我国应对页岩气开发环境风险的法制路径

　　摘    要：　目前，我国在页岩气开发的环境保护方面存在着大量的法律空白，往往只能参照环境保护法和矿产资源法中的相关规定进行规制，无法有效解决页岩气开发暴露出来的环境问题。页岩气开发环境风险的法律规制，核心目的就是解决当前页岩气开发中的环境风险，促进页岩气开发与环境保护相协调，实现能源开发的可持续发展。在页岩气开发环境风险的法律规制方面，英美两国已经探索出一些经验和制度。积极借鉴国外有益经验，努力改进和完善我国应对页岩气开发环境风险的法律规制，对实现我国页岩气开采的经济效益、社会效益和环境效益三者的统一具有重要的现实意义。

　　关键词 :     岩气开发.环境风险:环境保护;可持续发展，社会效益，

　　Abstract：　The legal regulation of environmental risk of shale gas development aims to solve the environmental risk in the process of shale gas development,to promote the coordination between shale gas development and environmental protection,and to realize the sustainable development. At present,at both the national or local level in China,there are legislative loopholes,which can only be regulated by the relevant provisions of the environmental protection law and the mineral resources law. But this cannot effectively solve the environmental problems in shale gas development. Britain and the United States have some advanced experience and mature systems in the legal regulation of environmental risk of shale gas development. We can draw lessons from the foreign experiences to perfect the legal regulation of shale gas environmental risk and realize the unification of economic,social and environmental benefits of shale gas development.

　　Keyword：　shale gas development; environmental risk; environmental protection; sustainable development; social benefits;

　　引言

　　自习近平总书记提出2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和新目标以来，中国一直致力于采取各种措施减少二氧化碳排放。页岩气作为一种低碳能源，对于构建清洁低碳高效的能源体系，实现碳达峰、碳中和新目标具有极其重要的战略意义。但是，我国目前对页岩气的开发尚处于起步阶段，仍面临许多挑战，其中非常重要的一项便是环境风险。一般而言，生产非常规天然气是一种集约化的工业过程，会对环境造成比常规天然气开发更大的印记[1]。在生态文明建设大背景下，我们必须处理好页岩气开发与环境保护之间的关系。为此，除却技术上的手段，具有强制力保障的法律规制是最有效也是最必不可少的。英美两国作为页岩气开发和环境保护均走在世界前列的国家，有一些先进的经验和成熟的制度值得借鉴，从而不断完善我国在应对页岩气开发环境风险方面的法律规制，助力页岩气开发利用，推动能源供给革命，促进减排降碳、低碳发展。
 

 

　　1、 页岩气开发中的环境风险

　　页岩气的勘探开发流程大致可分为选区评价、勘探评价、先导试验和开发四个阶段[2]。其中先导试验阶段是一种小规模开发，目的在于评价该区块是否有进行大规模开发的商业价值，其内容与工厂化开发基本一致，产生的环境影响也大同小异，因此本研究在梳理各阶段可能存在的环境风险时，将先导试验阶段并入开发阶段。同时，诸如开辟道路、井场建设等准备工作未被视为独立的勘探开发过程，但因其所产生的环境风险与其他阶段差异较大，此处选择将其单独罗列。

　　页岩气开发不同阶段存在不同的环境风险（如表1所示），既易造成诸如水污染（钻井废水、注入压裂液、压裂液泄漏）、大气污染（扬尘、柴油机废气、甲烷泄漏、压裂液泄漏）、土壤污染（钻井废水、压裂液泄漏）、固体废物污染（钻井岩屑、建筑垃圾）、噪声污染在内的环境污染，也会带来植被破坏、淡水资源耗费、地层沉降和小型地震等生态破坏。

