旅馆业监管的制度重构(2)

　　现行的旅馆开业，公安机关监管时，会要求旅馆行业安装监控摄像以及贵重物品的存放室，以一定程度上保护入住人员的财产和人身安全。旅馆是一定临时性的落脚点，人、财、物流动性较大，会带来一定的安全隐患，以公安行政的公权力去强制要求旅馆行业提供相应的安全服务，并不能达到预期的效果，因为该种公权力的介入，毕竟是外力的干预，何况安全服务的提供，需要持续的投入和维护，才能发挥应有的作用。在现行的运转过程中，旅馆行业的相应的安全服务制度与设施很多都是为了取得营业行政许可的临时形式。在正常营业后，监控设备技防设施许多处于停运状态。而要保障旅馆入住人员的人身、财物安全，应改革现行的公安行政权力的监管处罚制度，设立惩罚性赔偿体系，将相应的权力还原市场，让行政权力包办全部的现象逐步退出。

　　旅馆行业是提供相应的住宿服务，入住人员付出一定的经济成本购买服务。

　　在享受该种服务的同时，旅馆行业就应保证相应的服务的安全不存在瑕疵，这也是《合同法》的契约理论的基本内涵。对于私权受到被许可人故意侵权违法的案件，以民事罚款即惩罚性损害赔偿金，代替行政罚款、停业整顿和吊销许可证（营业执照）等行政处罚。当入住人员的人身、财产在入住旅馆时遭受侵害，应相应的推定旅馆行业提供的服务存在瑕疵，赋予入住人员对旅馆行业带有惩罚性质的经济追索权。充分应用经济杠杆，倒逼旅馆行业完善自身服务，不断加强安全防范措施，公安行政主体可以提供相应的技术指导和意见，让旅馆行也从自身的利益出发，认识到加强安全服务的重要性，才能更为有效的促进旅馆行业的健康发展，降低安全社会风险。而行政处罚权仅适用于对公共安全或其他公共利益构成潜在危害、私权尚未遭受实际侵害的案件。从而形成一个市场性的压力，动员整个社会力量对旅馆行业进行全面的监管。

　　（三）完善旅馆行业协会制度

　　行业协会是指某一地区或某一行业的市场经济主体为了表达自身的愿望和要求，维护共同的经济利益和社会利益而组成的以自主行为为准则的非盈利性、自律性的经济类社会团体法人。

　　①行业协会是独立于行政机构，其本身由民间自发建立，成员也均是本行业的从业人员，设立意图是为了本行业的持续健康的发展，对行业内相关从业人员进行业务管理和服务。行业协会起源于市场经济并服务于市场经济。当前，“国家实行社会主义市场经济”已被明确写入宪法，而市场经济的本质就是“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”.

　　②行业协会就是以市场化手段，在行政权力干预的边界之外，对整个行业进行约束和管理，在防止行政权力过度干预的同时，有效维护整个行业的运行秩序。在公共治理理论看来，旅馆业治安管理不仅仅依赖于公安机关，更依赖于行业自律，积极培育和发展行业协会，既可以引导旅馆业走向正规，又可以密切警民关系，形成密切监督，相互配合的行业氛围。

　　③旅馆行业协会主要存在以下三方面的功能：即旅馆行业协会的自律作用、沟通协调功能和服务提供作用。

　　旅馆行业协会因其自发性、中介性和非盈利性，在维护旅馆行业的健康、合法、有序运行有着天然的优势和合理性。要减少行政权力的干预，而又要保证旅馆行业不成为社会治安隐患的薄弱环节，同时为社会治安的综合治理提供有效的信息支撑，旅馆行业协会的行业自律相比行政权力的强力干预，有着更为符合行为逻辑的内生优势。但合理毕竟不能等同于合法，尤其在中国大力推进法治化进程的今天，所以要充分发挥旅馆行业协会的作用，应从以下几个方面在法律层面对行业协会进行提升。

　　进一步明确旅馆行业协会的法律地位。我们法律对行业协会的规定仅是粗线条的勾勒，没有详实的法律定位和赋权。行业协会属于社会团体的一种形式，现实中较为详实的的法律依据是国务院颁布的《社会团体登记管理条例》，该条例明确社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会协会。国务院《关于加快推进行业协会商会改革和发展的意见》认可了行业协会的存在，认可了行业协会在社会主义市场经济新体制建设与完善过程中不同于政府，不同于企业的独具职能。

　　①但这些规定均过于粗放，导致现行旅馆行业协会生存处于尴尬境地。以苏州工业园区辖区为例，园区划分为 8 个镇区，每个镇区都设有各自的旅馆行业协会，但每个行业协会都由相应镇区的派出所牵头成立，且旅馆行业协会活动一般都依附于旅馆业管理的直接行政机构派出所。旅馆行业协会实际上演变成公安行政主体的权力延伸机构。部门行业协会仅以会费资源，成为公安行政主体进行相关旅馆活动的钱袋子。所以，要发挥行业协会的作用，第一步就需进一步确立其独立于行政管理主体的法律地位，任何行政主体对其监管都必须依法进行，而且行政主体的监管必须保持底线思维，让整个行业协会对行政权力脱敏。

　　进一步赋予旅馆行业协会多手段的监管权。旅馆行业协会监管权是指旅馆行业协会对旅馆成员监督和管理的权力，旅馆行业协会通过有效的监督权来规制和约束旅馆行业协会成员，从而实现整个旅馆行业经济利益的最大化以及治安风险最小化的共同目标。具体而言，旅馆行业协会的监管权应从以下几个方面进行构建。第一，旅馆行业的准入许可批准权。是指允许某一市场经济主体进入旅馆行业，从事旅馆行业的资格。这一权力，在现行的法律体系下，是由公安机关拥有并行使的。将该权力还给市场，转移给旅馆行业协会，更符合市场经济条件下权力的运行规则。第二，旅馆行业的等级认证权。是指旅馆行业协会对旅馆个体的等级资质进行认定和鉴别的权力。由于旅馆行业协会相对于行政权力主体更了解本行业的资源信息，更有利于认证权的合理行使。第三，争端解决权。是指旅馆行业协会对有关旅馆行业协会内部事务或旅馆行业事务进行仲裁裁决或调解的权力。

　　①争端解决权的实质是旅馆行业协会的自治权，是其保证整个行业协会独立性的有力抓手，也是保证行业协会威信力的有力支撑。只有行业协会拥有得到法律认可的争端解决权，旅馆行业所指定的相关规章、行业规范才具有实施的可能。

　　而且相较于正式的司法程序中的争端解决流程和机制，行业协会凭借专业的信息优势，具有更加灵活的特质，有利于节约当事双方的成本，同时还能有效防止腐败的滋生。

　　综上所述，对旅馆业公安行政许可制度进行及时评价并变革，是对《行政许可法》第十三条规定的有效执行，契合了《行政许可法》立法原意，也是在现代法制精神的指引下，市场之手发挥主要调节作用的应有之义，积极创造“市场的归市场，行政的归行政”的社会运行环境。近年来，国务院取消和下放了大批行政审批项目，仅 2014 年就取消了 64 项。

　　②也证明了执政党积极顺应现代法治精神和经济社会发展趋势。但在中国现行行政理念下，维护社会治安当是公安机关职责所在，旅馆行业在社会治安管理链中发挥的积极的作用，也必然导致公安行政权力完全放弃对旅馆行业的监管是无法实现的。既要实现对旅馆行业信息的有效监管和掌控，又还原旅馆行业市场主体地位，完善事后监管，壮大行业中介组织必然成为有效的破题之举。