乡镇公共财政体制现状、问题及对策研究——以梅李镇为例

摘 要

　　随着我国经济体制的转型，我国的公共财政体系也是在不断地发生变化，在我国现阶段的财政体系中，乡镇财政是作为一级财政而存在的，是国家财政的基石。乡镇财政作为乡镇政府的最强大的财政保障，在稳定农村地区发展，保证乡镇政府日常事务的正常运转，以确保乡镇机关的工资制度改革及其乡镇政府的各项政策落到实处等方面起到了关键性的作用。

　　本文在充分阅读相关文献的基础上，对乡镇公共财政体制的现状进行了分析。通过对公共财政理论、乡镇政府理论及扩权强镇相关理论的研究以及梅李镇公共财政体制的实证分析，提出了我国现行乡镇公共财政体制存在的问题，改革的目标以及存在的障碍，并为加快推进我国乡镇公共财政体制的改革提供了相关对策建议。

　　关键词：乡镇 公共财政 对策 梅李镇

Township system of public finance situation, problems and countermeasures——take Meili Town as an example

Abstract

　　With the transformation of China's economic system, China's public financesystem is in constant change, China's current financial system, the townshipgovernment as a financial existence, is the cornerstone of national financial. Thetownship fiscal township government as the most powerful financial protection in thestable development in the rural areas, to ensure the normal operation of the day-to-dayaffairs of the township government, to ensure that the township authorities wagesystem reform and its township government's policies to the letter, etc. from the a keyrole.

　　Full reading of the relevant literature on the basis of the status quo of thetownship public finance system were analyzed. Empirical analysis of the theory ofpublic finance theory, the theory of the township government and expand their powerand strong town and Mei Li Zhengong total financial system, the problemsof the current township public finance system, the objectives of the reform and theexistence of barriers to and provides suggestions for accelerating the reform of thepublic finance system in China's township.

　　Keywords: township public financial measures Meili Town

　　1.绪论

　　1.1 问题的提出

　　最近这些年来，财税体制改革不断地深入，同时，社会开始将目光专注于乡镇财政、财务管理的状况，上级部门对乡镇财政财务管理的要求也越来越严格。乡镇财政作为我国现行财政体制中最基层的一级财政，是国家财政的基石，乡镇财政体制改革直接关系到国家财政收支的平衡。推出农业税费改革的政策之后，财政收支难以平衡的现象是我国各乡镇共同面临的问题，财政危机四伏，财政对地方经济发展的推动作用完全体现不出。具体的表现为，混乱的财政资金管理，缺乏对资金使用情况的监督和审计。乡镇财政在乡镇政府的工作中有着举足轻重的地位，管理好乡镇财政是乡镇政府义不容辞的责任和义务。因此，最近几年来，我市在乡镇政府的财政管理这项工作中起着示范带头作用。对于不完善的乡镇财政管理体制使之日趋成熟，同时也在不断地加强乡镇财政管理机构的建立。然而，即使做出了改革乡镇财政体制的努力，仍然不能避免相关问题的存在。为此，对于乡镇的财务管理工作要进行细致透彻的研究，找出现行乡镇财政体制在运行过程中出现的问题，为提出改善乡镇财政体制的意见和建议打下扎实的基础。

　　1.2 研究目的与意义

　　1.2.1 乡镇公共财政体制亟待进一步完善

　　公共财政指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。我国正在建立社会主义市场经济体制,实行公共财政是必然选择。只有在市场经济条件下，财政的公共性才真正取得独立、成熟、规范、完全的存在形式——公共财政，亦即市场经济财政。公共财政与“ 生产建设型财政”和“ 经营型财政” 是两个互不相干的概念。在现阶段的中国，公共财政是以市场经济为前提条件的，经济市场化是它的先决条件。 对于市场可以解决的问题，财政大可不必插手去管，而如果是市场不能解决的或是解决不到位的，这个时候财政就可以发挥它的作用介入进去，这就是根据公共财政的要求来办事的。不过“越位”和“缺位”的现象在财政的进入过程中也是屡次出现，原因在于我国的市场经济体制暂时还在建设过程中,一些市场经济条件下的规则还没有达到完善和健全的地步,人为的干扰市场功能发挥的现象还是存在的。简单的来说就是有时候狗拿耗子多管闲事,有时候是该管的事情没有管或成事不足败事有余。解决这一问题只有通过科学设置财政体制,以使政府(财政)与市场的分工制度化。

　　目前的财政体制，虽然在一定程度上保了运转、保了吃饭、保了民生，对区域经济的发展起了支撑作用，但在实际运行中尚存在不少矛盾和问题。过度的财政支出增长，财力增长与需求增长之间的矛盾日益显现。

　　财政支出管理缺乏平衡，资金使用存在相当严重的问题。首先行政运行成本太高。

　　行政占财政支出的 22%左右，高于经济领域的合理比例 15%。其次预算编制跟严谨和科学根本就挂不上钩，对于预算科目是不是要留下来、结构是不是合理的、公用经费是不是要压缩等问题，都缺乏慎重的思考。最后在资金使用上，虽然一些专项资金的管理不断得到加强，但由于缺乏统筹安排，实行削减发行分开管理的资金并没有形成合力，整体效益难以得到提高。政府债务过大，潜在着巨大的金融风险。 地方为了自身的发展，不顾后果的通过中小企业担保、世界银行贷款、国有商业银行借贷、国债转贷等渠道，不断地抢抓和汲取资金，由此产生了沉重的债务负担，以致于对财政支出造成了很沉重的影响，对于从上级财政的借款或者贷款，它的偿还具有很严苛的政策要求，转移支付资金或结算资金中扣除是上级财政采取的偿还措施，如此一来就致使区县财政的运转难上加难。

　　1.2.2 扩权强镇的必然要求

　　必须看到，由于镇一级政府是我国最基层的政府，上面的领导机构多，难免出现“婆婆”多和“越俎代庖”现象，镇里想放开手脚干往往受到束缚；中央的政策、补贴落实到镇一级就全国范围讲，可能有“走样”和“截留”的情况，往往使基层受益有限，所以省里强调要“扩权”，就是针对上述情况有的放矢的措施，换句话说，“扩权”是“强镇”的前提，“强镇”是“扩权”的目的，这是一种不可颠倒的因果关系。2扩权强镇实质是政府转型速度要与经济社会转型速度同步；扩权强镇是经济社会转型与政府转型的二重奏；扩权强镇也是弥补转型期地方政府公共服务、公共产品短缺必然的路径选择。