　　页岩气开发最突出的环境风险是正式开发阶段因使用各种特殊技术引发的微地震、水污染和水资源大量消耗[34]。水力压裂技术而需要通过向页岩气储层注入压裂液来增大岩石孔隙度，将封闭其间的页岩气联通起来以便后续采集。这一操作易增加微地震风险，尤其对于存在天然断层的矿区而言。该技术使用的压裂液，由99%的淡水、0.01%的化学添加剂制和0.05%支撑剂混合制成，对于淡水资源的耗费极大。目前世界上最大的非常规天然气田是美国Marcellus页岩气田，每口钻井平均用水量约15 000m?，水力压裂用水量占98%[5]。我国川渝地区每口页岩气井耗水量更甚：重庆市涪陵地区平均每口井水力压裂用水30 559m?，四川自贡市荣县金页每口井压裂用水约30 000m?，长宁——威远国家级页岩气示范区每口井压裂用水为20 931m?[6]。同时，由于需注入的压裂液总量多，即便成分中化学物质占比低，总含量也不会少。这些化学物质随压裂液注入气井后，一旦操作不当，通过出现破裂的气井套管或者附近的废弃管井泄露，就会浸入地层污染地下水。压裂完成后，对压裂液进行返排回注时，也同样存在此种环境风险，且整个开采过程中排放的废水也会进一步加剧水污染。

　　2 、我国页岩气开发环境风险的法律规制现状与问题检视

　　2.1、 我国页岩气开发环境风险法律规制的现状

　　针对上述环境风险，本研究拟从页岩气环境保护相关专门立法、环境保护法律体系和绿色发展类法律以及矿产资源法律体系出发，分门别类对我国页岩气开发环境风险的法律规制现状进行梳理（详见表2）。

　　2.1.1、 与页岩气环境保护相关的专门立法

　　在国家层面，我国法律体系中关于页岩气的专门立法是空白的，更遑论页岩气开发环境风险相关的法律制度了，目前仅在有关部门制定的页岩气相关政策和规划上有所体现。2013年，国家能源局制定的《页岩气产业政策》在总则中提出：页岩气勘探开发利用要走可持续发展道路，建立资源节约、环境友好、协调发展的页岩气资源勘探开发利用体系。第六章专章规定页岩气的节约利用与环境保护，提出页岩气勘探开发利用必须实行环境影响评价制度与建设项目“三同时”制度。2016年，国家能源局制定《页岩气发展规划（2016—2020年）》（页岩气“十三五”规划），列举了页岩气开发可能带来的环境问题，并要求严格遵守《环境保护法》等法律法规，制订页岩气开发相关环境标准。

　　在地方层面，有关页岩气的法律规定更少，现有的相关规定则主要集中在四川省、重庆市、贵州省等页岩气富集区，且多是在各省、市的土壤污染防治行动计划中有所体现。四川省环境保护厅于2018年发布的《四川省页岩气开采业污染防治技术政策》是当前唯一一个专门规范页岩气污染问题的规范性法律文件，它从原则、选址要求、水污染防治、固体废物处置及综合利用、大气污染防治、噪声污染防治、鼓励研发环境友好型新技术、环境管理与环境风险防范等方面对页岩气开采中的污染问题给出了技术上的指导。但这些规划、意见不具有法律强制力，且多为原则性指导，很难在实际上规制页岩气开发的环境风险。

　　表1 页岩气勘探开发过程中的环境风险

　　2.1.2 、环境保护法律体系中可适用于页岩气开发的法律规定

　　《环境保护法》是我国环境保护领域的基本法，其规定的保护环境、防治污染的基本原则和具体制度均适用于页岩气开采中的环境保护与治理。各类污染防治法及其实施细则亦然,如《水污染防治法》及其《实施细则》是目前防治页岩气水环境污染的重要法律依据。《水污染防治法》第38条规定，兴建地下工程设施或者进行地下勘探、采矿等活动，应当采取防护性措施，防止地下水污染；第39条规定，人工回灌补给地下水，不得恶化地下水质。《水污染防治法实施细则》第35条规定，揭露和穿透含水层的勘探工程，必须按照有关规范要求，严格做好分层止水和封孔工作；第36条规定，矿井、矿坑排放有毒有害废水，应当在矿场外围设置集水工程，并采取有效措施，防治污染地下水。这些条文都可以应用于预防和治理页岩气开发过程中可能产生的水资源环境污染问题。此外，《噪声污染防治法》所规定的环境噪声污染防治的基本原则、管理制度、法律制度、法律机制和法律责任也适用于页岩气开发中的噪声污染防治。同理，页岩气开发中造成的大气污染可以适用《大气污染防治法》，造成的固体废物污染可适用《固体废物污染环境防治法》，对土壤的污染可以适用《土壤污染防治法》，等等。

