高等院校开展全面预算绩效管理的问题与应对措施

　　摘    要：　现阶段，我国各高校财务管理的主要任务是全面开展预算绩效管理工作，对其要求是既要优化资源配置，又要提高各项资金使用绩效。全面实施预算绩效管理是各高校现阶段提升学校治理能力和治理水平，提高高等教育质量的必然要求。根据国家法律法规和内外部环境的要求，分析中国高校实施预算绩效管理的必要性，针对高校预算绩效管理实施中存在的问题，结合实际情况，提出解决措施，并构建全面实施预算绩效管理的工作链条，以期更好地执行国家政策规定，提升高校的管理水平。

　　关键词：　高校; 预算绩效管理; 资金使用效益;

　　0 、引言

　　2018年，中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）；2019年1月，财政部发布了《2019年预算绩效管理重点工作任务》。2019年年底，教育部出台《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求所有部门都必须建立专门的预算绩效管理领导团队，顺应战略要求，全面开展预算绩效管工作，并要求各单位于2020年8月底前出台本单位贯彻落实全面实施预算绩效管理的相关文件。高校作为重要的行政事业单位，应当响应国家财政改革的战略要求，全面开展预算绩效管理工作，这不仅是缓解当前我国高校资源紧张的有效举措，也是现阶段提升学校治理能力和治理水平，提高高等教育质量的必然要求。

　　1、 高校全面实施预算绩效管理的必然性

　　1.1 、国家法律法规的要求

　　国家全面实施预算绩效管理是为了能够不断优化社会资源配置，提高资金的使用效率。2015年发布的新《预算法》中，“绩效”一词多次出现，其本质是要求将预算绩效管理贯穿于预算活动的全过程。这是第一次以法律的形式明确规定要将绩效的理念和要求融入财政预算收支管理中，将二者进行有机的联系。有了法律的保障，预算绩效管理工作得到快速推进，也进一步加快了我国从传统预算模式向绩效预算模式转型。《意见》发布后，各地区、各部门积极响应，并发布了相关的实施文件，不仅为我国全面实施预算绩效管理提供了指导，还使预算绩效管理在全国受到高度重视。全面实施预算绩效管理是帮助政府提升治理能力、优化社会资源配置的重要手段。当前，我国的经济发展呈现稳定增长趋势，高校应当在科研技术、教育事业，以及社会公共服务等各方面都发挥领头羊作用，不断深化改革，加强体制建设，不断创新，让“高校”变得更“高效”。
 

 

　　1.2、 高校面临的内外部环境

　　2012年，国家财政性教育经费支出占GDP的比例超过4%，并且实现2012—2019年连续8年超过4%。此外，2019年，我国教育经费总投入首次超过5万亿元，这不仅充分体现国家对教育事业的重视，以及在提升我国教育质量、推动我国教育结构改革等方面做出的巨大努力，也说明了我国教育事业正处于快速发展过程中。近年来，我国经济发展面临巨大挑战，财政部门更加注重资金的使用效率，以避免资源的浪费，从强调预算绩效管理的重要性、强化各部门的内部控制、提高资金使用透明度等方面不断加强资金管理力度，这些都与预算管理密不可分。

　　对于高校，一方面是国家对教育经费投入的持续增长；另一方面却是高校的收支矛盾逐渐凸显。从高校的公开信息中，分析2015—2019年连续5年高校的收支决算数据，每年收支不平衡，特别是支出远大于收入的高校数量逐渐增加。近年来，随着教育的普及程度越来越高，高等教育事业一直是国家重点关注和发展的领域。在这样的向好大环境下，我国高校不负所望，不断进步与提升，而各高校之间的竞争也愈演愈烈。因此，要想在激烈竞争中站稳脚跟，高校必须把握国内外形势，采取各种举措来加快学校的发展。国内许多高等院校不断增加对“双一流”建设、一流本科教育等重点项目的投入来提升其内涵发展的质量。这可能是导致高校收支矛盾的主要原因。