　　在大部制改革中，政府权力的合并需要配合于城镇化，城镇工业化的进程，它的转型在这样一种过程中，必须起到保驾护航的作用。因此，在下放权力给下级职能部门认领的同时，要特别注意并不仅仅是简简单单的扩权，如何在有效的市场监督中来实行扩权，要考虑到经济的良好发展离不开更加有利的市场环境，社会管理服务能力的提升离不开更好的空间。

　　行政管理体制改革的深化以及高效务实型政府的建立都需要扩权强镇的实施。实施扩权强镇，推行权力下移，能最大限度简化办事程序，减少管理层次，降低运行成本，提高行政效能。高效、务实的行政管理体制的推行，对于理顺乡镇管理体制，合理定义乡镇（街道）政府职能有不可忽视的作用，进而可以规范地解决目前乡镇（街道）责任与权力的不相符合等问题。像以前所说的“七站八所”，仅剩下农口等没有权没有钱的相对弱势的部门还是归乡镇管理，如此一来，乡镇职能不完整、明显弱化的问题就显现出来了。与此同时，乡镇对事有兴趣而对人却是不管不问的现象是家常便饭，这些“双管部门”人、财、物权都由上级主管部门主管，乡镇只负责办公经费的承担。，领导与被领导的关系在乡镇党委、政府与部分“双管部门”已经不复存在了，取而代之的是相互之间的“协调”关系。

　　1.2.3 梅李镇公共财政体制研究的实证意义

　　现行乡镇财政管理体制打破了原来苦乐不均、鞭打快牛和县市财政包揽过多的格局。

　　乡镇财政也逐步成为一级实体，较好地调动了乡镇发展生产、组织收入、管理支出和自求平衡的积极性，为基层政权建设和社会进步发展起到了重要保障作用。走出“乡镇财政可有可无”的误区，确立乡镇财政体制创新的思路。如果用金字塔模型来划分我国各级政府的财政，那乡镇财政就是位于金字塔最底端的财政，也就是我们平常所说的基层财政。基层政权的巩固以及社会的和谐稳定发展离开了乡镇财政这样的一级财政将会出现一团糟的局面。一级财权是一级政府所必须具备的一项基本权利。乡镇政府要想建立稳固的收入系统，这时候就需要乡镇财政发挥它的划分固定收入的作用，如此一来，就可指导结构调整，推进资本运作。乡镇财政体制的模式需要科学设计，乡镇财权与事权，收支范围划分也需要合理的界定。通过立法、司法、执法和行政等各种多样的手段合理的划分乡镇的财权与事权是中央及各级地方政府利益调整的重要保证。

　　本文将梅李镇的公共财政体制作为实例进行研究，对于改善现行乡镇公共财政体制具有现实性的指导意义。通过对梅李镇的公共财政体制进行分析，有利于各乡镇财权与事权的统一，社会管理职责的合理划分，财政资金的合理分配。

　　1.3 研究内容和方法

　　1.3.1 研究内容

　　研究方向主要针对乡镇公共财政体制方面的研究，主要包含以下几个方面（如图 1-1所示）：

　　（1）绪论。本部分首先提出问题，在此基础上，阐述本篇文章的研究目的和意义。通过对相关理论的描述，总结相关的研究方法。

　　（2）相关理论基础。这一部分对公共财政及其乡镇政府相关理论做出了相关说明，并对扩权强镇相关理论进行了阐述。

　　（3）梅李镇公共财政体制的实证分析。这一部分主要介绍了梅李镇公共财政体制存在的问题，改革的目标以及存在的障碍，为下一步完善乡镇公共财政体制建议的提出打下基础。

　　（4）完善乡镇公共财政体制的对策研究。这一部分主要从四个方面进行了分析，首先是县乡两级政府的事权的划分以及支出的范围；其次是县乡财政收入；然后是转移支付制度的制定；最后是从基层财政公用经费这一方面进行阐述。

图1-1 本文研究的技术路线

　　1.3.2 研究方法

　　在阅读外文文献的过程中对本课题的中心思想有一个初步的把握，理论指导实践，运用相关的理论对乡镇公共财政进行一定的探究，同时，采用定性分析和定量分析相结合的方式也有利于问题的研究，并通过相关的实际案例，结合梅李镇的情况对目前的乡镇公共财政存在的问题进行了分析，在分析的基础上提出一定的对策建议。具体方法有：

　　1.文献研究法。

　　参考借阅近年来国内外学者在乡镇公共财政体制方面的相关研究成果，提取合适的理论和思维方法，紧密结合本课题进行综述。

　　2.实证研究与规范研究相结合。

　　国内外相关文献的大量查阅，与此同时，也充分结合了实际情况进行研究。通过实地走访、访谈法等途径，对梅李镇公共财政体制现状进行了调查研究，收集大量丰富的统计资料，并结合逻辑推理和缜密的思考，使之能够上升到一定的理论高度，得出相关的对策及其建议。

　　3.系统研究法。

　　借鉴经济学、管理学、社会学、心理学、法学的思想，严谨地陈述现状、分析原因，提出对策建议。换句话说就是进行归纳总结、提炼升华原有国内外学者的相关研究理论。

　　2.相关理论基础

　　2.1 公共财政相关理论

　　所谓公共财政，在市场经济体制下，就是为社会公众提供公共产品和公共服务的一种财政管理体制。它的作用包括两方面，一方面是满足社会公共需要，另一方面是弥补“市场失灵” 的缺陷。公共财政就是为市场经济的形成和发展而存在的。公共财政和市场经济体制相互之间是不可分割的，他们共同促进共同发展，离开了公共财政，市场经济将不能长足稳定发展，离开了市场经济体制，公共财政也会停滞不前。在社会主义现代化条件下，社会主义市场经济体制要想在发展中获得一席之地，那么必然离不开公共财政的帮衬。

　　公共财政在国民经济中占有重要地位，它对依法促进公平分配，调控宏观经济，合理配置市场资源，做好国有资产管理，起着不可代替的作用。正确认识推行公共财政的意义，明确其特征，找出当前推行公共财政存在的问题和对策，有着十分重大的现实意义。

　　在目前的市场经济发展环境下，公共财政是作为一种较为人所熟知的财政模式而存在的。中国人民大学安体富教授认为：“公共财政就是财政，而财政从来就是国家（或政府）财政”，“公共财政属于公共经济，是其核心内容”，“公共财政实质是市场经济财政”。市场经济体制下的政府财政原理与计划经济体制下的国家财政是两个完全不同的概念。要想使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性调节作用，那就必须进行经济体制的根本性创新，改变传统的计划经济体制模式。社会资源和生产要素的二次排列，在市场经济体制下，一般都是通过市场机制这条途径来解决的，政府这只手只在“市场失灵”的领域才会出现。由此看来，政府及财政的职能范围，是市场机制的一个客观决定。