　　页岩气开发必须要经过严格的环境影响评价，因此，包括《环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》《建设项目环境保护管理条例》《建设项目环境影响后评价管理办法》等在内的环境影响评价相关法律和规定适用于页岩气开发。另外，页岩气开发还应当遵循《节约能源法》《循环经济促进法》等绿色发展类法律，其开采过程排放的废气废水等同样应符合现有的环境标准。

　　环境保护法律体系和绿色发展类法律虽然为预防和解决页岩气开发中存在的环境风险提供了一定的法律依据，可解决如准备阶段的环境风险，但对开发阶段带来的环境风险则不具有针对性，难以达成规制页岩气开发环境风险的目的。

　　2.1.3、 矿产资源法律体系中可适用于页岩气开发的法律规定

　　页岩气本身是一种矿产资源，由《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》等有关矿产资源的法律法规构成制度体系当然也适用于页岩气开发。但这类法律直接规范的是矿产资源的权属问题，重点并不在矿产资源开发中的环境问题，因而无法规制页岩气开发的环境风险。

　　表2 我国规制页岩气开发环境风险的规范性法律文件

　　2.2、 我国页岩气开发环境风险法律规制的问题检视

　　通过上述现状梳理，可见目前我国页岩气开发环境风险的法律规制很难防治页岩气开发可能引发的环境风险，具体表现在以下三方面。

　　2.2.1、 缺乏效力较高的统一立法

　　目前我国没有规制页岩气环境风险的统一立法，而是分散在各类不同的法律法规之中。只针对某一类特定环境要素的单行法律，不足以解决页岩气开发整个流程和特殊模式中存在的综合性、复杂化的环境风险。而各地方的政策、指导性意见一方面不具备法律强制力，另一方面也只对所在管辖范围内页岩气开发有一定的指导意义，无法在全国范围内对页岩气开发的环境风险进行统一规制。

　　2.2.2 、缺乏页岩气开发环境风险专门法律

　　页岩气开发引发的环境问题有其特殊的成因和表现，当前我国没有针对性的法律制度，而是主要依靠类推解释来适用环境保护法律体系中的各项制度、标准。这固然能在一定程度上起到保护环境的作用，但终究不得要领。第一，在环境标准方面，页岩气各项特殊技术所造成的污染，尤其是压裂液及其返排液所造成的污染，通过一般的排污标准来规制无法有效控制污染源。第二，在环境监管机制方面，面对页岩气开采这样具有高度专业性的项目，环保部门执法人员大多不具备相关专业知识，仅靠环境保护部门自身可能难以监管到位。第三，在信息公开方面，《环境保护法》仅要求重点排污单位应当向社会公开主要污染物信息，致使页岩气开发中会引发重大环境问题的其他信息缺乏依法公开的法律依据。第四，在责任制度方面，当下页岩气采矿权主要集中在央企手中，一般的企业环境责任制度不能很好地制约这些油气公司。

　　2.2.3、 缺乏应对生态破坏风险的法律制度

　　现有的法律规范主要是针对页岩气开发中的环境污染，忽视了生态破坏的环境风险，但在页岩气开发的环境风险中，微地震、水资源耗费等生态破坏问题是需迫切解决的问题。如何通过法律制度来预防地震风险和节约淡水资源，也是页岩气开发环境风险法律规制的重要命题。

