德国学前教育法规建设经验及启迪

　　摘    要：　本文介绍了德国学前教育的现状，从联邦层面和联邦州层面对德国涉及学前教育的法规进行了梳理，重点介绍了联邦家庭事务部对儿童早期教育的一个总计划——“早期机会”计划及其多个子计划，并对我国的学前教育立法和政策制定提出了建议。

　　关键词：　德国; 学前教育; 法规; 政策;

　　德国的学前教育并不归属教育部门管辖，在联邦层面，学前教育一直由儿童和青少年福利部负责，尽管也曾有过将其归于基础教育的呼声，但直到今天仍由改组后的联邦家庭、老人、妇女和青年事务部（以下简称“联邦家庭事务部”）管理。但联邦只具有监管职责，主要还是由各联邦州的文化事务部门管理本州的学前教育，地方青少年局则负责具体事务的管理，但巴伐利亚州是个例外，其学前教育直接由州教育部负责。[1]因此，德国的学前教育发展现状因州而异，差别较大。

　　一、德国学前教育现状

　　（一）概况

　　目前，德国的学前教育机构包括主要针对0-3岁儿童的托儿所和主要针对3-6岁儿童的幼儿园，前者的主要责任是保育，后者则保育和教育并重。幼儿园主要有传统全日制和上午半日制两种形态，包括普通幼儿园、学校附属幼儿园（学前班）、针对残障智障儿童的特殊幼儿园等。由于学前教育不属于义务教育范畴，加上从历史传统上，德国的幼儿教育多由民间团体（主要是宗教团体）主办并管理，政府的公办园从数量上来说并不占优势，这在原西德地区体现得更为明显。此外，由于很多家长认为家庭教育更适合低龄儿童，且不少德国家庭的女方为全职主妇，具备照顾孩子的时间和精力，导致德国低龄儿童的入园率较低，据OECD统计数据，2014年德国3岁以下儿童入园率不到40%，而与此相反，3-5岁儿童在每个年龄段的入园率均超过90%。[2]

　　（二）教师

　　德国的学前教师数量长期存在缺口，尽管2002年之后，德国学前教师人数有所增长，但其中全职学前教师所占比例尚不足50%。据统计，2014年德国学前教育教师中女性占比97%；从年龄段来看，30岁以下占21%,30-39岁占24%,40-49岁占27%,50岁及以上占28%。[2]为了解决专业学前教师短缺的问题，联邦政府采取各种措施，积极帮助各州留住受过良好培训的学前教育专业人员，并吸引毕业生和更换职业者进入这一行业。到2018年，德国共有621,000名教师在学前教育机构工作，相比2008年大约增加了65%。但预计到2025年，还需要增加约191,000名学前教师。[4]

　　（三）经费投入

　　德国的联邦政府、联邦州政府和地方政府共同承担学前教育的公共财政投入。其中，联邦政府的资金投入占比50%，联邦州政府和地方政府共同承担其余50%的投入。由于联邦政府对其投入资金的使用用途加了很多限制，通常情况下仅限于学前教育基础设施建设，而联邦州政府和地方政府则有权支配自己在学前教育上的财政投入，在资金使用上较为灵活，因此，德国的各个联邦州和地方在学前教育发展水平上差异很大。[5]2015年，德国学前教育投入11122美元/人，超过了基础教育阶段的10863美元/人。学前教育总投入占GDP0.9%，其中公共投入占0.6%,[2]在OECD成员国中，按学前教育公共财政投入在GDP中的占比计，德国的排名相当靠后，与其他发达国家，尤其是学前教育发展较好的瑞典、挪威、冰岛等北欧国家相比，仍存在较大差距。
 

 

　　二、学前教育法规

　　（一）联邦的法律法律

　　1.《社会法第八部：儿童与青少年扶助法》（SGBⅧ）

　　1990年6月26日《社会法第八部》颁布，最新修订时间为2018年12月19日，该法直接规范学前教育的法条是第二章第22-26条和第三章第43-49条。

　　2. 对《社会法第八部》的补充和修订

　　为了改善儿童日托服务，2005年1月1日的《日间保育拓展法》（TAG）和2005年10月1日的《儿童及青少年扶助发展法》（KICK）对《社会法第八部》做了重大修改。2009年1月1日生效的《3岁以下儿童幼儿园和托儿所促进法》（Kif觟G），主要是对《社会法第八部》多个条款的修改、对相关法律有关条款的修订以及《扩大幼儿园教育联邦经济资助法》的颁布。[1]

　　3.《优质托幼机构环境法》（Gute-Kita-Gesetz)

　　《优质托幼机构环境法》已于2019年1月生效，根据该法，联邦政府将采取措施，帮助各联邦州提高儿童日托服务的质量，并减免儿童父母需要缴纳的费用，为儿童创造平等的教育条件，并帮助家长更好地协调工作和家庭生活。

　　从2019年8月1日开始，除了获得社会救济的家庭之外，该法案还允许免除领取子女补贴或住房补贴等的低收入家庭的日托费用。[4]