　　在这种全新的经济体制下，财政就其本质而言，实际上是一种“公共财政”。公共财政是国家满足社会公共需要而进行的社会集中性分配。

　　对于公共财政的基本特征，财政理论界有比较充分的认识，厦门大学张馨教授的观点最具代表性，他认为，市场经济要求的是公共财政，只有公共财政才能适应、服务并有利于市场经济的存在和发展，这是数百年来市场经济在西方的发展历程所鲜明昭示的。

　　他在《论公共财政》一文中明确提出：“公共财政是为市场提供公共服务的国家财政”，“公共财政是弥补市场失效的国家财政”，“公共财政是由公众对之规范、决定和制约的国家财政”。另外，河北省财政厅齐守印研究员在《论公共财政及其经济职能》（第 14 次全国财政理论研讨会论文）一文中对公共财政的本质规定概括得也非常好，他认为：“完全意义上的公共财政至少应当包括以下四点本质规定：（1）以增进绝大多数社会成员的公共利益为宗旨；（2）以提供公共产品、公共服务，满足社会公共需要为目标；（3）最大限度地实行民主决策；（4）充分接受民主监督。”这些研究成果对揭示我国社会主义市场经济体制下的公共财政基本理念具有重要的启迪意义。

　　2.2 乡镇政府理论

　　乡镇政府在中国来说，如果是按照金字塔来排的话，它应该位于金字塔的最底端，它是我国最基层的政府。它是一个直接面向人民群众的政府，主要负责党和国家的各项政策方针的贯彻落实，并将社会基层的需求和愿望转达给国家政府。乡镇政府在国家的行政体系中有着不可小觑的作用，作为纽带和桥梁，它在国家和政府联系人民群众这条路上无可替代，是承上启下的中心“人物”。在乡村的政治经济生活中扮演着自身应该扮演的重要角色。农村经济社会的稳定有序发展是乡镇政府职能发挥优劣的一个重要考量指标。

　　镇政府的组成部门是很多的，我们通常将由乡镇政府直接管理的部门称为内部单位，比如各种办公室、站、所、中心和类似的部门，大概各乡镇有 10-20 个不等。一般的我们将上级部门派驻在乡镇的机构统称为垂直单位，如公安派出所、工商管理所、税务所、土地所等相关部门。这两种分类方式是根据隶属和管理关系来划分的。

　　对于内部机构而言，乡镇的管理权力主要体现在两个方面：(1)体现在它可以确定这些单位的职位该由谁担任，例如在哪个站、所该由哪个人去，站、所长该由谁去担任等，党委可以直接决定。这样的安排在有些地方并不是很正规，有些情况是党委下达相关文件，有些情况是口头宣布一下就行，县市的组织人事部门一般只进行备案，并不实施报批的程序。（2）体现它可以决定上述机构人员的工资，具体来讲，它可以决定由财政全额分配工资的是哪些部门，还有就是哪些部门人员的工资需要利用差额来进行补助。

　　然而，乡党委、政府人事机关内部单位有一个明确的边界约束。乡镇政府在行使人事权的时候，对于在本乡镇工作的人员，它有一定的权力去约束他们的行为，但是，对于在外面乡镇工作的人员，它是没有相应的权力去进行管理的，也就是说，是在一个不开放的环境中进行的。从乡镇调出人员或转移其他乡镇工作人员到本镇，必须经过上级组织人事部门的同意，在这种情况下，各乡镇只能提出建议。通常情况下，行政编制和事业编制副科级及以上的分配权力属于县委组织部，副科级事业人员委派的权力属于县人事局，工人和服务的部署建立属于县市劳动局。例如，一名工作人员在其工作范围内的乡镇，无论多么不满意他的工作，乡镇领导无权把他辞退或调出，能做的只是向上级组织或人事部门提议调配，如果上级部门不同意只有将此人 “晾”起来。党委书记将某个人“晾”在一边的事情很常见，一些副乡镇长或者说是乡镇长也会被“晾”起来，没有具体的分工，也没有真正的权力。 “我没有这个人权，只能要求他转移，上边领导不同意我的做法，我只好'挂'在那里。”同样，如果非本乡镇的人被乡镇领导看好的话，他征询上级主管部门的意见，如果上级主管部门不同意，那么他是没有任何办法的。反之，如果上级领导派进来一个人，他不想要，乡镇领导是没有这个权力拒绝的。因此，乡镇政府只有一半的权力进行单位的人事管理，所以称之为“半盘活棋”。

　　乡镇政府独一无二的作用是由于它“上联国家、下接乡村社会”的独特纽带地位所决定的。但是，在构建和谐农村的进程中，国家政权机关的作用并没有完全迸发出来，广大人民群众对乡镇政府还是存在些许的失望的。换句话说，将调整、转变乡镇政府的职能作为开始才能促进和谐农村的构建进程。目前实行的是零税费，在这样一个时代，乡镇政府职能的归位从不可能变成了可能。首先，社会管理职能。作为处于金字塔最底端的乡镇政府，执行国家意志是它应尽的义务，保一方平安是它必须承担的责任。其次是发展经济职能。农民的生活要想变好，乡镇如果想摆脱目前处于的困难境地，那就必须要是农村的经济欣欣向荣。然而，乡镇政府想在农村的经济发展中发挥其应有的作用，强迫农民种这种那的“直接型”模式应该快速转变，取而代之的应该是向农民群众提供各种“软服务”。 再是公共服务职能。乡镇政府如果迫切希望实现向公共服务型政府的转变，“统治型”、“官本位”的色彩就需要逐步淡化。乡镇政府应该将一些事情写进自己的工作簿中：鼓励大家执行九年制义务教育的文件精神，遵守少生优生的规定，繁荣农村的文化，鼓励农民学习思想品德教育，保证农村公共产品供应，杜绝污言秽语，建立农村社会保障体系。最后是基层建设职能。此外，乡镇政府还应该在“信用政府”、“效率政府”、“廉洁政府”的创建上付出相应的努力。

　　2.3 扩权强镇相关研究理论

　　目前，并不仅仅是浙江绍兴进行了扩权强镇改革的探索，其他很多省市也进行了效仿，扩强强镇这一改革的新思路已经获得了中央的极大肯定及鼓励。2010 年 4 月 28 日，《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》（中央编办发〔2010〕50 号）由中央编办、中央农办、国家发改委等六部委联合下发，该通知决定对我国的 13 个省的 25个经济发达镇进行扩权强镇试点改革，其中包括江苏，河北等省。事实上，强镇扩权的背后是乡镇摆脱制度约束的要求。

