反垄断法中宽恕制度的不足与完善建议

　　摘    要：　反垄断法是保护市场公平竞争、维护市场秩序的重要工具，反垄断法的实施有利于维护消费者以及社会公众的利益。宽恕制度是反垄断执法过程中有助于从内部瓦解垄断协议的一项重要制度，因为我国反垄断法立法及相关研究起步较晚，所以反垄断法中的宽恕制度申请主体、减免幅度等方面存在不少的问题，影响了反垄断法的效用。本文分析了我国反垄断法中的宽恕制度存在的问题，结合国内外有关研究提出了完善反垄断法中宽恕制度的建议，希望促使宽恕制度真正运用到社会主义市场经济中，以维护市场公平竞争与社会公众的利益。

　　关键词 :     宽恕制度;反垄断法;市场经济;秩序;垄断;

　　Abstract：　Anti-monopoly Law is an important tool to protect fair market competition and maintain market order. The implementation of Anti-monopoly Law is conducive to safeguarding the interests of consumers and the public. The forgiveness system is an important system that helps to dissolve monopoly agreements from the process of anti-monopoly law enforcement. Because China's Anti-monopoly Law legislation and related research started relatively late, there are many problems such as the subject of the forgiveness system in the Anti-monopoly Law and the extent of exemption, which affects the effectiveness of the Anti-monopoly Law. This article analyzes the problems of the forgiveness system in China's Anti-monopoly Law, and puts forward suggestions for improving the forgiveness system in the Anti-monopoly Law based on relevant research both at home and abroad, hoping to promote the forgiveness system to be truly applied to the socialist market economy to maintain fair market competition and the public interests.

　　Keyword：　forgiveness system; Anti-monopoly Law; market economy; order; monopoly;

　　垄断是严重破坏市场经济秩序的行为，我国反垄断法的实施有效维护了市场秩序。宽恕制度诞生于美国，主要是指有垄断行为的行为主体向执法机构主动上报其违法行为并提供相应的证据旨在减轻处罚。英国等发达国家也相继实施并完善了宽恕制度。我国于2008年在反垄断法中引入了宽恕制度，2011年《反价格垄断行政执法程序规定》文件中对宽恕制度进一步完善，2019年颁布的《禁止垄断协议暂行规定》中又废止了《反价格垄断行政执法程序规定》等文件。现阶段，我国反垄断法中宽恕制度仍存在诸多问题，例如适用行为对象范围不清，影响反垄断法的效用与执法机构的执法工作，不利于我国市场经济健康发展。为了有效打击垄断行为，发挥宽恕制度在反垄断执法中的作用，有必要对我国反垄断法中的宽恕制度进行研究。

　　1 、我国反垄断法中的宽恕制度存在的问题

　　1.1 、适用行为范围过大

　　从我国反垄断法第46条第2款与第46条的内容来看，宽恕制属于垄断协议的法律责任问题，这一制度的适用范围是“垄断协议”，即具有竞争关系的经营者之间达成的垄断协议。垄断协议在法律层面包括横向垄断协议与纵向垄断协议，宽恕制度到底适用于哪一种垄断协议还是两者都适用并未有明确的规定。有法学专家认为，我国反垄断法中的宽恕制度仅适用于横向垄断协议与第14条所列举的纵向垄断协议。横向垄断协议危害更大，垄断行为更加隐蔽。纵向垄断协议主要是指在同一产业中，两个或以上有买卖关系的企业，通过协议实施的限制竞争行为，企业处于不同经济层次，没有直接的竞争关系，这种纵向垄断协议有时具有改善售后服务、调整市场价格的作用，隐蔽性相对较差，这类垄断协议不利用宽恕制度也容易发现与打击，故有部分法学界人士认为纵向垄断协议适用宽恕制度有滥用宽恕制度的问题。因为我国反垄断法中宽恕制度的适用对象并未明确仅包括横向垄断协议。近年来多起纵向垄断协议案件，例如奔驰垄断协议案中对实施固定转售价格的纵向垄断协议供应商减轻了处罚。将纵向垄断协议纳入反垄断法宽恕制度适用范围，会降低垄断行为的处罚力度，降低法律效力。

