城乡养老保险衔接与基本公共服务均等化

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　　【题目】城乡养老保险衔接经办工作问题探析
　　【第一章】养老保险城乡衔接办理探究绪论
　　【第二章】城乡养老保险衔接与基本公共服务均等化
　　【第三章】城乡养老保险制度衔接经办工作面临的困境及成因
　　【第四章】破解城乡养老保险制度衔接经办困境的对策建议
　　【结论/参考文献】养老险城乡衔接经办研究结论与参考文献

　　第 2 章 城乡养老保险制度衔接与基本公共服务均等化

　　2.1 城乡养老保险制度衔接的内涵

　　2.1.1 城乡养老保险制度的含义

　　基本养老保险制度是国家运用保险精算的方式，通过社会保障制度的安排来防范公民因年老丧失劳动能力而产生的无法获得生活资料的生存风险。具体方式上，社会成员一般在劳动年龄阶段参加国家强制建立的养老保险制度，待达到法定退休年龄并符合一定年限的养老保险缴费后，由国家担保的基本养老保险制度按参保人员对应的权益，发给基本养老金，以向其提供基本的养老生活保障。

　　根据《中华人民共和国社会保险法》及国家相关规定，我国的基本养老保险制度按照参保人员当期是否从事职业活动、参加劳动就业的情况，分为以职工和灵活就业人员为参保对象的城镇职工基本养老保险制度，以及以城乡居民为参保主体的城乡居民基本养老保险制度，两者统称为我国当前的城乡养老保险制度。

　　其中，城乡居民基本养老保险制度是 2014 年 2 月由新型农村养老保险和城镇居民养老保险两项制度合并实施而来。至此，我国的基本养老保险制度从理论上实现了对国民的全覆盖。

　　2.1.2 城乡养老保险关系制度衔接的含义

　　随着我国城乡养老保险制度的全面实施，实际覆盖范围地不断扩大，参保人数逐年增多，根据《2014 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》公布的数据，截至 2014 年末，全国参加基本养老保险人数为 84,232 万人，其中参加城镇职工基本养老保险的 34,124 万人，参加城镇职工基本养老保险的农民工人数为 5,472 万人。这便形成了城乡养老保险关系跨制度衔接的现实基础。从客观需求来看，一方面，随着户籍、就业、社会保险、人口管理等制度壁垒的打破，以及城镇化的快速发展，劳动力在城乡间流动已成为当今社会生活中的普遍现象。

　　据统计，2014 年末，全国流动就业人口达 2.53 亿人.其中又以农村向城镇转移劳动力为主，这些流动就业人口年老后多数返回农村养老；另一方面，对劳动者个体而言，在其整个劳动年龄段中，可能会经历不同的就业状态，存在不同的就业形式，具有不同的劳动身份，既可能是从事劳动就业的职工、灵活就业人员，也有可能是暂未实现就业的城乡居民。由此，劳动者或城乡居民在不同地区、以不同身份参保后，其基本养老保险关系既涉及跨统筹地区间的流动转移，又会存在制度间的跨越式衔接。若不同统筹地区、不同制度间的基本养老保险关系无法进行完整的转续衔接，将使参保人员的养老权益受到严重损害，从而降低国家养老保险制度的有效性和影响力，不仅会对制度的覆盖和可持续发展造成不利局面，而且最终将影响社会的安定和发展。因此，城乡养老保险关系跨制度衔接具有迫切的现实需求，并逐渐受到社会的高度关注。

　　综上所述，城乡养老保险关系跨制度衔接的目标是打通基本养老保险权益在不同统筹地区和制度间互认、衔接的渠道，实现参保人员在各个时期、不同地方、不同制度间养老保险权益的累计计算，真正发挥城乡基本养老保险制度的保障合力和叠加效应。

　　2.2 基本公共服务均等化的内涵

　　2.2.1 基本公共服务的含义

　　公共服务从本质上看，其属于公共产品的范畴。在公共产品理论中，著名经济学家萨缪尔森在他 1954 年发表的《公共支出的纯理论》中对公共产品按照个人消费和总消费的关系进行了界定：纯粹的公共产品是指，社会成员中的个体对该产品的消费不会减少其他社会成员对同一产品的消费。对于任何一个消费者而言，其实际可支配的公共产品数量就是该公共产品的总量，这就意味着公共产品在消费者之间是不可分割的。这被学术界奉为公共产品的经典定义。通过上述理论定义，公共产品需要具备以下一些特征：
　　
　　（1）不可分割性

　　公共产品的受众是全体社会成员，在每个受众之间共享，为社会全体成员所共有，并且个体消费的数量就是社会可提供的公共产品的总量，其效用覆盖整个社会，并不会在社会成员个体之间进行分割并明确归属权。

　　（2）非竞争性

　　正是由于公共产品的不可分割的特性，当社会成员个体消费某项公共产品时，并不会对整个社会公共产品的总量产生影响，社会成员在共同消费时，其所享受的该项公共产品的数量和质量是一致的。在这样的情况下，公共产品的消费不存在个体间此消彼长的竞争关系。同时，正因为如此，要将某个或一部分符合条件的社会成员排除在享受范围之外也是不可行的。

　　学术界对于公共服务的范畴和划分有着不同的表述，但基本都围绕上述公共产品的定义和特性，包括了公共基础设施建设，创造和提供就业岗位并帮助人们实现就业，完善和健全社会保障体系和社会福利体系，促进教育、卫生、文化、科技、体育等公共事业的发展。同时，又将其中"为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件"所涉及的公共服务项目划入到了基本公共服务的范畴。所谓基本公共服务应当具备以下三个基本条件：