　　“扩权强镇”简单的来说就是，乡镇政府目前所拥有的权力太少，上级政府为了让乡镇政府在办理相关事项的时候有一定的基础，就将一部分权力进行下放，当然做这些事情的前提条件是保证行政区划的层级不进行调整。有时候同一个问题有两种表现形式，就比方说两句意思相同的话可以用一句话来概括。强镇扩权追求的是政府转型和经济社会转型共同发展，扩权强镇注重的是政府职能转变和促进经济社会发展，乍一看，好像存在一定的差别，可是经过仔细的推敲与琢磨其实是一个意思。

　　2.3.1 扩权强镇改革背景——强镇经济的兴起与基层公共服务的缺失

　　各省的乡镇经济在改革开放的 30 年中已经得到了飞速的发展。以浙江为例，全省的经济总量中有 33.3%是小城镇的功劳，连续很多年，一直稳坐在千强镇数量第一的宝座上。

　　然而经济强镇的经济在快速发展的过程中，它的社会管理却是滞留在基础设施建设及公共物品供给严重滞后的农村的小集镇层面。县域经济很难得到提升，究其原因，不难发现，最近几年来，乡镇的治理和区域之间的发展很难协调，而且乡镇的经济社会管理权限越来越难发挥其作用，乡镇经济社会发展受到很大阻碍。扩权强镇变成了当务之急。

　　2.3.2 扩权强镇改革的目的

　　扩权强镇改革的目的之一就是发展镇域经济，具体来说就是让政府职能转变的进程适应于经济社会发展的进程，最终使城乡之间能够协调发展。如今在强调新型城市化的建设，加快城市化建设就需要扩大乡镇政府的行政权力，乡镇政府在一些问题的处理上缺乏一定的自主权，赋予其必要的权力，那地方的发展肯定会迈上一个新的台阶。有句话说得好要想火车跑得快，全靠车头带，现在镇就是那个车头，镇发展的好了，县就自然而然强大了，公共服务水平轻而易举就提高了。另一个目的是加快政府的职能转型，使乡镇政府在社会的管理能力方面有所提升，也能更好地为广大农民提供更好的公共服务。

　　建立基层公共服务型政府是扩权强镇的终极奋斗目标。

　　2.3.3 各地典型做法

　　早在 2006 年，浙江省绍兴市的绍兴、长兴等县市就积极投入到了扩权强镇的改革探索的队伍当中，原本由县级掌握的经济社会管理权限被下放到实施扩权的镇。绍兴县作为全国扩权强镇的试点县，积极投身到这场扩权强镇的革命当中来。绍兴县将部分由自己掌握的权力赋予给已经被确立为中心镇街的五个镇及两个街道。财政体制的优势不断向中心镇街靠拢，它们在财政分成的过程中可以享受到相对来说很诱人的福利，如此一来，乡镇政府就获得了一定的财政自主权。随着时间的推移，政策日趋完善，绍兴县的扩权强镇的工作逐渐步入正轨，在全省乃至全国都有一定的示范作用。2010 年，全市 28 个中心镇的地区生产总值、财政总收入、农民人均纯收入分别比 2006 年增长了 66%、85%、47%，经济总量在全市占的比例在三分之一左右。如此一来，扩权强镇的改革还算是相当成功的。中心镇已经成为绍兴市新型城镇化，城乡统筹发展的示范区，体制创新的先行区。

　　其做法是：引进的权力，人力和财力资源和责任挂钩，充分做到权力、责任人的责任和财政责任的“统一”。

　　2010 年，山东省也走上了扩权强镇改革的道路。山东省确定 10 个经济相对较发达的镇为中心镇，转变它们的职能，让它们在经济及其社会的管理中获得更多的权力，简言之就是扩大它们的经济社会管理权限。促进城市基础设施向社区延伸，公共服务覆盖到社区，使农民实现城市化的生活方式。例如，青岛的胶南市。胶南市出台试行意见增加创改革活力加快城镇社会发展，按照依法行政，权力和责任的统一，提高性能的原则，将 16 项由当前市直管部门行使的许可服务、管理权限通过依法委托，授权的形式扩大经济社会发展职能，才能真正振兴和加强全镇经济管理权限。同时，授权村庄绿化，环境卫生，个人卫生，查处违法建设监督和管理权限。乡镇按照相关的规定管理和使用在镇域范围内的土地出让收入净额。

　　2009 年 12 月，广东省举行了深化体制改革会议，在该会议上，决定在广东省实施扩权强镇的改革。佛山市顺德区容桂镇，南海区狮山镇，东莞市石龙镇与塘厦镇在广东省来说经济总量是相对比较高的，因此在此次会议上，决定简政强镇事权改革将此 4 镇作为试点。在扩权强镇取得初步成效后，2010 年又将新塘镇和东莞市长安镇列入了扩权强镇改革的队伍中。比如东莞市。实际上，在广东省决定进行扩权强镇改革之前，东莞市就已经着手简政强镇事权改革了。在 2009 年的时候，东莞市的石龙镇和塘厦镇就被赋予了一定的经济社会管理权限。既然是强镇扩权，那就是扩大自身的势力。就拿扩权来说，说白了就是扩大乡镇政府的人权，财权和事权。在广东省的东莞市，上级政府将 248个行政事项委托给了试点镇，这样一来，试点镇就获得了财政管理和投资事项的审批权，就不会担心经费的使用问题了。东莞市在扩权强镇改革方面还是下了很大功夫的，对于乡镇政府的管理水平偏低的问题，上级政府并没有坐视不管。镇委书记和镇长的职称有了相应的改变，都被提拔到副处级及以上，而且以前市职能部门驻镇的派出机构的领导都是由市直接任命的，但是自从实施改革后，这些部门领导的任命都要经过乡镇政府这道程序，实现“让镇长管理分局局长”。

　　3.梅李镇公共财政体制的实证分析

　　梅李镇位于我市东北部，北依黄金水道长江，南频苏州，西邻无锡，东靠上海，距我市港口 10 公里。镇域面积 78.6 平方公里，中心镇区面积 10 平方公里，已建成近 7 平方公里，全镇常住总人口 7.8 万人，外来人口约 5 万人。下辖 15 个行政村、3 个社区居委会。

　　2012 年地区生产总值实现 107.8 亿元，完成公共财政预算收入 4.1 亿元，工业总产值 317.5 亿元。通港工业园西区、南区等载体建设已成规模，工业园东扩工程也已全面启动实施，着力推进“通港工业园——装备产业配套园”建设。农业现代化建设成效显着，形成了特色蔬菜、优质水稻和高效果品作物三大主导产业。服务业多元发展，集聚了新天地广场商圈、恒丰街、梅东路等多条特色商业街区；建成了银河柳岸、金色家园、依云小镇等 20 多处精品商住小区；聚沙园积极创建国家 AAAA 级旅游景区，年均接待游客超 60 万人次，品牌商贸、房产开发、古镇旅游等服务项目不断优化发展。

