新型农村养老保险实施问题与完善对策

　　一、 引 言

　　中国从 20 世纪 80 年代开始就在全国各地进行农村养老保险实践，主要是建立农民个人账户模式，由农民自己缴费，有能力的集体给予适当补贴，一般称为“老农保”.2009 年 10 月，国务院开始“新农保”的试点工作，现在基本实现全覆盖。为了更好发挥农村社会养老保险的惠民作用及优越性，需要及时总结经验并加以完善。现行农村社会养老保险给付水平不高，保障还不全面，因此适度提高中国社会保障整体水平、促进中国社会保障体系完善与可持续发展，是一项战略举措。但新农保在实施过程中，还存在一些深层次的问题，为了保证新农保制度的有效推进，真正建立覆盖城乡的养老保障机制，应采取相应的对策加以解决。

　　二、新型农村养老保险现状分析

　　1.新农保的现实保障水平。新农保从 2009 年开始试点的参保人数为 5 000 多万，增加到 2001年的 3.26 亿人；农村养老金领取人数从新农保实施前的 1 156 万人增加 2011 年的 8 525 万人；新农保的养老金支付从实施前的 76 亿元增加到 2012 年788 亿元；农村养老保险覆盖从新农保实施前的不足 0.02%提高到 2011 年的 0.124%.农村社会养老保险使农村养老保险水平提升幅度加大，自农村社会养老保险制度实施后，农村养老保险水平增幅相比较农村社会养老保险实施前 （如 2008 年） 扩大了约 25 倍。

　　农村社会养老保险的实施提高了养老保险水平，这主要表现在实施农村社会养老保险之后，新农保的保障水平增长对全国保障水平增加的贡献指标上可以看出。在未实施农村社会养老保险试点期间，如 1999~2008 年农村养老保险水平增幅对全国养老保险水平增幅的贡献率不足 4%,并且多数年份还不足 1%;在实施农村社会养老保险试点之后，如 2009~2011 年农村养老保险水平增幅对全国养老保险水平增幅的贡献率提高到 50%以上（见表 2）。这意味着农村社会养老保险试点水平对提升全国养老保险水平发挥了重要的作用。

　　同时考虑到农村老年人存在有无土地两序列的分化现象，那些无土地、无子女的农民无法获得土地和子女养老保障。对于这部分群体可以给予农村低保和计生家庭扶助等社会救助项目的补偿保障，使基础养老金与农村低保金、计生家庭扶助金待遇兼得给付。以 2011 年数据为例，农村老年人每人每月 55 元的基础养老金和农村低保月人均给付之和 （161.10 元 / 月） 接近微观基础养老金适度下限（175.78 元 / 月），基础养老金和农村低保金、计生家庭特别扶助金之和 （261.10 元 / 月） 略高于微观基础养老金适度上限 （180.65 元 / 月），但要低于宏观基础养老金适度下限 （354.21 元 / 月）。

　　2.新农保水平对提高全国农村养老保险水平的作用。虽然新农保提高了全国养老保障的水平，但由于保障水平低以及新农保在设计之初，制度中的“新人”尚未领取个人账户养老金等原因，使得新农保对全国养老保障水平提高的贡献尚未完全发挥。为了全面判断新农保对提高全国养老保险水平的影响，我们将模拟农村社会养老保险在合意条件下对提高全国养老保险水平的效果。农村社会养老保险的合意条件是指农村社会养老保险制度实现全覆盖，养老金给付水平满足农民基本需求。我们采用边际分析原则，来比较老农保与新农保对提高全国养老保险水平贡献的差异，通过逐渐放宽约束条件，来比较基础养老金对提高全国养老保障水平上的价值。

　　第一，个人账户在提高全国养老保障水平方面的作用。1992 年建立的“老农保”制度采取的是个人账户自我储蓄式养老模式。2009 年建立的新农保采取的是基础养老金和个人账户相结合的部分积累式养老模式。两者之间的最大区别是新农保加入了财政支持的基础养老金，由国家财政对计划经济时期农民福利亏欠进行补偿的战略举措，同时又是促进提高农村养老保险水平，进而提高全国养老保险水平的政策工具。个人账户对全国养老保险水平提升的作用十分明显。

　　不含农村社会养老保险的全国养老保险水平将按 1999~2010 年全国养老保险现行水平的平均增长速度缓慢波动发展。假设 2011 年开始，新农保加上个人账户的养老金支出，全国养老保险水平大幅上升。可见，农村社会养老保险个人账户养老金支出能够改善全国养老保险水平不适度的状况。另外值得指出的是，在加入农村社会养老保险适度个人账户养老金之后，全国养老保险水平在 2011~2030 年是贴近适度水平，但并没有真正进入适度区间。因此单独依靠新农保还无法实现养老保障水平进入告诫水平，还需要加入其他养老方式作为有效补充。

　　第二，个人账户和基础养老金共同对养老适度水平的提高作用。当在不含农村社会养老保险的全国养老保险水平基础上，引入二元福利差养老补偿金 （性质相当于农村社会养老保险基础养老金）时，全国养老保险水平随着二元福利差养老补偿金支出增加而大幅上升，并于 2011 年开始趋近全国养老保险适度区间的下限。

　　三、新型农村养老保险实施过程中的主要问题

　　1.新农保现行财政分担机制不合理。现行的新农保财政负担方式，对于东部欠发达地区的地方财政负担过重，有些贫困地区本身还需要由财政补贴，根本无力对新农保的基础养老金负担，地方财政压力过大，造成推广的阻力也增加，这不利于新农保的扩面及制度的有效推进。