　　3 、英美规制页岩气开发环境风险的制度安排

　　3.1 、法律框架

　　欧盟各国规制页岩气开采带来的环境风险的法律框架，是在碳氢化合物指令的基础上，以采矿法为核心，其他法律为补充而构建成型的[7]。碳氢化合物指令规范了包括页岩气在内的碳氢化合物的钻探、开发和生产。英国曾是欧盟成员国，其对页岩气的环境规制既遵守欧盟指令，建立了由水框架指令、地下水指令和矿山废弃物指令等文件所确立的一系列环保标准和环保制度，同时也制定了本国常规油气环境管理相关法律[7]。

　　美国在应对页岩气开采环境风险方面，是以常规油气资源监管和环境保护监管的法规为主，新增页岩气专门立法进行补充，主要分为联邦和州两个层级。以加州为例，当地的页岩气环境管理既要遵循《清洁水法》《安全饮用水法》《清洁空气法》《资源保护与恢复法》等联邦法律，以及美国联邦油气管理局在2009年发布、于2015年6月生效施行的针对页岩气的《水力压裂试行法规》，也要遵循加州政府在联邦法基础上于2013年制定的《水力压裂和酸化油层激励生产法案》，内容涉及现行非常规油气开发和未来深层资源开发，以及可能造成的环境破坏、水资源的污染预防和管理等。同时，美国针对页岩气开发全过程（钻井前、钻井中、钻井后）制定了相关的污染控制标准，通过法律赋予了地方的环境监管标准立法权[8]62。

　　3.2 、监管机构

　　英国主要依靠英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰各地的矿产规划局、健康与安全执行局、环境局共同负责页岩气开发过程中的环境监管。从准入角度而言，开发商在与土地所有者协商获得土地使用证后，需要从环境局获得环境许可证，从矿产规划局获得钻井建筑许可证，再上报至健康与安全执行局，最后从环境局获得水资源利用和废水处理许可证。只有通过这几个部门的许可之后，才能拿到钻井许可证，获得准入资格。从监管过程而言，环境局负责对页岩气开发过程中水质、资源及其他生态环境的保护，矿产规划局负责对土地规划利用过程中潜在的污染进行监管，其他监管部门主要是针对技术和操作上的监管[7]。

　　美国页岩气监管机制构建实行“以州为主，在联邦调控”[9]的原则。联邦层面，美国环境保护署通过公布联邦法律的实施条例（包括空气质量、水质量和废物管理最低标准等），监督和推动这些环境保护法律的执行。实际环境监管权属于各州，由各州环保局负责，但各州页岩气环境保护法律规范必须达到联邦的标准，联邦保有最高的监管权。除此之外，美国宾夕法尼亚州还实行由开采企业缴纳聘请费用、聘用巡视员和监管人员驻扎矿区进行监管的制度。加州亦规定监督员需到场监督[10]。

　　3.3 、重要制度

　　3.3.1、 信息公开制度

　　美国建立了较系统的页岩气信息公开制度。美国密歇根州、阿肯色州、得克萨斯州、怀俄明州、北卡罗莱纳州、加利福尼亚州等明确规定实行水力压裂液化学物质披露制度，披露的内容包括水力压裂使用的水量、压裂液中的化学物质、供应商名称、使用目的以及最大浓度。当然，不同的州要求披露的范围不同，如：密歇根州要求油气公司在网上向所有公众公开；阿肯色州要求向管理者提交信息，由管理者进行汇总公开；得克萨斯州和怀俄明州只要求向管理者提交相关信息；北卡罗莱纳州和加利福尼亚州则要求既要向管理者提交信息，也要由油气公司自己在网上公开信息[9]。以加利福尼亚州《水力压裂和酸化油层激励生产法案》为例，该法案第1788条规定，关于水力压裂和酸化处理后的信息公开，开发商需要向监管局报告和向公众公开的内容包括四项。第一，在项目执行后60日之内，必须向监管局上交项目的信息和执行历史等。第二，项目的用水资源、洁化和事后处理都要有详细报告，并且在开始生产30天后，应再度测试井下水质，并与以前的水质进行比较。第三，如果在操作时使用了有放射性的物质，必须报告使用过程和事后处理过程，保证没有事后存留下的问题。第四，水力压裂所用的回注液内的化学物质成分和数量必须向监管局报告和接受审核，并在监管局网站公布。如果油气服务公司认为某些化学物质特别有商业价值需要保密的，可以向监管局申请保密[8]66。