图3-1 梅李镇历年财政收入

　　3.1 梅李镇公共财政体制存在的问题

　　3.1.1 乡镇社会管理职责日益沉重

　　在扩权改革前，镇是没有具体的经济社会管理权限的，只有镇级行政管理权，而且基本上的一些事务都要向县级政府或者其职能部门申请，通过审批之后才能获得行使的权利。就比如说，像外商投资这类事项，不论说是大的投资商或是小的投资商都要经由县级经贸局审批；像征用土地的事情需要向县级国土资源部门及省市国土部门进行申请；甚至来说镇政府规划建设小广场之类的小事也要经过县级规划部门批准。如此一来，镇政府的经济社会管理权限就无处而谈了，事无巨细都要经由上级部门或相关职能部门审批才能获得相应的行使职权。但是在事权如此微小的情况下，乡镇政府却面临着窘境，很多本不该由自身承担的职责仍然存在而且还在出现不断增多的情况。县级及以上政府要求乡镇政府承担大量的事务，这些事务甚至来说远远的超出了乡镇政府的工作能力，乡镇政府根本无力承担这些超出负荷能力的事务。以前，乡镇政府的工作就是三部曲的工作：收取税费；定购粮食；开展计划生育。现如今，乡镇的日常工作已经形成了固定的模式，上级布置的工作乡镇必须不折不扣的完成，县里安排了什么任务就要第一时间去完成，乡镇所做的所有的工作都是以检查考核为重心的，根本就不会去考虑这项工作的社会意义。

　　政治管理职能弱位、经济管理职能越位、社会管理与服务职能缺位是目前乡镇政府普遍存在着的问题。政治管理职能的弱位主要表现在调度可以由上级及其部门来随便完成，突击性、应急性事务对于乡镇政府来说是家常便饭，经常出现不能安排自身工作的情况，工作的自主权受到严重控制。当前乡镇政府缺乏一定的执法权，致使目前社会上的公共安全令人担忧，人口和资源环境之间难以协调发展，社会稳定的维护方面也存在一定的问题。乡镇政府缺乏有效地手段来合理安排相关资源的配置。在经济管理上，政企、政事、政社不分，乡镇政府扮演着双重角色，它既是经济的管理员又是相关事业的经营人员，它主管一切事务，忙的不亦乐乎，企业的决策由它来做，农民的事情由他来决定，大量的乡村债务变随之而产生了。产生上述问题的原因就是经济工作在乡镇政府的日常运行过程中处于一个中心位置，在管理过程中，只注重经济的发展，而且上级政府在进行考核的时候也是透过经济发展这项指标来决定考核是否合格的，不管是岗位的目标考核还是干部的考核评价。在社会管理上，乡镇因地理环境、自然资源、社会经济发展状况的差异，以及政策理解、信息沟通、社会管理的专业技术知识和人才缺乏等因素影响，同时社会不稳定因素增多，安全生产形势严峻，乡镇政府难以有效履行社会管理职责。

　　3.1.2 乡镇公共财政财力不足

　　财政作为政府工作的保障，是政府必不可少的组成部门。自从实施分税制之后，县乡财政面临着十分严峻的形势。由于部分增值税和消费税由中央政府集中，国有企业所得税根据行政隶属关系由中央，省级和市级财政集中；在农业税被取消之后，农村基层政府的财政资金使用面临着更加紧张的局面。即使是苏南许多富裕的乡镇，由于缺乏一定的财产权利，它的财政状况仍然难以满足实际工作中的实际需求。

　　乡镇财政捉襟见肘，调控能力低下，而政府作为一种公共性政治组织，其政治统治、社会管理的实施，都离不开一定的财力，伴随着镇规模、人口、经济膨胀的日益增多的具体管理事务，财权与事权严重失衡的现象日益加重。

　　截至目前，省级以下的分税制体系还没有形成一定的框架，一方面导致收入增长机制难以稳定的形成，许多乡镇在财政分配关系这方面不够清晰。另一方面，乡镇政府的承担的事权责任过大，并没有与之相适应的财权进行配套，而且也没有相关法律政策来规范乡镇政府的财权与事权的界定。根据财政分权理论，所谓“乡事乡办，乡财乡理”就是说一级政府应该对应一级事权。不过乡镇政府目前却面临着财权与事权不想统一的局面，如农村公共卫生、义务教育等，这就是乡镇财政困难成为直接结果。其次，由于缺乏规范、科学、稳定性的管理，我国分税制体制与政府间的财政转移支付制度之间还有很长的一段距离。尤其是在农业税费改革之后，乡镇财政很难进行正常运转，即使是通过转移支付来弥补乡镇财政的缺口，也没有办法使之再现活力。乡镇财政存在着很大的随意性，而且在一些分配方式上也不甚科学，就具体的形式来说缺乏一定的规范性。

　　乡镇财政困难的诱因主要有以下几个方面：（1）乡镇政府迫于上级的压力，在相应的政策面前，是不得不低头从乡镇财政中取钱，在财力的安排上，乡镇政府是被动的一方。最近这些年来，地方财政的承受能力不能抵挡国家出台的一系列增支政策，如明确的规定了农业、教育、卫生、科技等方面的投入占财政支出的比重，如此一来基层财政面临着更加严峻的财政压力。机构改革不完善、人员分流不到位，有增无减的乡镇财政供养人员。机构设置太多，供养人员过于膨胀，使财政承担了沉重的责任。（2）政府管理理念严重滞后，管理手段的落后是它最直接的表现。这就很容易造成决策失误以及本就不充足的资源的浪费。（3）政府承担的事务过多，比如说：为企业担保，农业生产部门的指导等。急于求得发展，根本不管不顾客观的现实，直接插手经济，最终就导致了形象工程、政绩工程，劳民伤财这样的问题层出不穷，财政背上沉重的负担。支出的“缺位”矛盾日益的显现出来。很多发展性的基础项目根本没有财政能力去完成，这就导致了农业的可持续发展根本无法顺利进行。（4）公共支出管理和控制系统还不是很完美，预算约束过于软化，财政支出的随意性大造成了严重浪费。