　　1.2 、宽恕制度适用条件不清楚

　　我国宽恕制度的主体范围局限于参与垄断协议的经营者，在反垄断法第46条中并没有规定消极主体(国际上存在“组织者与领导者”标准、“胁迫者”标准)适用条件，在其他法律规定中也没有将垄断协议的组织者纳入宽恕制度内。企业的经营方针大多是由主要负责人确定的，重大经济决策也由主要负责人参与，经营者在某种程度上是企业主要负责人操控的“木偶”，宽恕制度只对“木偶”处以责任，却不追究主要负责人的责任容易使主要负责人抱有侥幸心理。我国反垄断法中明确了企业可以申请宽恕，但对个人适用宽恕制度没有做出明确的规定，这样不容易打击隐蔽性强的横向垄断协议案件。

　　行业协会是一种常见的自律性组织，在维护市场秩序中发挥了重要作用，但一些行业组织可能指导组织内的企业实施垄断行为。我国反垄断法第16条明确规定行业协会禁止组织经营者实施禁止的垄断行为。反垄断法第46条第3款中明确了行业协会违反禁止性规定的处罚制度。然而，行业协会在参与组织内经营者垄断行为并需要承担法律责任时，却没有获得宽恕的权利。

　　1.3、 宽恕待遇不够合理

　　宽恕待遇是及时查处与打击垄断协议案件的重要助推器，也是宽恕制度顺利实施的保障。我国反垄断法中仅第46条第2款对垄断协议的减免做出了规定。《禁止垄断协议行为的规定》中对第一个主动报告并积极配合调查且提供重要证据的经营者可免除处罚，其他参与垄断协议的经营者酌情免除处罚。对于其他经营者而言，“酌情”的标准并未有明确的规定。同时，因为《中华人民共和国反垄断法》以及其他法律制度中缺乏自动宽恕制度，违法者能否获得减轻处罚宽恕待遇很大程度上由执法者决定。

　　2 、完善我国反垄断法中宽恕制度的建议

　　2.1、 明确宽恕制度的适用行为范围

　　我国宽恕制度的适用范围一直是法学界热议的话题。从宽恕制度设立的目的来看，宽恕制度主要针对的是隐蔽性较强、危害性较大的横向垄断协议，是为参与这类垄断协议的经营者提供免于或减轻处罚的机会。纵向垄断行为参与主体是不同经济阶段的经营者，而且经营者之间没有直接竞争关系，所以没有适用宽恕制度的必要性。美国、日本等发达国家的宽恕制度仅适用于横向竞争协议，在美国的司法实践中，美国司法部对纵向垄断协议发起调查的次数少之又少，日本《禁止垄断协议》中规定宽恕制度仅适用于“不正当交易限制行为(横向垄断协议)”。

　　从我国司法实践来看，在司法机构对垄断协议的调查中，横向价格垄断协议的调查占比较大，纵向价格垄断协议的调查较少，而非价格垄断协议调查是少之又少。究其原因，纵向价格垄断协议不易隐藏，并不是一概的反竞争的，如果投入了较多的执法资源，获益是远低于付出的，增加了有关机构的执法成本，也不利于立法资源的合理配置。我国2016年发布的《横向垄断协议案件宽大制度适用指南(征求意见稿)》指出宽恕制度仅适用于横向垄断协议，可见我国立法机构已经对宽恕制度的适用范围有了更合理的看法。结合国内外研究与司法实践，未来我国在完善反垄断法的宽恕制度时，应该将使用范围限定在横向垄断协议，减少反垄断法宽恕制度滥用现象。

