从法学和经济学探究政府干预投资基金的必要性

　　投资基金产生于19世纪末的欧洲，发展于20世纪初的美国。我国投资基金业发展起步较晚，在20世纪末期才进入探索阶段。投资基金业的发展对一个国家经济和社会的发展具有至关重要的作用，因此，如何搞好投资基金监管工作就成为各国所共同关心并急于解决的问题。鉴于此，本文运用抽象和概括的方法，从理论的角度进行分析，论证了政府监管投资基金市场的真正原因。

　　一、政府监管投资基金市场的经济学分析
　　
　　在最初的市场经济中，人们大多信奉理性经济人观①与经济自由放任主义理论，②这两个理论曾经一度具有很强的轰动效应。假如这两个理论在一个比较完善和健全的经济环境中一定能够充分展示其优越性。

　　但是，现实的社会经济环境并不具备这样理想化的条件。在刚刚起步的投资基金业中，理性经济人观与经济自由放任主义理论昭示着基金业的毁灭，这一点已经被历史所证明。20世纪初叶，自由放任的思潮正大行其道之时，金融市场的新兵---基金出世，在很长一段时间内，“基金业应该如何操作？如何监管？如何保护基金持有人的权益？基金的风险高了谁来监督？一系列问题的答案都没有。市场机制被过度地信任到了一个不理性的境地。”

　　这种状况使刚刚兴起的基金业遭受重创，并一度裹足不前。面对这样的局面，政府手足无措，理性经济人观和经济自由放任主义理论变得苍白无力，人们开始怀疑政府“守夜人”角色的科学性与合理性，并试着探索与论证政府干预经济的可行性。

　　垄断资本主义时期，政府开始大胆地干预经济。政府角色的转变，主要是因为支撑政府职能的经济理论发生了很大转变。政府干预经济的理论主要包括市场失灵理论和有限理性理论。首先，市场失灵理论。市场失灵理论产生于19世纪末，张伯伦、罗宾逊夫人提出，垄断是市场失灵的第一个着眼点。20世纪20年代以庇古为代表的福利经济学也相当严格地分析了市场失灵问题，发现市场外部性和公共产品是市场失灵的突出表现。随后，萨缪尔森的《公共支出的纯理论》一文和巴托的《市场失灵的剖析》一文对市场失灵理论的发展更推进一步。这样的追溯使我们发现市场失灵理论从没有停止它发展的脚步，它的内涵是丰富的。目前，人们认为市场失灵理论的因素包括不完全竞争、外部性、公共物品、社会不平等、信息不对称。其次，有限理性理论。因为，完全理性的假设难以实现，经济学家提出了“有限理性”的概念，即经济人并不是绝对的理性人，他掌握的信息和处理信息的能力都是有限的。受各方面条件的限制，经济人在决策中选定的行动方案不过是他相对满意的方案，而非最佳方案。

　　就在理性经济人观与经济自由放任主义理论面临尴尬局面之时，政府干预经济的经济学理论---有限理性和市场失灵理论横空出世，为政府由不干预到干预经济提供了理论支持。市场失灵理论阐明：市场本身存在种种缺陷，仅以亚当·斯密的“看不见的手”去配置现实中的资源是不现实的，这样政府这只“看得见的手”就成为克服市场机制弊端的尚方宝剑。面对基金业的萧条，“美国金融监管当局和市场人士终于幡然省悟，我们需要立法。”

　　于是美国先后出台了《1933年证券法》、《1934证券交易法》、《1940年投资公司法》、《1940年投资顾问法》等法律。其他国家（英、法、德等国家）对投资基金业的立法也积极跟进。政府的积极干预给基金业带来了巨大发展。有限理性理论则阐明：既然经济人的理性是有限的，政府就有必要出来规范经济人的行为。在投资基金业中，经济人的有限理性突出表现在：投资人和基金经理的“羊群效应”、基金管理公司和信托银行违背其忠实和注意义务，严重损害投资人的利益，或者为维护机构投资人的利益而损害个体投资人的利益。经济人的有限理性严重影响了投资人对基金的信任度，进而抑制了基金业的发展。此时，政府出台一系列能够规范基金业的法律法规及制度，是保障基金业规范发展和保护投资人利益的重要举措。

　　二、政府监管投资基金市场的法学分析

　　在法学领域，边沁的功利主义和芝加哥学派的法庭执法最优理论认为法律具有完备性，并推理出：法律的完备性决定了政府无需监管投资基金市场。

　　关于法律是否完备，可以作以下思考：首先，现实中能否实现法律的完备，如果法律是不完备的，其后果就是法律的恫吓作用消失了。因为，罪犯对自己犯罪收益和成本的计算就有可能与法律设计者所设想的不一样。法律设计完以后，罪犯就觉得有漏洞可钻。很多人都可以钻法律的漏洞，导致法律恫吓作用的消失。据调查，最近劣质刹车油大行其道，充斥着整个刹车油市场。采访中发现，生产商明确地知道自己的行为是违法的，但是，其生产劣质刹车油的收益远远超出其可能受到法律惩罚的损失，所以，他选择了犯法。这一案例就说明了法律的不完备性；其次，由于社会经济制度的变化、使法律变得“过时”.于是人们想到了修改法律使法律更完备，但事实上永远都无法实现法律的最完备状态；最后，导致法律不完备的一个很重要原因是法庭机制。目前，我国采用的是一种被动式的执法机制，只有在有人去法院起诉的时候，它才能起作用。如果没有人去起诉，法庭是不能执法的，这是由法庭的中立性决定的。尽管目前我们的检察官有权就一些危害性较大的案件提起诉讼，但是，这类案件毕竟是有限的。法庭执法的有限性突显了法律的不完备。