　　3.1.3 财权与事权难统一

　　1994 年的分税制体制的改革并没有打破乡镇传统的包干体制的局面。乡镇政府仍然承担着本不该由自己承担的事项，上级政府不但没有撤走乡镇一级政府的负担，反而加重了它的包袱，不断将一些权力下移到乡镇政府让其执行。乡镇政府拥有的财权根本无力承担如此多的事项，它不仅需要让广大农民走上致富之路，让经济良好健康发展，还要向社会提供安全的生存环境，让农村的孩子有学上，使农民有路走，而这些公共物品都是上级政府强加给它的。乡镇政府为了完成上级下达的各项任务并作出一定的政绩，采取的相关不靠谱的做法是扩充现有的工作人员，如此一来机构就更为的膨胀。将财政负担转嫁到农民身上也是乡镇政府为了完成自己的政绩采取的方法。如果想要减轻农民的负担，撤销无关的乡镇机构或者说改乡镇政府为派出机构是可行的办法，但是一系列的现实问题像乡镇政权的职能分解以及乡镇人员的分流等问题阻碍了这两种方法的实施。

　　乡镇财政管理的范围越来越窄是由于条块分割的行政管理体制所造成的。近年来，公安、土管、计生、教育等相继上划县(市)管理，乡镇财政管理仅局限在行政、财政和农业“七站八所”，乡镇财政职能被部门肢解。同时所上划部门人员工资水平明显高于乡镇财政管理部门人员的工资，造成新的不公平，影响社会稳定。上级财政对乡镇财政存在着明显的“越位”与“缺位”现象。一方面应该由上级财政负责的，上级财政却不不负责任，举例来说:上级财政需要全额补充农村税费改革后减少的收入，但是目前面临的问题是上级对乡镇的补助留有一定的缺口。另一方面，应由乡镇政府自己决定的事情，上级政府却插手较多，如乡镇财政供养单位增加的人员，调整工资标准本是乡镇自己的事，但有些地方市县强行安排人员到乡镇工作，国家出台增资政策却不给或不给足转移支付等。做好税务机构分设后的协调相当困难。特别是主管部门下达的任务与当地乡镇人代会通过的征收任务存在相当大的差异，乡镇收入的计划很难落实，通常的征收情况也难以了解，对于乡镇加强收入的监督管理很不利。

　　3.2 梅李镇公共财政体制改革的目标

　　3.2.1 为事权扩展提供物质保障

　　梅李镇在实施扩权强镇改革后，镇政府在投资体制、公共财政体制和资金投入方面获得了广泛的支持，镇政府的财权税权得到了一定扩容，财政实力必然会有一定的增长。从而为事权扩展提供必要的物质保障。

　　完善中心镇财政体制是在分税制的要求和财权事权一致、因地制宜、分类指导的原则下进行的。收取的中心镇范围内的规费和土地出让金，将规定上缴中央的部分提交之后，地方留成部分向中心镇靠近。对于中心镇，财政部门需要不折不扣的加大投入，在资金的监管方面必须落到实处，做到专款专用。中心镇的发展始终是重中之重，省级专项资金一定要用来支持中心镇的产业发展，对于对社会有用事业也要尽全力支持，同样，在基础设施的建设方面也要出一份力。金融机构也要极力的支持中心镇的发展，对于中心镇的信贷力度的加强必须放在工作的首位，通过创新信贷品种和服务领域的拓宽来培育中心镇。如果在中心镇组建城镇建设投资公司的话，也是对中心镇深化投资制度改革的不小的支持。积极贯彻落实绿化养护、市政等工程的公开招投标。

　　3.2.2 提升乡镇公共服务供给能力

　　财政是世界各级政府履行自己公共服务职责的前提和保障。在德国，法律对各级政府的财政支出都有明确的规定，联邦、州和地方三级财政各自的收入、支出都按职能划分，事权、财权相一致。在日本，公共服务是有效供给的，具体做法是各级政府各司其责，公共服务属于哪一级政府，资金支持由哪一级负责。在美国，地方财力虽然同我国基层政府的财力一样都比较弱小，但中央政府及时提高财政补贴力度，很好地解决了横纵向不平衡的问题，使各地方政府提供的公共服务趋于均等化。当然，每一个国家都有自己的国情，我们要适当地加以吸收、借鉴。我国乡镇政府所需提供的公共服务较多，但几乎没有乡镇拥有作为一级政府的财权，财政资金比较少且在各地区的分布极不平衡。

　　因此，要提升我国乡镇基层政府的公共服务能力，一方面，要不断改革行政管理体制，本着“依法下放，能放就放”的原则，探索实现乡镇一级财政权的途径。上级政府需要科学的界定乡镇政府的职责范围，按照其权力职责的大小以及当地的经济发展水平确定财政转移的适当比例，还要不断加大对乡镇政府的财政支持力度，。如浙江“强镇扩权”的改革试点，其中一项措施就是将财政权重新分配，使钱清镇等试点镇的实力迅速增强。

　　浙江大学公关管理学院院长姚先国点评说，给予乡镇更多的权力，有利于激发乡镇更大的活力，增强基层政府社会管理和公共服务的能力，促使乡镇更快实现现代化。另一方面，各乡镇要根据自己的区位特点和优势，大力发展乡镇企业和特色产业。早在 20 世纪30 年代，社会学家和经济学家费孝通先生就认识到，一些工业产品在乡村进行小规模生产更具有低成本高效率的优势。乡村经济和群众生活水平的不断提高，积累了大量的民间资本。与之相对应的是，乡镇政府在与公众的相处过程中，如果能获得公众的充分信任，那它得到民间资本的希望就不会渺茫，而且将会得到客观的民间资本。乡镇政府公共服务供给能力的提升离不开乡镇财政的支持，民间资本的获得将为财政的增长添砖加瓦，从而资金就不再是问题。

　　目前乡镇政府职能的缺位主是指在公共物品与公共服务的提供方面的缺位。与私人物品相比较，公共物品具有消费上的非排他性和非竞争性，公共物品的这种特性决定了它们的供给只能由公共部门来提供，这是私人部门所不能提供和解决的。公共物品的涉及范围也很多，如公共政策的提供、环境保护、农村道路和水利等基础设施的建设、市场信息和科技信息的提供、打击犯罪、维护农民生产和生活秩序的稳定安全等。公共财政体制改革之后理应能更好的保证上述公共物品的有效供给。

　　3.2.3 缓解权责不等的现象

　　在乡村的政治经济生活中，乡镇政府占有着一席之地，没有了乡镇政府的存在，建设社会主义新农村就成了天方夜谭。乡镇政府权利运行机制是否顺畅是由乡镇的基础地位所决定的，乡镇政府权力运行机制运行的与否顺畅与农村经济社会的持续发展以及社会稳定是紧密联系的。在这样一个飞速发展的新时代，乡镇政府在运行的过程中，不断有问题显现出来。不过最明显的问题还是乡镇政府权力与责任不对等的问题。目前，乡镇政府普遍表现出权力小责任大的共通性问题。或者可以换一种说法，乡镇政府在运行过程中，只有责任，没有权力。本来权力与责任之间的关系应该是紧密联系，不可分割的，可是如今这样一种情况的出现并非偶然。上级政府利用职权之便，将更多地责任下放，致使乡镇政府背上了沉重的包袱。现如今，乡镇政府面临着权力不断萎缩，责任不断膨胀的现状。具体来说就是：乡镇政府办事没有自主权，全是听命于上级安排；财权越来越小；繁琐复杂的工作任务；混乱不清的工作职责。