　　2020年，国内外形势尤其严峻，我国经济发展承受着巨大的压力。高校的财政拨款被压减，自筹收入增长乏力，资金缺口加大。在全社会大力提倡“过紧日子”的背景下，高校必须改变以往的“铺大摊子”或“撒胡椒面”的经费投入模式，而是要加强预算绩效管理，压减不必要、非刚性的一般性支出，把低效、无效资金节约出来，用于发展急需领域，不断优化高校的资金支出模式，提高各项资金的使用效率。

　　高校开展预算绩效管理工作，能够对高校资源进行宏观调控，便于优化资源配置，提高资源的使用效益，减少资源的闲置与浪费。为了更好地实施预算绩效管理工作，高校应基于自身实际情况，建立一套预算绩效管理体系。这套体系应针对预算绩效管理全过程：首先要确定绩效目标；其次根据目标编制预算；然后在预算的执行过程中要全程监控；最后在预算执行结束后要及时评价并反馈。这套体系将整个过程进行规范，细化到各个环节，为高校的长远发展提供保障。

　　2 、高校实施预算绩效管理存在的问题

　　2.1 、尚未确立预算绩效管理的理念

　　为响应党中央、国务院和教育部的重要部署，我国许多高校都在积极开展预算绩效管理工作，但是由于缺乏理念指导和成熟的体系，当前还处在探索阶段。高校的非营利性质使其存在重视投入支出而不注重管理和绩效考核的问题，缺乏对预算绩效管理的认识，还没有树立起良好的预算绩效管理理念。虽然国家已多次提出要强化绩效评价结果的应用，将绩效评价结果与高等教育资源的配置挂钩，但实际上并未在高校的财政拨款中明显体现出来。因此，高校普遍对绩效管理的外部压力不敏感。高校管理层一般更关注直接决定学校发展的建设方向；二级学院更多考虑自身的建设需求，几乎不会考虑学校的财力；职能部门认为预算绩效管理是财务部门的工作，与自身无关；财务部门有时也只是把预算绩效管理当作一项任务，机械地按照要求进行绩效指标的简单设置，年度结束后也只是常规性地完成绩效自评。

　　2.2、 预算绩效体制机制尚未完全建立

　　预算绩效管理不是学校内部一个机构或者简单的一个制度就能完美实现的事，需要在建立了总体实施方案或基本制度的基础上，建立一套完善的、涉及预算绩效管理的事前、事中、事后的一系列配套制度。当前，我国高校的预算绩效管理大多处于起步阶段，并且每个高校的校情不一样，没有现成的模式可以套用，需要专门的机构、专业的人员深入研究和思考。教育部要求高校在2020年8月底之前出台本单位的预算绩效管理文件或方案，学校财务部门虽积极推动预算绩效工作的开展，但实际上，高校总体并未将预算绩效管理提到相应的高度予以重视，只是力争赶在时间节点前完成制度建设的基本要求，并没有成立专门的机构或安排专职人员开展此项工作，多数是在原来的机构设置框架下将这项任务派至财务部门的某个业务科室。

　　2.3、 绩效指标不成体系

　　第一，国家各部门、各单位全面实施预算绩效管理工作都处于推进过程中，尚未形成标准。教育行业紧跟国家步伐进行预算绩效管理实施工作，还未出台相应的行业管理标准。由于缺乏统一的行业标准，各高校在建立预算绩效管理体系时，几乎都是自行摸索绩效指标的制订依据。许多高校还结合了各部门提供的不统一标准的绩效指标，并以此为基础建立了绩效指标体系。然而，这种选择存在许多问题，比如高校各部门提供的绩效指标是否具有参考价值，以及将这些指标沿用于高校绩效指标体系建设是否科学合理，能否反映出高校的实际情况。

　　第二，高校制订绩效指标通常是为了评估和衡量各业务部门及职工对绩效目标的完成情况。而衡量完成得好与不好，往往需要进行量化，量化的结果就是设定具体的绩效指标值。这也是高校制订绩效指标体系中非常重要也非常困难的地方。由于各高校的实际情况存在很大差异，那么设定的绩效指标值也会存在一定差异。这就使得绩效指标值的设定缺乏可比性。另外，需要看到的是，由绩效指标值的高低来判断高校各部门的业绩完成情况也缺乏客观性和合理性。