　　综上所述，法律不可能实现绝对的完备，这一点在投资基金业体现得比较明显。在投资基金业发展之初是没有法律规范的，后来，到投资基金业发展到一定的规模，行业内部的不规范导致整个行业的崩溃。从此，很多国家开始立法规范基金业，致使基金业的立法自此不能停止，因为，基金业是发展的行业，每一环节的发展，比如基金品种的频繁更新，基金管理公司的设立，托管银行功能的发挥，关联交易的控制等，都需要立法积极跟进。所以，基金业法律永远都难以实现完备状态。法律不完备就意味着政府必须在基金业中发挥积极作用。

　　三、正确定位政府在投资基金监管中的角色

　　为了改善政府在投资基金监管中的各种弊端，有必要正确定位政府在投资基金监管中的角色。政府要有效发挥它在基金监管中的作用，需把握以下方向：

　　1.政府需遵循适度监管原则
　　投资基金市场不仅具有市场一般的缺陷，而且还具有其内在的不稳定性、脆弱性、风险性，这必然需要政府的干预，但是，适度监管要求将监管权的行使严格限定在市场可能失灵的领域内。政府的作用不是万能的，并且不可避免的具有局限性。政府干预如果不尊重市场经济客观规律，过分干预就会否定市场经济本身。这样一个有限政府的存在乃是市场经济的必然要求。可以说，市场经济就是要打破一个全能型的政府结构，废除政府的超常干预，将微观经济活动从政府的控制中解放出来，交由市场去解决。一个有限政府必须充分尊重市场机制的规律，不能代替市场作用，也不能违背市场力量，不能侵犯市场主体自主权利，使市场主体保持高度的竞争活力。它仅在市场无力调节的领域，发挥其引导和调节作用。总之，适度监管要求政府在基金监管方面主要履行宏观调控职责和市场管理人职责。政府的宏观调控职责主要目标是确保市场安全，而政府的市场管理人职责主要目标是促进基金市场的发展。

　　2.需重视市场化约束，提高政府监管效率
　　市场化约束是提高监管效率的手段，同时也是改变行政监管体制的关键和目标。市场化监管要求在监管制度设立的时候考虑效益最大化原则，要求监管者改变过去那种行政体制下监管工作的被动性，将自身放置到市场整体之中，运用更为灵活的制度框架行使市场管理的功能。市场化约束要求改变合规性审批监管为导向性的监管；改变对市场组织的直接的检查监管，代替为完整的考核、评级业务限定等制度性监管；改变行政体制下监管的“官僚”作风，提倡主动服务的监管，同时将监管利益、至少是部分利益纳入到监管服务之中；加强法律法规的建设，监管的部分功能应当放置在建立对市场组织营运全程的合法性上，那种事后查处功能应当转移到具体的司法部门。总之，有必要兼顾监管效率和市场稳定相结合的原则，从制度建设上将监管者合理地纳入到市场博弈的利益方，避免造成监管措施的不到位和监管的时滞，以保证基金监管体制的健康运行，提高监管的效率。

　　为了配合市场化约束，政府可采用以下机制：其一，激励机制。激励机制是从总体上促进经营管理状况良好的基金发展，抑制管理水平低下的基金发展，通过给投资基金施加外部监管压力的同时激发基金组织改善经营管理，进行风险控制和适度创新。其二，投资者资产损失补偿和保险机制。投资者的补偿与保险机制旨在保护投资者的利益。一般有两种：一是由监管机构出面建立的补偿机制。二是由监管机构要求的商业保险机制。

　　3.政府应当接受再监管
　　任何权力不加以监督，就必然产生腐败。正如美国学者所言：“不受限制的权力乃是世界上最有力的、最肆无忌惮的力量之一，而且滥用这种权力的危险，也是始终存在的。”

　　日本进行金融体制改革前是由财政部门大藏省承担监管职能的，由于其强大的金融行政监管体系，又缺乏相应的监督，导致金融监管腐败受贿的情形经常发生，监管的失灵对日本金融业的发展产生了极其严重的负面影响。

　　我国也曾有过滥用金融监管权力的案件，如海南发展银行事件、2005年证监会发行审核处的官员受贿案件等。实践中监管者有法不依、监管不力与滥用监管权力等问题充分说明，监管行为同样存在不合法和不合理之可能。而监管者一旦与监管对象形成“合谋”,其后果更为严重，监管的效果将走向设置监管初衷的反面。

　　为了有效实现监管权的价值目标，构建一系列对监管者的监督机制十分必要。这些监督机制可分为外部监督机制和内部监督机制。外部监督机制包括法律监督机制和程序监督机制。内部监督机制则包括：（1）强化市场机制，改革行政审批制度，将监管部门的行政审批范围降到最低限度；（2）政务公开，完善保密制度；（3）改革酬薪制度，建立监管的激励约束机制；（4）改革人事制度，加强监管人员的法制文化建设，在监管人员内部形成良好的执法环境，充分调动监管人员的工作热情，以此杜绝监管寻租的体制弊端。

　　通过对政府监管投资基金市场的经济学和法学分析不难发现，政府对投资基金市场进行监管是必需的，只有这样，投资基金业才能在有序的环境中规范发展，投资者的利益才能真正得到保障。正如有的学者指出：“国家运用这些权力，建立并保障市场上的权力，直接提供某些基础的服务，并间接地创造出信任、理解和有安全保障的环境，这对企业日常生活是生命攸关的。”

　　【参考文献】
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　　[3]（美）博登海默。法理学：法律哲学与法律方法[M].中国政法大学出版社，1999.
　　[4]阿瑟·奥肯。平等与效率---重大的选择[M].华夏出版社，1999.