　　扩权改革前，权责严重不对等。江苏省积极推动 “扩权强镇”改革，探索乡镇管理体制改革与政府治理转型的有效路径。在这场改革中，财政、规费、投入、用地、经济社会管理、户籍等 10 多方面的经济社会管理扩展权限将被赋予给一批实力强劲、重点培育的镇。

　　可以想见，扩权改革之后，乡镇政府除具体事务的管理权限外，所增加的权力尤其是行政审批权和行政执法、行政处罚权将大大增加，从而有效的缓解了目前存在的权责不对等现象。

　　3.3 梅李镇乡镇公共财政存在的障碍

　　3.3.1 法律和制度障碍

　　首先，在我国目前正在运行的法律体系中，市县的管理权限的承认和体现是比较明确的。特别是在实施行政许可法以来，相关法律已经明确了市县政府部门的一部分管理权限。近年来，很多地方都进行了扩权强镇改革，这些地区扩权强镇改革出现了普遍性的问题。现在就一方面来说就是上级政府在下放权力给乡镇政府的时候缺乏一定的合法性。涉及到行政许可和行政处罚的事项基本上都是通过委托的形式进行下放的，但是，看我国的法律是这样规定的，行政机关只能在其职权范围内，依照法律法规及规章的规定方可委托其他行政机关实施行政许可和行政处罚。这个规定如此一来，乡镇政府根本没有办法进行行政许可和行政处罚权的行使了。这样，很多以委托的形式下放的权力都将面临“权责不统一”的尴尬。

　　其次，我国政府间制定相关制度一般上是根据“中央—省—市—县—乡”的五级行政体制、下管一级的原则来的。很多制度的运行由于长期以来的行政层级体制、市县对乡镇政府的管理在财政体制、干部人事、政绩考核、项目审批、资源分配、公共服务等方面已经较为成熟并形成了一定的连续性。在深入实施扩权强镇改革之后，县乡两级政府在很多的领域便将成为相对来说比较独立的主体，如此一来就涉及方方面面的制度变革，县对镇的各项管理制度将被打破，重新构建上下级政府间的运行机制和制度关系，将会面临一系列的困难和难以跨越的沟壑。

　　3.3.2 体制障碍

　　中国传统上是一个中央集权的单一制国家，中央政府拥有比较大的权力。由于历史的原因，权力仍然集中在上级政府手里，上级政府通过种种方式将下级政府的行为牢牢的掌握在自己的手中。下级政府永远摆脱不了上级政府的控制。上级政府将任务层层分解，自己不需要承担相应的责任，这些任务的最终责任人由乡镇政府来担任。乡镇政府对于县政府下达的任务指标只有服从，从来不敢提出任何异议。乡镇政府对于独自解决问题这一方面的能力还是比较欠缺的。这种行政体制下的乡镇政府不是严格意义上的一级政府。

　　“压力型”行政体制是我国现行管理体制的表现形式，上级政府将各项具体化和数字化的任务指标布置给下级个行政组织，下级行政组织对于上级安排的各项指标任务不能提出任何异议，唯一的选择就是按时完成上级下达的各项任务。要想按时完成上级下达的任务，就必须调动一切可以用来完成任务的资源，由此一来，下级政府就没有空暇来管理乡村的公共物品的供给事项了。即使有时候给乡村提供了必要的公共物品，那也是在迫于上级政府的压力下提供出去的。

　　目前，财税体制在收入划分上往往是集中于中央与省级政府，乡级政府长期以来根本没有稳定的收入来源。同时，中央把许多原本应由上级政府承担的提供农村公共物品的责任下放到乡镇。在农村税费改革后，乡镇财源由于乡统筹费的取消而被围追堵截，乡镇政府因此丧失了直接的收入来源，而中央和省级财政转移支付的力度、补贴数额又因为有限的国家整体财力，很难去弥补县乡财力缺口，“财税压力轻了，财务压力重了”的乡镇财务困境更加显现出来。作为国家一级基层政府的乡镇由于事权不断被下放，财权不断上移的情况的出现导致了没有自己真正意义上的财政，不具备乡镇政府职能转变的资金条件。社会管理和公共服务，缺少一定的资金支持，因此，转变职能只能是一个幻想。

　　3.3.3 观念障碍

　　产生观念障碍，原因也是多方面的。首先，目前扩权强镇改革的推进并没有取得社会各方面的共同认同；其次，制度和体制存在一定的惯性，这种惯性的存在，使得乡镇政府原来的管理手法与扩权强镇改革后需要的管理方式很难适应与统一；再次，在实施扩权强镇改革之后，一定会涉及到利益调整的问题。扩权强镇，顾名思义，就是乡镇政府的权力得到了一定意义上的扩充，而县政府的权力会在一定程度上被弱化，这是就难免造成县政府的不平衡，它的利益范围缩小之后，在进行利益重新分配的时候，如果它想利用职权之便阻碍扩权强镇改革的实施，也不是什么令人意想不到的事情。

　　4.完善乡镇公共财政体制的对策研究

　　4.1 进一步明晰事权，科学界定支出范围

　　财权的划分是以事权作为前提条件的，事权的划分在很大程度上决定了分税制财政体制的有效运作，事权与财权相互统一之后，政府才能获得一定的物质保证顺利履行它应该履行的职能。上下级政府间的事权范围需要进一步明确，上级应该负责哪一块儿，下级应该处理哪些事情，两级政府应该共同负责的事情，事权范围的确定不能只是简单的口头表达，需要有一定的制度约束，使事权更加明白清楚，按照财权与事权相统一的原则，确定各级政府的支出范围。上级不能无限膨胀自己的权力，毫无克制的扩大支出，同时也不能将应由上级负责的项目利用权力之便推给乡镇去办理，加大乡镇乡财政支出的负担。同时上级出台的政策，要求镇乡财政配套的，需要视各镇乡财力状况予以分别对待。

　　根据财权与事权相适应与统一的原则，科学合理的界定乡镇政府的支出范围。中央和地方各级政府的利益调整与乡镇财权和事权的划分时离不开的，乡镇财权与事权的划分需要通过立法、司法、执法和行政等多种方式辅助实施。行政事业人员（含离退休人员）工资（含津补贴）、场镇管理运行经费、公用经费、医疗经费、工会经费、住房公积金、村（居委）干部补贴、乡村道路维修费、村（居委）办公经费、优抚经费、五保户供养费、低保配套费等都属于乡镇事权的范围。与此同时，要根据乡镇收支规模等实际情况，乡镇财政支出范围和各项开支标准需要分类制定，财务审批程序需要完善，财务核算制度需要统一，同时应加强支出管理。

