）完善行政诉讼法，树立司法权威

　　行政诉讼法 1989 年颁布实施以来，我国的行政诉讼制度发挥了毋庸置疑的作用。但社会的高速发展，现行行政诉讼法难免存在一定滞后性。例如未规定行政诉讼中的调解制度、未规定人民法院对行政机关申请强制执行的行政行为或决定的审查制度等。

　　司法权威是法治社会的重要标杆。完善的法律制度，是司法权威的基本保证。综合学界的各种声音，现行行政诉讼法应该作以下修改：一是消除司法机关受理案件的禁区，扩大行政诉讼的受案范围；二是建立有效措施保障当事人诉求权利；三是借鉴引入其他国家的陪审员制度，相信人民群众的道德标准与价值观，扩大法律正义影响；四是切实解决行政判决执行难的问题，落实行政机关首长的法律责任。