　　（二）联邦州的法律法规

　　德国的16个联邦州有权制定自己的学前教育法律法规，以对联邦法律进行补充或对其具体实施作出规定。根据当地的具体情况，各联邦州的法律法规在一些具体规定上各有特色。如柏林州《幼儿园促进法》要求学前教育工作人员保持世界观和宗教信仰上的中立；巴登-符腾堡州《儿童日托法》的第8b和8c条采用了《社会法第八部》第23条等的联邦法律规定，关于日托儿童数量和幼儿托管人/机构资质的规定则由文化、青年和体育部在儿童日托的行政法规作出，该州还在《日托从业者标准化资质纲要》中进一步明确了日托从业者的资质。

　　此外，有的联邦州在州一级还有《儿童和青年福利法实施法》、关于费用分摊的补充法律以及其他规定、实施细则等。

　　三、学前教育政策

　　为保证学前教育机会平等和提高学前教育质量，联邦政府和州、市等地方政府分别在不同层级、就学前教育事务的不同方面制定了大量政策。受限于篇幅，本文在此仅对联邦“早期机会”（“Frühe Chancen”）计划[4]做初步介绍。这是联邦家庭事务部对儿童学前教育的一个总计划，旨在为所有儿童提供高质量的保育和平等的教育机会，其中包括为促进儿童日托数量和质量拓展的多个子计划：

　　（一）“进入日托”（“Kita-Einstieg”）联邦计划

　　良好的日托服务可以让所有孩子在受教育早期即享有平等的机会，但到目前为止，儿童日托和相关学前教育尚未惠及所有家庭。为解决这一问题，联邦家庭事务部于2017年4月开启了“进入日托：通往早期教育的桥梁”联邦计划，通过政府在人员、协调和资金方面的支持，降低儿童日托服务的门槛。为了提供高质量的日托服务，该计划还资助日托从业人员的培训，并通过在日托机构提供实习机会等方法，帮助有难民背景的从业人员融入德国社会。

　　这一计划重点关注那些尚未获得或尚未获得足够的儿童日托服务的儿童和家庭，主要是针对一些存在经济困难、家庭教育弱势或居住条件较差等不利因素的家庭。有难民背景的儿童，尽管按规定有权进入保育机构，但之前在实践中仍然很难进入儿童日托机构。受惠于这一计划，这些儿童将获得日托服务，并在与同龄孩子的相处中快速学会德语，同时建立起自己的社交网络。

　　为协调该计划在具体地区的实施，并与常规日托服务相衔接，该计划一般由当地的青少年扶助机构进行管理和协调。

　　（二）“语言类日托”（“Sprach-Kitas”）联邦计划

　　联邦家庭事务部认为，所有儿童从受教育伊始就应获得质量良好的教育。为实现这一目标，2016年1月，“语言类日托：因为语言是走向世界的钥匙”联邦计划开始实施，以促进融入日常生活的语言教育、全纳教育和与家庭的合作。研究表明，语言技能对继续教育和职业生涯具有重大影响，对于来自教育弱势家庭和有移民背景家庭的儿童更是如此。这一计划是迈向更平等机会的重要一步。

　　这一计划建立在“重点日托机构的语言与整合”（2011-2015）计划的基础之上，并对原计划进行了拓展。从2017年开始，投入的资金每年增加1.5亿欧元，即从2017年到2020年，累计增加6亿欧元。联邦政府将在2016年至2020年期间为“语言类日托”联邦计划总共投入高达10亿欧元的资金。

　　“语言类日托”联邦计划并不面向所有日托机构，而只针对那些有特殊的语言学习需求儿童的比例高于平均水平的日托机构。在这一计划下，这些语言日托机构将获得双重支持：直接派驻在日托机构工作的语言教育领域的专家将为日托机构的团队提供建议、与他们共同工作并提供支持；此外，该计划还提供额外的专家咨询，以在计划实施过程中持续促进日托机构语言教学质量的提高。

　　“语言类日托”联邦计划的重点是：

　　1. 融入日常生活的语言教育

　　儿童是从他们的生活和经验中学习语言的。融入日常生活的语言教育针对儿童的个人能力和兴趣，支持自然语言发展。在日托机构的全部日常生活都将是对儿童语言发展的激励和促进。

　　2. 全纳教育

　　全纳教育鼓励儿童放弃偏见和歧视，并表达自己的想法和感受。这意味着，要关注儿童的共性和优势，探讨和欣赏多样性。

　　3. 与家庭合作

　　教育专业人员和家庭之间必须建立相互信任的教育-培训伙伴关系，以便在儿童语言发展关键阶段始终有人陪伴。语言教育首先是由父母和家庭进行的。家长可以从语言日托机构获得建议，了解如何在家中创造一个语言刺激的环境。

　　（三）“日托plus”（“KitaPlus”）联邦计划

　　2016年1月，联邦家庭事务部实施“日托plus：因为良好的照料不是时间问题”联邦计划，为寻求工作与生活平衡的家长提供支持。这一计划也得到了德国雇主协会和德国工会的支持。