　　2.4、 绩效评价的范围难以全覆盖

　　预算绩效要求全方位、全过程、全覆盖。然而，目前大多数高校只针对特定的项目或重要的项目进行绩效评价，没有开展全面的绩效评价工作，存在绩效评价的质量水平参差不齐、评价结果得不到有效应用、不积极进行绩效评价管理工作等问题。结合高校开展工作的实际情况，不难看出，如果高校仅针对某一项目实施预算绩效管理工作，得到的效果会比较理想，但如果对整个高校进行预算绩效管理，就会难以推进，效果就难以保证，因为其中会产生大量成本。因此，高校普遍倾向于针对项目实施预算绩效管理，这也是高校整体预算绩效管理经验较少的原因之一。至于整体绩效评价如何开展、指标如何设定，还未形成完整的体系规范，距离全面实施预算绩效管理的要求还有较大差距。

　　2.5 、绩效评价模式单一且质量不高

　　近几年，我国大部分高校的绩效评价模式主要是各业务部门或项目实施单位进行绩效自评，这种绩效自评存在许多问题。首先，绩效自评难以保证客观，各部门进行自评时可能会自我美化，这是最主要的问题。其次，高校绩效评价的质量水平不高，有些高校选择聘请第三方独立机构来进行评定，以保证绩效评价结果的客观性。然而，第三方独立机构往往对高校的业务不熟悉，对项目不了解，加之缺乏相应的行业标准，很难给出有效的绩效评价报告，难以反映真实情况，使得自评的过程变得形式主义，自评的结果也就难以具有参考价值。最后，各高校的绩效评价并未向绩效目标的方向发展，因此绩效评价的质量很难提高。

　　2.6 、预算绩效评价结果的应用不切实

　　由于我国高校在预算绩效评价结果应用方面还处于探索阶段，在实际操作和落实的过程中，并没有真正将绩效评价结果应用到实处。许多高校并没有将绩效评价结果与奖惩挂钩，对绩效评价结果较好的部门没有奖励措施，对绩效评价结果不好的部门也没有相应的惩罚措施，难以引起各部门对绩效评价的重视，也无法提升项目实施单位在资金使用方面的责任感。加上在项目实施环节中并未设置科学、合理的绩效评估指标，因此形成了连锁反应。另外，绩效评估结果的应用也受到很多限制。多重因素之下，预算绩效评价结果难以反映出真实、全面的情况，也就难以有针对性地进行调整和改进。

　　2.7 、预算绩效管理信息化建设较弱

　　构建高效规范的预算绩效管理体系，信息化建设是必不可少的技术保障。近年来，各高校充分认识到信息化对高校财务管理工作的重要性，积极推动财务信息化建设，财务信息系统已基本覆盖高校财务管理各项业务，但普遍存在面对用户或处理前台业务的管理系统较为先进，而后台管理类系统相对落后的情况。部分高校对预算系统的使用有了初步探索，但整体还处于不断完善阶段，与预算绩效管理有关的信息平台建设技术更加不足，预算绩效管理与财务和项目之间也没有良好的联系机制，高校内部业务和财务信息尚未共享，存在信息不对称问题。

　　3 、高校实施预算绩效管理的对策

　　3.1、 充分把握预算绩效管理的内涵

　　党中央、国务院在政府治理和预算管理方面开展了深入的变革，并且做出全面实施预算绩效管理的重大部署。如今，全球贸易竞争和摩擦加剧，中国经济的发展面临很大的挑战与压力，未来一段时间内，财政收入的增长幅度可能会持续降低，甚至出现负增长。在这样的背景下，大力推进预算绩效管理改革显得尤为重要。为使资金的使用更有效益，各高校应将全面实施预算绩效管理工作纳入战略计划。这不仅要求高校具备较高的治理能力，也要求其全面把握预算绩效管理工作的内涵和实质，不断强化预算管理和绩效理念的联系，结合实际情况不断创新、优化管理方式，注重成本效益和经济效益，强化相关职位的责任和权利。