　　4.2 合理划分财政收入

　　收入划分除了要考虑区级宏观调控外，还要考虑满足镇乡政府行使职能的需要。尤其是从 2006 年起，镇乡的收入格局有了变化，即福利企业政策开始调整、农村教附费也进行了改征，因此，应该将完善现有乡镇财政体制作为基础，调整收入基数的增幅，合理划分收入，进一步挖掘乡镇增收节支的积极性。

　　一是按照上级文件要求严格执行增值税、所得税、城镇土地使用税、耕地占用税、国有土地增值税、土地有偿使用收入等税种的分成比例，并把能够留给乡镇增收的税种尽量留给乡镇。二是乡镇政府承担多少事权就确定出合理的支出基数。乡镇在留下足够的刚性支出基数和超过收入分成的部分后，将剩余下来的上缴到县财政；对于收入不能满足支出的乡镇，由县级财政用转移支付来进行补助。三是乡镇财税收入任务不再由县级财政来直接下达。年度预算仍然划分在县级收入和乡级收入的范围内，县级征收部门负责组织完成乡镇年度财税收入任务，乡镇政府和财务负责财政和税务工作和税收征管的协调，县委县政府部门负责收集总任务完成全年税收任务，建立预算的税收收入目标责任制的评价体系，乡镇政府投资，利用当地资源优势，开辟新的收入来源，在超额完成年度税收收入任务的前提下，县在乡镇继续实施一段时间的业绩回报奖励。

　　4.3 完善转移支付制度，研究乡镇发展扶持政策

　　转移支付制度等形式可以使分税制财政体制日趋完善，必须进行调整和完善原来的转移支付的调节功能，使转移支付向制度化、规范化的方向发展。通过规范的转移支付制度，解决乡镇自身的财力问题，使落后镇乡与发达镇乡之间的差距逐步的缩小，从而均衡各镇乡的财力。在转移支付制度的调整上，应首先安排好困难镇乡开门经费的转移支付，其次再安排项目性的财政转移支付，实现统筹安排镇乡财政资金的目的。

　　首先，建议通过转移支付政策，以支持经济薄弱的经济乡镇，努力实现各乡镇之间的平衡。县财政转移支付政策的制定，有必要更多的考虑到贫困乡，加大支付力度，以确保贫困乡的财力，不断加大工作力度，实现乡镇之间的基本平衡，做到富裕乡镇有肉吃贫困乡镇有汤喝。其次，关注改善民生等方面的投入。各乡镇近年来在改善民生方面面临的压力是比较大的，对于一些事情乡镇政府是准备实施的，但是财力不允许乡镇政府这样去做。建议县级政府要关注有关乡镇，以解决人民群众的民生投入，在财政资源充足的情况下适度帮助。再是，实现财力的下移。尽可能将上级财政部门增加的转移支付资金和本级财政的可用资金向乡镇倾斜，缓解乡镇财政资源不足，解决乡镇的实际困难，以支持发展乡镇。

　　4.4 增加基层财政公用经费

　　最近这些年来，支持“三农”的政策不断出台，落实各项惠农政策，农民增收的积极性得到了充分的调动，而这些资金的操作与监管，全部由基层财政所承担，加大了基层财政所的工作业务量，而这部分资金职能的履行，影响了干部工作的积极性。只有充分保障财政所的公用经费，才能实现基层财政的财权和事权相统一。

　　坚持科学发展观，努力实现县域经济的跨越式发展，不断壮大财源，形成稳定增长的收入来源是缓解乡镇财政困难、增强基层政权保障能力的根本出路。乡镇经济发展的加快应着眼于突出相关的激励机制，将县乡培植财源的活力最大限度地激发，主动依靠当地拥有的资源优势，将县域工业不断壮大，使工业的支撑作用进一步得到扩大；大力发展现代农业，加快提升农业现代化水平；积极发展服务业，培育乡镇经济新的增长点；全面提升乡镇综合承载能力，积极推进城乡一体化发展；继续扩大乡镇管理权限，加快二元户籍制度改革，探索土地流转制度改革，增强乡镇经济发展活力；强力推进节能减排和生态建设，增强可持续发展能力。中央和省级政府提高财政奖补政策，积极推进乡镇经济社会又好又快发展，努力做大财政收入蛋糕。继续落实中央“三奖一补”政策是根本一致，进一步加大加强乡镇财政转移支付的力度，对乡镇财政的转移，重点在财政困难镇，主要粮食生产大镇，提高其公共支出的保障能力。县市财政乡镇经济的发展，继续实施以奖代补政策，奖励好镇，经济强镇。

　　5.结语

　　本文通过对公共财政、乡镇政府、扩权强镇相关理论的介绍，结合目前乡镇公共财政的弊端及问题，对梅李镇的公共财政体制进行了研究，并找出了梅李镇在公共财政体制方面出现的问题，对梅李镇进行了实证分析。通过实证分析，找出了阻碍财政发挥其作用的法律制度障碍问题、体制障碍问题、观念障碍问题，并结合相关期刊文献的观点，为我国乡镇财政的体制建设提供了具有可行性的建议：1.进一步明晰县乡两级政府的事权，科学界定支出范围 2.合理划分县乡财政收入 3.完善转移支付制度，研究乡镇发展扶持政策 4.增加基层财政公用经费。但是需要指出的是，这些建议都是从制度上以及具体方法上来规范我国乡镇财政机关的工作活动，要想真正地完善我国乡镇财政体制，发挥乡镇财政应有的作用，还需要财政管理人员始终牢记人民财政为人民的使命，自觉自愿地在日常工作中遵守财政工作的各项规章和纪律，真正实现乡镇财政对我国农村经济发展的作用。

　　本文的局限性：

　　（一）由于本人能力有限，仅从扩权强镇对乡镇公共财政体制进行一些研究，忽视了乡镇公共财政体制的其他方面要素；同时由于对一些基础资料的收集不够完整，对宏观问题的把握可能有不准确的地方，只是初步对乡镇公共财政体制的改革进行了探索性的研究。

　　（二）乡镇公共财政作为乡镇稳步发展的前提性条件，研究的广度和深度还需要进一步的加强。

　　（三）缺乏对乡镇公共财政体制的广泛深入的了解，仅已梅李镇为例进行探究不够全面的掌握全国其他乡镇公共财政的状况，这也是需要完善的。

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