　　（1）体现"基本"的概念。基本公共服务是一个国家在特定社会经济发展阶段应当向全体社会成员提供的最小范围、最基本的发展条件，满足社会成员最基本的生存发展需求，包括以就业、社会保险为核心的基本生存需求、以教育发展为主要内容的基本尊严需求以及以健康保障为基础的生命保障需求。在社会保险的基本公共服务中，又以基本养老保险占据了基础性的重要地位。

　　（2）客体的最广泛性和公平性。鉴于基本公共服务的内容是人们生存发展的最低要求，也是维持社会正常运行的最基本条件，因此，其实施的客体和对象是具有最广泛性的社会成员，包括各个社会阶层、不同工作岗位、东西部地区、城乡区域内的全体公民均有权力公平地享有基本公共服务。

　　（3）政府是基本公共服务的实施主体。由于市场是以追求效率为目标的，更多涉及私人产品的领域，其服务对象以私人为主，服务的内容是在基本公共服务的基础上更好地实现社会个体的自身发展和提升。而基本公共服务的客体和对象是全体社会成员，它的实施是为满足社会成员的最基本生存发展需要，并非以赢利为目的。两者存在根本上的区别，理论上市场无法提供基本公共服务，更不可能成为提供基本公共服务的主体。对社会资源公平性的体现，对效率公平性的调整，需要由国家藉由基本公共服务的途径对全体社会成员提供。另一方面，对于资源的有效配置应当由效率更高的市场发挥决定性作用，而政府则应扮演好服务市场经济、维护社会公平的角色，因此，基本公共服务的实施主体应当是、也只能是政府。

　　综上所述，本文认为，对于基本公共服务的概念可以归纳为：具有不可分割性、非竞争性和非排除性等特征，由政府组织实施并提供的、保障全体社会成员基本生存发展所必需的基本公共服务性活动。

　　2.2.2 基本公共服务均等化的含义

　　通过对基本公共服务内涵及主客体对象的分析，公共服务的提供是恒定均匀的，不因公共服务对象本身的差异而使其享受的公共服务在数量和质量上产生影响，因此，基本公共服务的本质特性从根本上决定了服务提供的均等化要求。同时，需要注意的是，基本公共服务均等化不是简单的平均主义，而是指相对的均等，即使全体社会成员大致平等地享有获取基本公共服务的机会，以及享受基本公共服务时所存在的差别应控制在社会可接受的范围内。通过借助基本公共服务的覆盖效应，按照均等化的要求实施，有利于促进经济和社会之间、东西部区域之间、城镇和乡村之间的协调发展和公平正义，确保全体社会成员共享经济社会的发展成果，保障民众生存和发展的基本权利。

　　具体表现形式上，本文认为实施基本公共服务的均等化主要体现在两个方面，一是可及性，二是及时性，两者缺一不可。其中：可及性是指社会成员获得内容相等的基本公共服务的机会和途径基本相等。均等化除了覆盖范围、服务内容的大致相当以外，其首要条件就是全体社会成员享有基本公共服务的机会均等，也就是所谓的起点公平，任何社会成员不因为身份、地域、性别、健康、职业、收入以及种族等因素而被排除在公共服务之外。

　　同时，基本公共服务主体所提供的基本公共服务能够让客体知晓，并提供便捷高效的获得方法。

　　及时性是指基本公共服务的提供和实现要控制在合理的时间范围之内。由于基本公共服务有其特定的时效性，如：社会成员因年老丧失劳动能力时就应当及时发给基本养老待遇，以支撑其基本的生存需要；又如：社会成员受教育的权利应当在其受教育的适龄阶段就得到应有的保障，因此，只有在时效性的范围内才能发挥基本公共服务的最大效用。

　　2.3 公共服务均等化对城乡养老保险制度衔接经办的内在要求

　　国家统一实施的基本养老保险体现的是社会底线公平，虽然表面上基本养老保险制度遵循和运用保险理论，讲究权利与义务的对等，但实际上这是政府对社会成员养老责任的体现，是政府向全体国民提供的基本公共服务，其中，具体的经办实施工作，包括城乡养老保险制度衔接的经办工作是保障参保人员养老保险权益的重要方式和途径，也应当归入基本公共服务的范畴。因此，提供均等化的经办服务是社会公平正义、体现基本养老保险制度实质内涵的基础性方式。而要实现城乡衔接工作的均等化，就要做到机会公平--全体社会成员所适用的制度规定相同、过程公平--所提供的经办服务内容和标准一致以及结果公平--按统一规定实现城乡养老保险制度的衔接，其中，只有实现了机会公平和过程公平，才能有最终的结果公平，实现社会保障均等的制度目标。

　　1、机会公平（制度均等）

　　国家相关文件已明确，只要参加了城镇职工养老保险和城镇居民养老保险的人员，就可以享受到城乡养老保险的衔接服务。这在制度层面已有了相应的保障。

　　2、过程公平（经办均等）

　　过程公平是指全体社会居民接受同等的制度约束，在平等的规则和程序下根据自己的意愿和选择，实现个人的生存与发展。因此，对于参加了城镇职工养老保险和城乡居民养老保险两种保险的人员，只要履行了社会保险义务，就应当享受到相应的社会保险权益，不应设定其他条件，特别是在经办服务上。

　　3、结果公平（保障均等）

　　通过机会公平和过程公平，最终达到结果公平，也就是参保人员在待遇享受和制度衔接方面都能够充分保证权益的实现。