　　同时，美国部分地区对水力压裂过程中与地震相关的数据也要求公开。仍以加州为例，加州处于地震带，特别需要密切监测地震信息，而水力压裂技术很可能是引发微地震风险的重要原因。加州的《水力压裂和酸化油层激励生产法案》第1785条规定，在水力压裂和酸化处理执行时，要在72小时内通知监管局，由监管局派人员到现场检查，记录压力、流压、流量和时间等重要数据。如果有套管破裂或支撑砂漏失的事故，需立即向监管局报告；如在开采地附近有2.7级以上地震，需要做特别分析[8]63。

　　3.3.2 、红绿灯制度

　　红绿灯制度是一项在英美国家广泛应用于地震风险应对的制度。该制度最早由英国学者Julian J Bommer提出，目的在于通过可靠的缓解策略，最大程度地减少地震的发生。这一制度以红绿灯的三种不同颜色警示不同程度的地震风险，对应不同的缓解措施（表3）：当监测到的微地震里氏震级小于0时，为绿灯，可以按原计划注水；当震级在0到0.5时，为黄灯，应引起警惕，减小排量并谨慎注水；当震级大于或等于0.5时，为红灯，应立即停止注水，避免触发更大震级地震或活化天然断层[11]。

　　表3 红绿灯制度

　　在红绿灯制度的施行中，以0和0.5为界是英国通行的阈值，非常严格。除英国外，其他国家红绿灯制度的阈值则有差异，个别国家不同地方的阈值也会有差异，如加拿大阿尔伯塔省以2.0和4.0为界，美国加利福尼亚州以2.7为界[11]。在此基础之上，为预防页岩气开发诱发地震，英国政府对矿物规划局、地质调查局和开发商的职责均予以明确规定。首先，矿物规划局应与地质调查局进行积极协商，提出避免诱发性地震的建议。其次，地质调查局应与矿物规划局一起监控地震信号灯的使用情况。最后，开发商应严格做到四个基本环节：在钻井前通过一切可以获得的资料信息对即将钻井的地方断层进行评估；在钻井过程中尽量少地使用压裂液；在压裂过程中和压裂结束之后都必须监测地震活动；在压裂过程中严格按照地震信号灯指示进行操作[12]。

　　3.3.3 、节水制度

　　在当前技术条件下，页岩气开发过程中耗水量巨大是各国都面临的难题。根据美国环保署公布的数据，为了开采页岩气，美国每年消耗2.65?5.29亿方的水。水力压裂用水已经占到得克萨斯州一些县用水总量的50%[13]。为应对水资源短缺问题，美国开始出现了一些专门为油气公司解决水问题的公司，这些专业性公司的出现，促成了美国水资源服务市场和水权交易制度的形成[14]。在这种制度下，油气公司通过专业性公司既可以就公共水权和政府进行交易，也可以与拥有私人水权的单位和土地所有者进行交易，从而获得一些水源的使用权。这种做法最显而易见的好处，就是可以鼓励公众节约用水，用额外的水权来进行交易，使资源优化配置。

　　英国虽然未实施类似美国的水权交易制度，但其用水也是市场化的，国家统一对水价规定一个上限，而实际的水价则由市场来进行调控。为了督促居民节约用水，近年来，英国提高了水价，其收取的水费包括了用水水费和各种排污费、排水费以及环境保护费等，这些费用必须用于环境保护和污水处理[14]。除了市场化的水权交易制度之外，美国各州也通过制定严格的取水制度来节约水资源，包括开发页岩气取水需要审批和通报，同时对于水源也进行了限制[9]。

