城市规划中如何应对景观瞭望权相关问题

　　近年来，随着城镇化进程的快速推进，城市高层建筑纷纷拔地而起，尤其是在景观环境优美的滨水区、公园等城市公共开放空间周围，在商业利益的驱使下，开发商“景观住宅”的开发强度大得惊人。在上海、北京等大城市，时有现代高层“围困”公共园林的现象，而与水景、绿地的距离则直接决定了房价差距。地产开发商在申请土地使用权出让时，政府主管部门会对土地开发强度、建筑间距等进行明确规定，而建筑连续界面、观景视廊及遮蔽率等与城市景观资源分配密切相关的问题往往没有确切的规范[1]。因此，在满足“许可条件”的前提下开发商必然会“充分利用”其地块外部的景观资源，如尽可能靠近公共绿地、湖泊等布置建筑、加大建筑的总面宽及层高等。

　　目前我国司法实践中有关眺望权的诉讼案件屡见不鲜。这些诉讼多因“依据不足”不予受理，即使胜诉也是以相邻关系权作为依据[2]；也有观点认为眺望权属于享受权而不是公民的基本权利，不应纳入法律“应该而必然”保护的范围，没有立法的必要。

　　随着人们生活水平的提高，维护公共及自身权益意识的加强，对眺望景观的追求将成为必然。那么景观眺望权的含义有哪些，作为公共政策的城市规划，应该采取何种策略来应对眺望权相关问题呢？

　　1 我国相关法律规定

　　1.1 相邻关系

　　《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)第八十三条规定：“不动产的相邻各方，应按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第七章相邻关系第八十九条规定：“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。”可见，对于相邻关系，我国法律显然没有包括对景观的“眺望权”。而所谓相邻权是指2个或2个以上相互毗邻的不动产所有人或使用人之间，一方行使所有权时，享有要求另一方提供便利或接受限制的权利[3]。相邻权具有法律规定的强制性，这决定了相邻权必将限制在物权人能正常行使物权的最小范围内。

　　景观眺望权，是一种使客体保持视野开阔，达到心情舒畅的精神利益，显然高于满足人们基本生活需求的标准[4]。若将景观眺望权归为相邻权中的法定权利而进行强制保护，会有权利滥用的可能，这违背了法律公平的原则，不具有可行性。

　　1.2 地役权

　　我国《物权法》规定“地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益。前款所称他人的不动产为供役地，自己的不动产为需役地”。《物权法》第十四章第一百五十七条规定“设立地役权当事人应当采取书面形式订立地役权合同。地役权合同一般包括利用目的和方法”。而对利用目的和方法的内容并未明确规定。笔者认为这种通过合同方式确定的地役权具有任意性。地役权中的“役”是使用的意思，如通行他人土地、由他人土地引水、禁止他人在其土地上建筑一定的建筑物等，那么也应当包括为需役地提供眺望条件的地役权。地役权可分为积极地役权和消极地役权。积极地役权是指地役权人可在供役地上为一定的积极行为的地役权，也称“作为地役权”。消极地役权是指供役地人不得为一定行为的地役权，又称“不作为地役权”，其非单纯的容忍义务(如容忍他人通行)，还负有一定不作为的义务(如不得建造影响他人眺望的建筑物)。

　　1.3 空间役权

　　空间役权是前述地役权在现代社会的发展。土地资源和人口增长的矛盾加剧以及科技的发展使人们加强了对地上地下空间的开发，而开发过程的问题往往无法依照现有制度得到解决，故有必要设定空间役权以规范相关实践。

　　有学者认为空间役权概念应当包含空间人役权和空间地役权。空间人役权是指以他人特定空间供自己便宜之用的权利，其中“自己”包括自然人、法人及其他组织，如权利人为眺望远景而要求前方建筑权利人不能对其建筑物上空进行利用的权利。空间地役权指以他人不动产的特定空间供自己土地或空间便宜之用。而空间地役权的概念不应包含人役的内容[5]。现实中存在着能否将空间与土地或者不动产分开作为独立用益物权的争论。横向来看，我们可以为一定面积的土地设置一个所有权，或者将该地块进行划分后设置若干所有权。那么，从纵向来说，我们是否也可以将土地的地上或者地下划分成一个或者多个空间，并将其作为一个单独的物权来体现空间的利用价值呢？笔者认为空间可以作为独立的用益物权而存在。现代科学技术的发展为这种利用提供了可能，而经济社会的发展也产生了此类需求。

