目前我国行业组织治理中的缺失及完善思路

　　随着市场经济的高速发展，市场环境也愈加呈现出复杂的局面，仅仅依靠政府承担监督和管理的责任已经难以奏效。改革开放之后，国家根据需要对社会组织进行分类控制和选择性培育，行业协会获得了较快的发展，已经成为了目前中国数目最多的社会组织。然而近年来，严重危害社会公众健康的恶性事件层出不穷，这其中涉及到的不仅仅是某一家企业，而往往成为了整个行业的“潜规则”。

　　行业协会在面对行业问题时表现出的“集体失语”，导致了公众对行业协会的广泛质疑，更严重影响了某个行业的整体发展。因此，研讨现阶段行业协会存在的问题，增强行业治理能力以规范市场秩序具有重要意义。

　　一、行业协会参与行业治理的优势

　　(一)促进转型期政府职能转变

　　建国以来，“总体性社会”对我国影响深远。“总体性社会中，社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一，国家与社会合为一体，资源和权力高度集中，国家具有很强的动员与组织能力，但结构较为僵硬、凝滞”。改革开放之前，国家全面控制社会，政府计划和管理一切事务。但是政府对社会生活的全面控制不仅无法实现有效管理社会的目的，并且随着中国社会和市场经济不断的发展也给政府带来了前所未有的挑战，“作为唯一的代表全体社会成员的政府则无法满足这些数目巨大、种类繁多、彼此冲突的‘局部性’需要。”

　　世界银行在 1997 年《变革世界中的政府》的报告中就指出了各国政府在未来的发展方向：一方面政府应注重提高有效性，将更多精力投入到基础性工作；另一方面在基础工作之外，政府不必是公共管理和公共服务唯一的提供者，社会及其他组织甚至私人机构也可以参与进来。行业协会作为一种“高社会效益、低政治风险”的社会组织，其在管理微观市场方面的重要作用受到了各国政府的青睐。

　　中国政府也将行业协会作为了转移政府职能的重要领域，对行业组织进行了重点培育。行业协会作为同行业企业组成的组织，对会员企业具有有效的监管权力，这样一方面能够使政府摆脱繁杂的市场监管职能，降低政府部门监督和管理市场的成本，另一方面又能以“倒逼”的方式加快了国家和地方政府部门职能转变速度。

　　(二)克服市场失灵的重要机制

　　斯密认为让市场自发运行是最好的方式，然而，市场主体作为理性人，受到利益驱使容易出现违反国家法律、市场准则的行为。例如，近年来三聚氰胺奶粉、塑化剂白酒、毒胶囊等严重危害了消费者健康和公共安全。正如萨缪尔森所言，“在现实世界中，还不曾有一种经济能够完全依照‘看不见的手’的原则而顺利地运行。相反，每个市场经济几乎都会遭受其制度不完备之苦”。

　　信息不对称是市场失灵的一个重要原因。就企业和消费者而言，消费者无法完全掌握产品生产的信息，而且随着科技的发展，越来越多的技术标准、原料名称更使得消费者不知所措，“知识、信息、专家意见，在现代社会不仅越来越与公众疏离，同时在利益的驱使下，知识话语往往被利益集团所掌控，普通公众则由于失去了选择的能力而在消费活动中被‘去主体化’。”

　　这也使作为理性经济人的企业利用信息不对称侵害公众利益成为了可能。行业协会由于对本行业的了解，能够通过制定行业标准等方式，使消费者知悉本行业企业的具体情况，扭转消费者在信息方面的劣势。

　　(三)行业协会治理的自身优势

　　行业协会作为由企业自愿加入的社会组织，其运行的动力来自于企业对自身利益的关切，较之于政府在组织结构上更精巧和灵活，对市场变化也更为敏感，所以行业协会的优势即在于它对于快速变化的环境，可以非常强的适应能力。

　　在行业政策制定方面，决策者与参与者都是加入行业组织内的企业，因而由于这些企业完全掌握对本行业的生产、销售等环节的情况。一方面在有关行业政策的讨论和制定中，更能设计出兼顾所有企业利益的政策；另一方面行业协会又能够成为政府及公众与企业之间的桥梁，构成了信息互动的正式渠道，有效的规避了信息不对称问题。这样的行业政策因为更大程度的贴近了其所代表行业发展状况，所以具有更强的针对性。同时，对于本行业情况的了解有助于行业协会对会员企业的监管，促进行业自我约束机制，实现行业自律。