　　3.3.4、 水污染防治制度

　　在页岩气开发的环境风险中，水污染问题极为突出，其主要来源于压裂液泄漏和压裂反排液回注。针对这一问题，美国一些州立法规定了防泄露措施（如套管和固井等）。例如，加州在其《水力压裂和酸化油层激励生产法案》第1784条中规定：油气公司需要对套管进行压力测试；必须在套管压力测试操作前30天内和测试前24小时内通知监管局，监管局可派人员到现场监察；在水泥完井后的48小时内必须进行测井，证明水泥连合层符合测试要求，保证压裂液不会向外串流[8]65。此外，美国还建立了保证金制度，各州要求作业商提交保证金，以确保发生压裂液泄漏时作业商能够及时承担清除费用。另外，各州还制定了应对可能发生的泄漏的应急预案，以确保发生压裂液泄漏情形时能够及时止损，并且要在一定时间内将泄露事件通报监管部门[9]。

　　4、 我国应对页岩气开发环境风险的法制路径

　　综上所述，英国和美国在应对页岩气开发环境风险方面都有各具特色的制度和成熟的经验。相对而言，英国对页岩气开采环境风险的监管更加严格，美国页岩气专门立法更加完善。针对我国页岩气开发环境风险法律规制的突出问题和突出环境风险，我国应有针对性地借鉴域外制度，尤其是英美等国的成熟作法，不断完善我国页岩气开发环境风险的法律法规和制度体系。

　　4.1 、制定环境风险标准和规章

　　英美规制页岩气开发环境风险的法律框架与我国现有的法律体系类似，完全可供借鉴。我国可在现有的矿产资源法律体系和环境保护法律体系、绿色发展法律体系基础之上，针对页岩气开发中的钻井、固井、完井和水力压裂等技术制定相应的环境标准，并由生态环境部出台页岩气环境风险规制的部门规章，根据开发中的不同环境风险做出相应规范，统一预防和管理全国页岩气开发过程中可能发生的环境污染和生态破坏。

　　4.2 、完善环境监管制度

　　英美两国的页岩气环境监管均以地方环境部门监管为主，与这两个国家实行联邦制的国家结构密不可分，各地享有很大的管理内部事务的权力。我国虽然是单一制国家，但地方政府也享有对自己辖区内事务的管理权。针对各地资源条件和经济条件的差异性，中央可以下放更多的环境监管权限到地方，强化地方环境保护部门因地制宜地应对页岩气开发风险的能力。同时，借鉴美国页岩气开发环境风险监管特派员制度，建立具有中国特色的页岩气开发环境风险监管特派员制度。由于页岩气开发具有极强的专业性，而环境保护部门工作人员不一定具备专业的知识背景，因此，由政府出面聘请具有石油化工专业知识但又未在石油化工类企业任职的专业人士（如研究所研究员、大学教师等），在约定的期限内进驻页岩气产区进行实际监管，并定期调换地区或人员。例如，美国宾夕法尼亚的监督员是由企业缴纳聘请费用，由政府出面聘请监督员。我国同样也可借鉴，如果待遇条件不足以吸引专业人士应聘，还可以考虑从编制上给予保障，并由政府再支付部分费用。

　　4.3 、健全环境风险预防体系

　　4.3.1、 建立页岩气开发重要信息公开制度

　　我国《环境保护法》第55条规定：重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物信息，接受社会监督。目前，我国页岩气开发环境风险信息公开还不到位。尤其是油气公司多以商业机密为由，将钻完井、压裂液、地震等数据牢牢握在手中，一些政府部门都难以知悉；同时，我国目前暂时没有相关机制保证科研人员可以从油田单位获得油气开采和注水作业的数据[15]。在这方面，我国可以借鉴美国的做法，由国家来确立页岩气开发信息公开制度，将页岩气开发中与公共利益息息相关的数据（如压裂液化学物质信息、地震数据）及时上报。我国页岩气富集区多处于地震带，油气公司至少要将地震数据与地质部门、地震局共享，协助科研人员早日探究到开发页岩气与地震之间的确切关系，尽可能规避页岩气开发的风险。此外，由于压裂液中的化学物质属于污染物，油气公司应当依照现行法律向社会公开。需要特别指出的是，政府负有监督油气企业页岩气重要信息公开的职责，相关监督部门应将信息公开的情况纳入企业信用系统（违反信息公开制度的将纳入失信企业黑名单）和政府绩效考核，倒逼企业依法公开信息，确保页岩气能够得到更好的开发利用。