　　2.2 、改进宽恕制度的适用条件

　　完善的适用条件是我国宽恕制度有效实施的前提，美国以及欧洲多个国家都对宽恕制度的适用条件做出了较为完善的规定。美国1993年颁布的《公司宽恕制度》对参与垄断协议的公司内部人员向反托拉斯局主动坦白违法行为的、积极配合调查的都适用于宽恕制度，可免于刑事追溯。美国1994年颁布的《个人宽恕制度》中，明确了非垄断协议行为的组织者、领导者与胁迫者的个人适用于个人申请宽恕的条件之一，除此还应该满足可积极配合反垄断执法机构调查、在反托拉斯局从其他渠道获取违法行为的前提条件。日本在2009年修订的《禁止垄断法》中，将垄断协议与串通投标行为的领导者纳入了加重处罚的适用对象。欧盟2002年颁布的《关于卡特尔案件罚款减轻或免除公告》中明确仅“采取措施强迫其他参与卡特尔”的申请者适用免除处罚的待遇。无论是美国还是日本都在法律中规定个人也可以通过申请宽恕免除刑事起诉。我国在完善反垄断法宽恕制度时，也应该考虑在个人承担法律责任的同时，在法律层面上赋予其申请宽恕的资格，同时明确适用个体申请的条件，提高参与垄断协议的个人参与调查、提交证据的积极性，提高执法效率。还应该在制度中规定，为了便于取证，允许申请者继续实施垄断协议行为。与参与垄断协议的经营者相比，垄断协议的领导者与组织者对协议的内部情况更为了解，如果将这类主体纳入宽恕制度中，可以为执法机构提供更全面、准确的信息，提高执法机构的执法效率。胁迫者主观恶性大，在未来的立法工作中，应该参考《关于卡特尔案件罚款减轻或免除公告》的经验，将胁迫者排除在我国反垄断法宽恕制度适用主体之外。

　　从我国现实情况来看，2017年7月至2020年3月，在我国垄断协议案件中，41%的案件是由行业组织领导的。为了有效维护市场秩序，应该加大对行业协会组织、参与垄断协议的打击力度。在许多案件中，行业协会作为垄断协议的组织者，掌握了大量的资料，我国反垄断法宽恕制度并未赋予行业协会申请宽恕的资格，所以许多行业协会并不会主动向执法机构提供证据，甚至会出现隐瞒、销毁证据的情况。另有一些行业协会利用现行宽恕制度适用条件方面的漏洞取得其他参与者的信任，增加了执法机构的难度。因此，在未来的立法工作中，应该考虑赋予行业协会申请宽恕减免的资格。

　　2.3、 调整宽恕待遇

　　合理的宽恕制度有利于提高宽恕制度对适用主体的吸引力，有利于打击垄断行为，提高反垄断法宽恕制度的震慑力。通常情况下，在司法实践中只对第一个申请者免除处罚，其他申请者则是根据案件事实与申请顺位采用不同的减免处罚的措施。如果不同申请顺位减免处罚的力度没有明显的差异，则不利于申请宽恕者之间相互竞争，延长调查时间，增加了执法机构的执法成本。欧盟2002年《关于卡特尔案件罚款减轻或免除公告》中明确规定了根据申请宽恕者提交证据的时间，处罚力度采用30%～50%、20%～30%以及至多20%梯度的递减，在每个梯度内还要根据证据附加价值进行裁量。日本修订的《禁止垄断法》规定，按照提交申请的顺序对前三位申请人完全免除刑事责任与课征金，第二顺位减免课征金50%，第三顺位减免课征金30%，第四、第五申请人宽恕待遇逐步递减，在调查后申请调查，规定最多只能有三个申请人获得减免课征金的宽恕待遇。

　　我国在完善反垄断宽恕制度时应该结合这些国家的经验，显着区别全免和减轻处罚，合理设置宽恕的梯度。《横向垄断协议案件宽大制度适用指南(征求意见稿)》中规定第一个宽恕申请者全部免除处罚，第二个申请者可以获得最高50%的宽恕待遇，第三个申请者可以获得最高30%的宽恕待遇，这也体现了我国立法机构借鉴国外经验完善宽恕待遇制度。在调整宽恕待遇时，应该区分免除与减轻责任，摒弃以往仅设置50%减免梯度的思想，申请宽恕的数量规定不应该使用模糊性话语表达，要制定实质性的标准。如有需要，可以增加使用宽恕待遇的经营者数量，例如日本在《禁止垄断法》修订中将以往申请宽恕制度的公司数量由3个增加至5个，且在调查后还可以进行申请。

　　3、 结语

　　我国反垄断法宽恕制度的研究与司法实践起步较晚，在制度与执法层面存在许多问题，包括适用行为范围过大、适用条件不清楚、宽恕待遇不够合理等，本文提出了针对性的建议。在未来，还需要我国立法机关结合国内外研究与司法实践不断完善，便于执法机关及早发现、查处违法行为。

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