　　2.农民参保缴费普遍存在“年龄陷阱”.在新农保实施过程中，不同年龄的农民参保的热情明显不同，越接近 60 岁领取养老金年限的农民参保的热情就越高，而相对低龄的农民的参保热情不高，但他们恰恰是新型农村养老保险的重要缴费群体，造成了所谓有“年龄陷阱”.农民在参保缴费中出现的“年龄陷阱”,造成覆盖面无法提高，新农保基金积累少，政策实施推进过程缓慢低，这都造成无法应对未来的严重的农村老龄化的问题，无法建立农村养老保障的长效机制。

　　3.新农保与其他农村社会保障制度无法兼容。新农保实施地区存在着新农保、最低生活保障制度、五保供养制度、计生家庭老年津贴制度、高龄老年津贴等多种农村养老保障项目的合并问题；同时，部分农民还拥有老农保制度遗留的养老权益、部分农民工和失地农民参加城镇农民工养老保险制度或城镇基本养老保险，形成了在农村内部以及跨制度、跨城乡的多种养老保障制度并存、交叉、重叠的复杂局面。如何实现保障制度之间的有效联动，是新农保制度顺利运行所必须妥善解决的问题。

　　农民工养老保险制度是与农村居民密切相关且存在于城镇的一项保障制度。农村居民进入城镇务工后需加入该制度。由于农民工就业具有流动性、季节性、周期性等特点，所以外部经济环境的变化极易引起农民工返乡。农民工在城乡之间的大规模流动导致其所属的养老保障制度不明晰，其权益也就难以达到保障，新农保与农民工养老保险制度的执行效果就会大打折扣。原属新农保制度的城乡结合部农村居民，在城市化进程中出让土地并转为城市人口，这一群体面临着由新农保制度转为城镇基本养老保险制度的问题。新农保制度如果不能与以上几种制度实现动态对接，那么既损害了农村居民的实际利益，降低了农民对国家政策的信任度，又不利于城乡劳动力的合理流动，阻碍城乡的平衡发展。

　　农村广为存在的计生家庭津贴、五保供养、高龄老年津贴制度分别属于维护国家的生育政策、以社会救济形式解决特殊农民基本生活问题以及具有普惠性质的社会福利制度。这些保障制度如果不能与新农保制度形成合理的联动关系，将会导致两种后果：其一，在允许各种保障给付兼得的情况下，可能导致给付水平过高，加重财政负担；其二，在运行新农保制度但取消以上保障制度的情况下，一方面会影响国家相关政策的顺利执行，另一方面由于保障给付“易升难降”的刚性特点，全面取消原有保障可能会遭到受益者的强烈反对，不利于社会的稳定。

　　四、完善新型农村养老保险的对策建议

　　1.加快实现基础养老金的全国统筹。未来城乡养老保险基础养老金实现全国统筹的主要思路是：农村养老保险社会统筹账户筹资主体模式向城镇基本养老保险社会统筹账户靠近，由政府财政全额补贴农村基础养老金向政府、集体与个人共同负担转变；城镇养老保险社会统筹账户向农村养老保险基础养老金“二账户”模式靠近，将社会统筹账户资金的一部分拿到中央账户全国统筹发放，其余社会统筹账户资金留存地方账户省级统筹发放。

　　2.提高新农保的保障水平。新农保的保障水平与经济发展水平和人口老龄化的趋势不相匹配，造成农村养老保障水平无法满足农民基本的适度生存需要。农村养老保障水平只有达到适度水平，才能既为农民提供可靠的养老保障，又能激励农民劳动，实现经济社会协调可持续发展。实现农村养老保险适度保障就要在现阶段农村养老保险水平基础上，按照阶段性的目标逐步将其提升。在初始期（2012~2020 年），农民的基础养老金可按照 CPI 指数进行动态调整，个人账户养老金要加大筹资力度和投资收益，争取在 2020 年使基础养老金和个人账户养老金替代农民劳均收入的比率分别达到 5%和 3%的水平。在过渡期 （2020~2021 年），可按照经济增长速度养老补偿金增长率动态调整，个人账户养老金继续加大筹资力度和投资收益，争取在2030 年使基础养老金和个人账户养老金替代农民劳均收入的比率分别达到 12%和 15%的水平。在目标期 （2021~2030 年），这期间基础养老金和个人账户养老金需要依据人口老龄化和人均收入增长情况进行动态调整，将社会养老保持在适度区间内发展，争取在 2050 年使基础养老金和个人账户养老金替代农民劳均收入的比率分别达到 25%的水平。

　　3.推出养老金入市以实现保值增值。对于老年农民来说，养老保障金是维持其基本养老的主要方式，因此各国都强调养老基金资金的安全性，许多国家对养老基金的投资的方式和投资的品种都有严格的限制，强调投资的多样化和安全性。但养老金投资的基本出发点还是实现养老基金的增值，否则就失去了养老金入市的意义。因此需要多渠道地提高养老基金投资的收益，促进其增值的实现。可以适当放宽养老金投资的渠道和投资品种的范围，除了传统的国债、银行存款和中央票据等，还可以适当增持一部分风险较小的固定收益类和货币市场基金，增加基金的流通性，保证基金资金的运转。高风险往往伴随着高收益，为了规避风险而放弃收益是不可取的。面对着日益增加的养老金缺口，提高留存基金的投资收益是有效应对的政策选择。现今世界上越来越多的国家都倾向于将养老保险基金委托给私营基金管理公司管理。为了提高养老基金的收益，应当参与到正规的市场化运作中去，不断完善和发展。

　　【参考文献】

　　[1]位涛。新农保实施过程中难题的破解路径[J].金融理论与实践，2011,384（7）：96~98.

　　[2]位涛，闫琳琳。 中国农村土地养老保障贡献研究[J].人口与经济，2014,（202）：99~107.