　　3.2、 自上而下提高对预算绩效管理的重视程度

　　学校管理层应高度重视并大力推动预算管理在高校的全面推进。这需要自上而下对预算绩效的高度重视。例如，国家下发预算绩效管理相关文件，将落实预算绩效的情况纳入学校领导述职内容、举办针对学校领导的预算绩效培训班等，以保证预算绩效管理能得到学校管理层的关注，并提高其认识和重视程度。相关部门要高度关注和重视高校资金运转情况，充分利用自身的监督职能对高校预算绩效管理进行全程监督。高校管理层要坚决执行国家的各项决策部署，真正把全面开展预算绩效管理的各项工作落实到位，而不是做表面功夫。高校可以在全校范围内开展预算绩效管理相关专题知识的宣传讲座，加强全校各部门教职工对学校开展预算绩效管理工作的必要性和重要性的认识与理解。针对财务部、资金管理部门、项目实施部门等相关部门，应进行更专业的培训与指导，以此增强相关人员的预算绩效管理意识，提高相关人员的专业水平，为高校全面实施预算绩效管理提供更多人力储备。

　　3.3 、搭建预算绩效管理组织架构

　　高校需要建立具有明确权利和职责的专业预算绩效管理组织架构，这个组织机构应当是从全方位、多层次进行构建，并且需要细化到预算绩效管理全过程的各个具体环节。高校可以建立由主要负责人领导的预算绩效管理领导小组、预算绩效管理委员会和绩效评估机构等，使学校开展预算绩效管理工作得到根本的保障。这些机构负责制订学校整体的预算绩效管理工作计划，然后根据整体的工作计划明确各部门的任务，对于各部门的重要决策和执行安排进行严格审批，对执行过程进行跟踪监控，以及组织开展绩效评价工作等。

　　3.4、 完善预算绩效管理制度体系

　　完善的制度体系是必不可少的。高校需要根据国家出台的相关政策文件，结合学校的发展战略及实际情况，制订符合学校长期发展规划和自身情况的预算绩效管理办法，以及学校整体和每个部门单独的实施细则，明确预算绩效管理工作的目标方向，关注实施过程中的重点和难点，使各部门的行为不会偏离目标，整体朝着同样的方向前进。预算绩效管理需要建立一套完整的制度体系，既有学校层面的统领全校绩效管理工作的总体方案或制度，又有对预算绩效管理过程中每个环节的具体实施细则和规范。完善的规章制度使整个预算绩效管理工作更加规范、更加具有操作性。

　　3.5、 构建高质量的预算绩效指标体系

　　高校应建立多层次、多角度、科学合理的预算绩效指标体系，结合设定的绩效目标及预算执行过程设定具体的绩效指标值，并且要根据各类指标的重要程度确定对应的权重。不仅如此，还应考虑各部门的差异，不能一概而论。也就是说，某个指标在某个部门的绩效考核中占比较重，但在另外一个部门可能就没那么重要，占比也就需要相应降低。这些都需要在实施过程中进行动态调整、不断规范，从而使之合理化、科学化，最终形成有效的标准。对财政重点关注的项目资金或高校的整体绩效评价，建议主管部门提供可供参考的绩效指标体系，在实现项目功能的基础上兼顾各高校的发展特色，将绩效指标尽可能细化和量化，使得指标体系更加客观、科学。学校的绩效管理部门可以横向、纵向对比不同高校的情况，研究制订适合自己学校的、针对不同项目或部门绩效的共性及个性指标。共性的指标是统一的、标准化的，适用于学校所有部门、项目进行考核；个性指标则是根据每个部门、每个项目的个性化特点来确定，由此实现更契合实际的绩效考核。绩效指标还需要根据预算执行情况、学校发展建设实际情况进行动态、合理的调整。

　　3.6、 积极推进绩效预算管理信息化建设

　　预算绩效管理信息系统是高校开展预算绩效管理工作的有力支撑。大数据时代，能够快速获取准确的信息十分重要。学校应积极推进预算绩效管理信息化建设，构建学校内部的信息共享平台，打破部门之间的信息壁垒，减少信息不对称带来的成本。信息管理平台将预算绩效管理工作的相关部门，如财务、发展规划、项目管理、资金使用等部门的信息进行互联互通，将预算绩效管理的各个环节的信息进行整合共享，避免出现信息孤岛。各部门实现预算绩效的信息互通不仅有利于提高整个管理过程的效率，也有利于提高重大决策的正确性和准确性。