　　二、目前我国行业组织治理中存在的缺失

　　虽然行业协会在参与行业治理方面具有超越政府和市场的优势，但就目前中国大部分行业协会而言，其在承接政府职能，参与市场治理方面还存在许多问题，无法真正发挥其作为政府和企业之外“第三部门”的真正功能。

　　(一)行业协会治理权力的缺失

　　贾西津列举了中国行业协会产生的三种模式：“自上而下”模式、市场内生模式、中间模式。官办的行业协会占据了中国行业协会的绝大多数。

　　这说明，行业协会主要是在转移政府职能、精简政府编制的过程中自上而下建立的。同时， “政府在鼓励行业协会发展时，更多的是强调行业协会对政府的辅助，政府希望行业协会成为行业管理的辅助工具。”这也导致行业协会扮演了“二政府”的角色，独立性较低。

　　行业协会作为政府附庸的直接结果即表现为行业治理权力的缺失，特别是能够有效规范会员企业行为权力的缺失。这种权力的获取一方面依靠政府职能的下放，另一方面权力的行使亦需政府的保障和支持。然而，目前我国行业协会权力不足直接导致了行业协会治理能力不强，行业协会在企业和社会公众中缺少公信力，在行业事务上缺乏话语权。即便在某些情况下，某一行业协会发现会员企业做出了有损行业整体利益、侵害社会公共性的行为，也难以发挥规范行业的作用。此外，由于“自上而下”型行业协会附属政府的性质，其代表的更多的是政府利益，而非真正的行业利益。此外，缺乏国家在法律层面上的赋权也是造成目前行业协会治理能力不强的关键因素。

　　(二)行业协会被大企业控制

　　行业协会区别于其他社会组织的特征就是行业协会的互益性。郁建兴认为行业协会“作为一种互益性非营利组织具有一定封闭性，会员身份的取得受到行业、会员资质以及其他条件的限定。互益性非营利组织的设立，是为了提供会员的集体利益。”

　　行业协会作为互益性组织首先即需代表和维护会员企业的利益。“行业协会服务的第一对象是企业，为参加协会(也包括未参加协会) 的企业提供周到的服务，这是协会应履行的职责，也是协会存在的前提和发展的基础。行业协会要真正解决生存发展、职责范围、社会地位及工作经费等等问题，关键是要向企业提供他从政府和其他社会部门所得不到的服务。”

　　然而，目前中国的行业协会常常为行业内为数不多的大企业控制。这表现在，多数行业协会的领导层位置都被行业内大企业的负责人占据。在行业协会中，企业并非缴纳相同金额的会费，不同级别具有不同的会费缴纳标准，行业协会中的领导层一般要比普通会员缴纳更多的会费，领导层一年十几万甚至十几万的会费也让中小企业会员望而却步、力不从心，而大企业因缴纳的会费多导致了其在协会中拥有了更多的话语权，这也使行业协会往往沦为行业内部大企业的工具。例如，2009 年在制定乳制品国家标准时乳制品行业协会并未发声，而是由行业内规模大的乳制品企业参与国家标准的制定，“虽然不能说为企业量身定做标准，但标准不体现企业的利益是不可能的”，国乳品标准关键数据的改变，也被多名专家质疑为“被企业胁迫”。究其原因，还是因为行业协会为了迎合大企业而失去了行业利益的代表功能。

　　(三)内部治理机制不完备

　　我国行业协会自身治理机制不完备，主要体现在行业规范不全面、缺少自律机构两个方面。

　　首先，尽管绝大多数中国的行业协会都制定了本行业的规范，但这些行业规范大都过于笼统，仅仅涉及了一些较为基本的问题，并不能借此发挥行业治理职能。也有少数的行业协会制定了本行业的《自律公约》，然而这些公约也流于形式可行性较弱。由于缺乏强制性权力，因此一般的自律公约中都没有规定违规制裁措施。例如，中国乳制品行业协会的《自律公约》通过十个条款虽然规定了会员企业的行为，却找不到对会员企业违反《公约》后的惩戒措施。其次，中国的行业协会内部也鲜见行业自律机构，即使设置自律部门也缺少专职的工作人员。