　　基于上述分析，景观眺望权是在相邻关系权利之外的，作为地役权需经过登记才能成为具有对事效力，而作为空间役权，又缺少已成文的法律规定予以支持。就实践需求来讲，笔者认为对景观眺望权的保护应该更多地从空间役权的角度考虑。针对不同的权利主体(如市民大众或者高层住户)，景观眺望权的内涵和实现形式也是各异的。

　　2 景观眺望权内涵及维护思路

　　前述通过我国民法体系对景观眺望权的探寻是基于民法自身制定逻辑而展开的，而是否应当设立景观眺望权、谁应当享受这项权利以及如何享受，笔者认为还应当从景观眺望权主客体以及相关价值关系进行分析，从公共利益优先的角度予以考虑，如公共景观资源的分配，以及分配过程中政府、民众和开发商发挥的作用和相互之间的关系，从而为景观眺望权的维护提供思路。

　　2.1 景观眺望权的主客体

　　景观眺望权是指在一定时空范围内，权利人可以对一定景观进行眺望而他人不得对其非法侵害的权利。那么景观眺望权的主体就是观景者，且观景者具有明确的时空定位，如“观景房”购房者的景观眺望权是依据其住房的位置来判断的。景观眺望权的客体是景观本身，景观分为特殊景观和一般景观，特殊的景观因其风景独特以及维护服务等需求会向游客收取门票费用，但并不会向在远处眺望的人收费，如武汉的黄鹤楼；一般景观则无论是身临其境还是远观欣赏，都无须付费，如城市绿地公园，无论付费与否，两者都不能无限量获得。经济学上的资源是指具有稀缺性的有用的东西，即使价格为零，也不能从市场上无限量获得，可见眺望权客体景观是一种稀缺资源。

　　2.2 景观眺望权相关的价值利益分析

　　资源是有价值的，景观资源的价值又体现在哪里呢？笔者将其价值分为经济价值和非经济价值。非经济价值包括文化价值、生态价值、历史价值及社会价值等相对于市民大众抽象群体而存在的价值，而经济价值的获利对象从与景观主体距离的远近可以分为景观经营者(或所有者)、景观周边提供服务的经营者(如景点周围的酒店)以及距离较远通过景观外部效应获利的经营者(如景观房的开发商)。前两者的建设行为可以通过控制性详细规划、风景名胜区规划及历史风貌保护规划等予以控制，后者的建设行为虽然也受约束，但很显然其在利用公共景观资源作为获利来源时不用付出成本，如紧贴河道的一线“景观房”的售价明显高于后排远离河道的二三线房屋。为什么开发商不需要支付成本就可以从城市景观获利呢？城市绿地河道等景观多属于公共领域的范畴，价值享有者是市民大众，开发商将这种抽象的公共享有的价值转化为自身经济利益的行为在我国尚不受法律约束。因为“景观”不具有“法定”价值，所以在购房者与房产商的协议中“景观房”的观景权是没有也不可能明确界定的。这样购房者作为眺望权的主体，其利益自然容易受到损害。

　　另一方面，景观本身作为资源在周围高强度开发的环境下，其景观品质也会降低或受到其他影响，使游览者的愉悦程度降低。如北京的紫竹院公园，过去这里在池畔矮树、亭台楼阁的映衬下显得湖面广阔、烟波浩渺，从哪个方向眺望都是一幅画，但现代建设的高楼大厦将公园“包围”后，湖景就变得分外局促、从容不再(图1)。所以，景观资源作为景观眺望权的客体，其利益也受到了开发商行为的侵害，而没有得到相应的补偿。以上两者的权益偏向于空间地役权，这种权益是与空间所依附的土地或者不动产相联系的。（图1略）

　　每个城市都有标志性的景观，无论从近处仰视远处俯视，还是从某个特殊的角度观察，这些代表性的景观作为一种城市无价的公共资源都应当在城市建设中得到保护和维持。景观眺望权对于公众来说是一种集体权利，它有特定的客体以及主体的位置，但没有明确到个人的行为主体，因而这种权利的实现不能通过协议而必须以法定形式来确立，前提就是立法者承认这种景观眺望权价值的存在。这类景观眺望权更偏向于空间人役权，因为观景者不需要为了欣赏到城市的美景而必须在特定的地点拥有不动产或土地。