　　4、 构建预算绩效全过程管理体系

　　4.1 、以绩效目标为引领

　　高校应结合自身的发展战略和发展规划，将各项工作要求进行细化，以任务为驱动，来确定学校整体的绩效目标，再根据各部门的实际情况，确定各部门的具体任务和目标。设置预算目标时还要考虑到高校主要以国家财政投入为资金来源这一经费特点，基于业务财务融合的原则科学合理的设置绩效总目标和各部门各业务的具体目标。高校以绩效目标为导向，编制各部门预算，不仅让业务目标能够顺利达成，也能使预算编制有据可依。对于项目绩效目标设置的合法性、合规性、合理性和科学性，学校在必要时还可以聘请独立的第三方机构对此进行更专业、更充分的评估，并且可以将评估结果作为预算审批的重要参考。

　　4.2 、对重点项目和重大资金建立事前评估机制

　　高校的“双一流”建设、基本建设和部分改善基本办学条件项目等资金投入一般较大，应当对重点项目、重大资金建立事前评估机制，由此可以为项目的顺利进行提供一定保障，也可以提高重大资金的使用效率，保证重点项目的进度。许多高校的项目资金使用效率较低甚至造成资源浪费，项目进度缓慢，这些问题的主要原因是项目立项前的评审论证不充分。高校可以聘请相关专业人士或有相关经验的第三方机构进行项目评估，项目评估结果作为项目是否立项的重要参考。除了专业人士或机构的评估，高校更需要完善学校层面对重点项目的事前评估机制，财务或发展规划部门要尽量使项目立项信息得到学校领导层面的决策商议，重点关注项目的实施是否符合学校的发展规划、学校是否有足够的财力进行支撑、项目是否交叉重复建设等问题。

　　4.3、 加强绩效目标中期监控

　　在预算执行期间，预算绩效管理部门要对项目的执行过程进行监控，时刻掌握预算绩效目标的完成情况及项目的进度走向，以便及时发现问题并快速解决问题，以此保证顺利达到预算绩效目标。相关管理人员一旦发现与预算绩效目标偏离的项目和问题，就要对问题进行深入分析，找到原因，避免再出现类似问题。对于问题较严重的项目，要暂停项目进度，避免造成更大损失。如果内外部环境发生变化，对项目的进展产生了干扰和影响，则应尽快对项目进行动态调整，调整方案须通过上级的审核和实时把控。

　　4.4 、提高预算绩效评价的质量

　　高校开展预算绩效评价能在一定程度上激发学校各部门创造业绩的积极性，消除惰性，并提升各部门的履职能力。在总体的预算绩效评价基础上，可对不同的项目开展差异化评价工作，一些重点项目和专项工作可以采用更加规范、客观的评价模式，如将部门绩效自评与预算绩效管理部门评价相结合，或聘请第三方机构进行评价。此外，还可以定期抽查一些部门的绩效自评报告，以此提高部门自我评估的客观性，从而提高高校绩效评估的质量。

　　4.5、 加强预算执行情况评价结果的有效应用

　　绩效评估结果的有效应用是整个预算绩效管理过程中的重要环节。这是反馈问题并改进问题的重要手段。通过对评价结果的应用，即使学校资源得到优化配置，又使资金使用效率得到提高。目前，高校尚未形成完整的预算绩效管理评价结果的应用机制，这就需要各高校不停地探索，不断地创新，找到符合学校自身实际情况的应用机制。高校可以将预算绩效评价结果作为对各项业务进行预算安排的重要依据，也可以将其作为对内部各教学科研单位和职能部门领导履职考核的重要内容。

　　5 、结语

　　通过对我国高校实施预算管理的过程中存在的问题进行分析，找出导致这些问题出现的原因，并结合实际情况，提出相应的改进对策建议，最终构建高校预算绩效全过程管理体系，推动我国高校预算管理工作更加高效地开展，提升高校管理水平。

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