　　三、改善行业治理能力的路径选择

　　(一)国家赋予行业协会更多的权力

　　在社会主义市场经济中，就政府和行业协会关系来看，政府对行业协会所起的作用应该是指导和规范，行业协会则帮助政府实施宏观管理。作为活跃在市场经济中的行业协会组织，要具有社会权威性，必须要有政府的高度重视。对现有的行业协会从性质上进行区分，对不同类型的行业协会进行不同的调整。对于那些自上而下组建的行业协会进行“民间化”改造，政府应与行业协会完全脱钩，退出对行业协会自身内部事务的干预，发挥行业协会内部决策结构的职能，将行业协会的重心放在行业基本制度、行业规范的制定上；对于那些自下而上形成的行业协会，要真正授予其自主治理的权利，注重对其自我发展能力的培养，着重培养以信任和合作为基础的协会社会资本的生成以及内部资源共享平台的搭建。另外，行业协会权力的行使必须得到法律保护，推动行业协会活动的开展，最根本也是最有效的方法就是国家层面尽快制订和颁布《行业协会法》，通过法律明确规定行业协会的权利与义务，规范协会目标、治理结构、运作模式等，并使之制度化，以便协会能够依法设立和行事，减少人为因素的影响。

　　(二)加强行业协会公信力建构

　　行业协会公信力是增强其治理能力的重要因素。对于上文中提到的行业协会权力缺失，大企业的过度控制等现象造成的企业归属感缺失等问题，行业组织应着力创造公平、合理的企业准入机制，确保无论是大企业还是小企业都享有相同的入会资格和权利。在组织决策上，也应在组织决策机构中设置小企业及消费者代表并赋予他们投票权，改善行业组织的决策透明度。提升中国行业协会公信力水平更根本的途径是提高自身的服务水平。行业协会应该通过提高服务会员、服务政府、服务社会的水平来提高其自身公信力。一方面，秘书处是社会组织的执行机构，行业协会要着重提高秘书处工作人员的服务意识。尤其是中国很多行业协会工作人员的身份是政府工作人员，在加入到行业组织之后更应当转变观念，树立服务意识，把服务做到会员企业最需要的地方，并确保服务的实效性；另一方面，行业协会也应该利用好自身的平台优势，依靠组织的正式、非正式网络增强自身汲取资源的能力，尤其是要充分利用会长、秘书长等协会领导人的社会资本汲取政策资源、资金资源等，并以此为保靠提高自身的服务能力。

　　(三)完善行业协会自身结构

　　完善的行业协会组织结构对于行业协会良好的治理能力同样具有重要意义。目前通过协会网站查询，中国行业协会组织结构貌似较为完备，然而在实际工作中，这些内部的职能部门往往流于形式，起不到任何作用。此外，针对近年来如此之多的产品质量问题给社会安全带来得危害，行业组织内部也应设立专门的自律机构，配备专门的自律工作人员，如由本行业企业组成的自律办公室或委员会等。在自律部门内部设置专门的监管岗位，配备相应工作人员。在组织内部自律部门人员组成上，一方面可以在协会内部选择部分工作人员；另一方面也可以邀请社会公众加入行业协会内部的自律机构。为了使协会能够取信于会员，培养会员对协会的信任，增进协会在会员中的公信力，协会本身及其工作人员必须对自身行为进行约束，主要的做法是自觉遵守协会规章，以身作则，并坚持按照最高的道德标准行事。

　　党的十八届三中全会做出了全面深化改革的重要决定，最大限度的降低门槛，激发市场活力，改善社会管理，这为中国行业协会带来了新的机遇。转型期我国行业协会治理能力的提高一方面亟待政府更彻底的转移职能，赋予行业协会更多治理市场的权力；另一方面，行业协会也应顺势而为，通过自身的组织建设以及对会员企业的严格约束，为协会发展壮大创造更大的空间。

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