　　4.3.2 、建立页岩气开发地震风险红绿灯制度

　　我国页岩气开发区域多位于地震带，存在天然断层，使得因页岩气开发而诱发地震的风险加大。在页岩气开发过程中，除了需要公开页岩气开发的地震数据以便进一步研究二者关系之外，水力压裂技术也可能是矿区微地震的重要原因。针对这种情况，需要建立有效的地震风险应对机制。英国的红绿灯制度是一项较为成熟的制度，我国可以借鉴和引入。过去的经验表明，这种方法有时可能无法起到防止诱发地震的作用，因为即使注入停止后也会发生大事件[16]。为了让该制度尽可能地发挥作用，我国可以选择严格的低阈值，如英国的0与0.5级。但是，过于严格的阈值会严重限制页岩气的开发。这不仅需要专业人士研究页岩气矿区的地质条件，还涉及页岩气开发背后的经济利益和环境公共利益的博弈，政府在作决策时，应尽可能地平衡多方利益，确定适宜当地情况的阈值。

　　4.3.3、 建立节水和水污染防治制度

　　美国和英国建立在私有化之上的水权交易制度在中国没有生长的土壤。我国不存在私人的水权，即便有公共水权可供交易，也缺乏交易的市场平台。当前，我国可以探索通过建立严格的取水制度和水循环利用制度来节约水资源。对于切实贯彻节水和水循环利用的开发者可以给予更多税收上的优惠或者奖励，对在节约水资源方面表现突出的企业进行奖励。同时，制定完整的防泄漏制度和应急预案，引入保证金制度，以便提高企业水污染防治意识，促使企业严格遵循水污染排放标准，积极采取措施预防水污染，也为水污染发生后提供治理资金。笔者认为，保证金的缴纳可以成为油气公司获得采矿权或环评审核通过的一项前置条件，以督促油气公司及时缴纳。需要明确的是，应审慎考虑保证金金额，以对油气公司形成威慑，同时能够满足污染治理所需费用。

　　4.4 、建立页岩气开发环境事故责任追究制度

　　页岩气开发一旦引发环境事故，势必涉及责任承担问题。除了追究政府监管不力的失职，企业应当负起主要责任。对应不同程度的环境事故以及造成环境风险的次数，国家应设置轻重不同的环境责任。当前，可以现有的处罚措施为基础予以处罚。第一，取消企业税收补贴。第二，罚款。罚款力度要与油气企业所造成的环境事故相适，且要达到惩罚的效果。第三，列入企业失信黑名单，限制其经营活动。第四，发生重大环境事故或发生环境事故累计达到一定次数，其法定代表人承担刑事责任。同时，责任的认定应采取推定责任制，当环境风险在页岩气矿区的一定范围内发生时，则推定油气公司对其附近的环境污染或生态破坏承担责任，除非其能够证明已经采取了足够完善的措施预防环境风险的发生。这实际上就是要求油气公司主动承担起环境保护责任。

　　5 、结语

　　我国《页岩气发展规划（2011—2015）》曾提出力争2020年页岩气产量达到600—1 000亿立方米，而《页岩气发展规划（2016—2020）》则将产值砍半，缩减至300亿立方米[9]。导致这一政策调整最重要的原因，就是环境问题大量涌现。当前，即便是页岩气勘探开发较为成熟的英美国家，尚且不能平衡环境保护和页岩气开发之间的关系，对我国而言，就更需要制定严格的法律去规范页岩气开发的全过程，尽最大努力避免可能发生的环境风险。只有在各项技术和制度更为成熟的时候进行页岩气大规模商业化开发，才能更好地推动我国油气行业的可持续发展，加快推进能源消费结构的变革，实现碳中和目标。

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