　　对于许多父母来说，协调工作和家庭是一种走平衡木式的挑战，尤其是当家长上早班或晚班，或者周末轮班工作时，很难在工作和照顾孩子之间进行协调。如果日托机构或提供日托服务的个人不能提供可靠和符合家庭需求的服务，这些家长，尤其是单亲家长，在寻找工作的过程中将处于劣势地位。

　　为了帮助这些家长，联邦家庭事务部启动“日托plus”联邦计划，来支持根据家庭需求量身定制的儿童保育服务。参与的日托机构/个人将在这一计划的支持下采取更加灵活的托儿时间，主要措施是：

　　(1）延长每个工作日的开放时间，

　　(2）提供周末和公共假期的儿童保育服务，

　　(3）提供包括夜间的儿童保育服务。

　　联邦家庭事务部会向日托机构或个人提供资金支持，使他们有能力支付额外的人员成本支出、室内装修等投入、材料成本和培训支出等，以帮助他们在延长的托儿时间内提供保育服务。此外，还有专业的顾问会在计划实施期间提供智力支持。从2016年到2018年底，联邦政府总共投入了1亿欧元。2019年为确保项目持续发展会继续推进。

　　（四）“Pro日托”（“ProKindertagespflege”）联邦计划

　　作为一种灵活的、对家庭友好的保育形式，今天的儿童日托服务可以说是德国儿童日间保育的重要支柱，是儿童学前教育的基础之一。对于许多家庭来说，它提供了一个有吸引力和符合需求的儿童学前教育解决方案。为促进儿童日托服务的进一步发展，2019年1月1日，联邦家庭事务部启动联邦计划“Pro日托：在最早的教育开端”，该计划将提供教育、抚养和照顾儿童的多样化服务，涵盖不同家庭的保育需求。

　　这一计划致力于增加有资质的儿童日托从业者数量、提供更好的工作条件，以全面提高儿童日托服务的质量。为此，该计划将在吸引并留住从业人员（提供建议、培训以及能维持生活的工资等）、专家咨询（提供专业方面的咨询意见、保障和提高专家咨询的工作质量等）、全纳教育（重点关注残疾儿童和移民、难民儿童）、与家庭合作（与父母合作教育孩子）等方面提供资金支持。从2019年1月到2021年底，联邦家庭事务部预计将向“Pro日托”联邦计划投入总计为2250万欧元的资金。

　　四、对我国的启示

　　从整体情况来看，德国实行联邦制，而我国是实行中央集权的单一制国家，两国的教育体系、妇女职业化程度、社会教育理念也都存在较大的差异，其学前教育立法和政策制定的经验虽不能直接套用，但仍对我国具有很大的参考价值，尤其是在以下几个方面对我国有启示作用：

　　（一）应制定关于学前教师培养、准入和培训的规范性文件

　　截至目前，德国在联邦层面尚无关于学前教师培养和准入的规范性文件。为提高学前教师素质，保证学前教育质量，我国应在法律上设计合格教师培养和准入制度，并规范在职教师的培训。

　　（二）应从法律和政策上进一步规范政府财政投入的使用

　　联邦政府对其学前教育财政投入的使用限制较多，通常情况下仅允许用于基础设施建设，而联邦州政府和地方政府的财政投入尽管在使用上较为灵活，但也存在相关法律规范不完善的问题。我国应该从法律和政策上进一步规范学前教育政府财政投入的使用，既要防止限制过多对学前教育质量提高造成阻碍，也要避免规定不完善为学前教育长期健康发展带来负面影响。

　　（三）中央政府应加强政策导向，逐步解决地区发展不平衡问题

　　由于历史的原因和各州经费结构不同所导致的财政投入的差异，德国各州之间的学前教育发展水平差异很大。德国联邦政府也正在不断加大对学前教育的关注度和财政投入，并根据各地区不同的情况采取相应措施。我国学前教育地区发展的不平衡也很严重，中央政府应加强政策导向，加大对欠发达地区的资源投入，逐步解决地区发展不平衡的问题。

　　参考文献

　　[1][7]潘梦秋编译.德国学前教育立法简况[J].基础教育参考, 2013(13):66. 67.
　　[2] [3][6]参见经合组织（OECD）官方网站http://www.oec d.org/education/school/starting-strong-v-9789264276253-en.h tm;https://data.oecd.org/eduresource/education-spending.htm
　　[4] [8][9]参见德国联邦家庭、老人、妇女和青年事务部官方网站https://www.bmfsfj.de/bmfsfj/themen/familie/kinderbetreuu ng/fachkraefte-gewinnen-und-sichern/fachkraefte-gewinnenund-sichern/86374;https://www.bmfsfj.de/bmfsfj/service/gesetze/gesetz-zur-weiterentwicklung-der-qualitaet-und-zur-teilhabein-der-kindertagesbetreuung--gute-kita-gesetz-/127136;https://www.bmfsfj.de/bmfsfj/themen/familie/kinderbetreuung/bundes programme--fruehe-chancen-/bundesprogramme--fruehe-cha ncen-/72714
　　[5]王兴华.德国学前教育的发展现况和未来趋势[J].比较教育研究,2015(3):109.