　　2.3 景观眺望权的维护思路

　　景观眺望权维护的核心是景观资源使用权的分配，需要由具有资源配置权力的城市管理部门确定分配的内容及权力行使的方式。设置眺望权的价值基础在于景观环境资源本身的稀缺性及其带来的直接或间接的经济效益。但不同于普通商品的交易，景观眺望权的赋予是公共领域范围内的资源配置，其前提就要保证公共物品的共享性。因此，有必要在对公共景观资源明确保护的基础上，对城市公共空间周边的开发进行引导控制，在保障公共利益的前提下使其有序发展。诚然城市空间纵向发展是当前人地矛盾的必然选择，但为了社会的和谐发展，在追求效率的同时也要兼顾公平。在规划实践及相关标准制定中，管理者出于土地资源利用最大化的考虑，必定要将景观眺望权限定在必要的范围内，而任意遮挡必然损害被管理者的利益，这就需要政策制度的规范和调节。

　　3 城市规划景观眺望权问题的应对策略

　　3.1 对城市公共景观资源进行配置

　　缺乏控制的城市开发极易破坏城市公共景观资源，且往往不可逆转。如购买“景观房”的住户虽然自己享受了美景，却因为整幢楼的存在阻挡了市民眺望景观的视线，当其住宅前方出现新建筑遮挡美景时，其景观眺望权是否该得到支持是值得商榷的。这就需要城市规划发挥对景观资源的配置作用，建立一个由群体到个体、由整体到局部的体系，在城市不断发展的前提下对开发活动进行限制，以使那些经历演变才形成的城市景观得以存续。这里可以借鉴英国将景观规划控制融入城市规划的做法，建立法规体系、规划设计体系和开发控制体系3个既相互独立又紧密联系的系统，使其成为规划政策产生作用的途径。

　　以大伦敦地区为例(图2)，其规划控制分为2个层面，区域层面为《大伦敦规划》，它表达了大伦敦地区未来20年的发展意图，地方层面以《核心战略》为核心，包括建议地图、地区行动规划等一系列发展规划文件。同时，大伦敦地区的《大伦敦景观管理框架》和伦敦市的《圣保罗教堂与大火纪念碑的景观》作为《大伦敦规划》和《核心战略》的补充指引，对景观保护政策进行了更详尽的阐述。规划依据公共景观的特性划定不同类型的保护对象和保护方法(如指定战略景观并进行保护，保护城市绿带、开放空间和生态环境等)[6]。同时还要加强城市规划发展及公共资源分配等政策信息的宣传，提高城市规划设计中的公众参与度，引导民事主体明确空间经济活动的方向，维护其在城市公共景观资源配置中的权利。

　　3.2 明确公共景观的控制方法

　　城市规划极大地影响着土地的“用益物权”，最直接的效果体现在景观空间资源的配置效率和交易成本上，对公共景观的控制管理就是其中一方面。因此，关注“景观眺望权”，除了从根源上理顺公共景观资源的配置问题，还要相应改进和完善规划的编制和管理方法，并提高其法律效力，真正实现对公共景观空间的控制管理。

　　3.2.1 建立城市公共景观保护体系。

　　可以借鉴大伦敦地区的景观保护控制的体系，其保护内容主要分为战略景观、眺望远景和地方景观三级。

　　1)战略景观是指公众在方便到达的城市开放空间所观看到的在战略层面上对伦敦市具有重要识别意义的建筑物或整个城市风景，分为伦敦全景、线性景观、河岸景观和城镇景观(图3)。

　　2)眺望远景是指为保护公众远距离观看、欣赏对伦敦市形象具有重要意义或文化导向作用标志物的权利(图4)。它是在战略景观内进一步指定的，强调公众位于评估点观看城市标志物的最直接的视线通道。眺望远景所涵盖的区域包括观景视廊和周边协议区2个部分。其中，观景视廊是评估点和被观看的重要标志物之间的视线区域；周边协议区是在战略景观的前景、中景和背景范围内包围观景视廊的区域。观景视廊和周边协议区都有明确的范围规定和坐标定位(图5)，并对位于前景、中景及背景中的新建建筑提出具体明确的要求，如前景中景建筑不应阻挡视线，背景建筑对标志物的作用要类似背景布等。

　　3)地方景观则是自治市指定的近距离观看标志物的景观，以保证公众近距离欣赏和观看城市标志物的视线，这与地区层面的眺望远景是相对应的，它的控制方式也与眺望远景相似[6](图6)。借鉴大伦敦地区的景观控制体系，针对不同层次的对象、空间范围构筑多层面的景观控制体系，对城市总体景观构成要素进行保护，层次上兼顾区域到地方多级；形式上包括视线通廊和城市整体风景；范围上覆盖观景视廊本身及对其影响的周边区域。控制的方法上则采用严格的数值控制结合相对灵活的政策导向的方式，其中观景视廊严格进行高度控制，而周边协议区、前景、中景和背景的空间范围内则采用政策引导的方式进行。（图3-6略）

　　3.2.2 新开发规划要考虑其空间景观影响

　　在进行新的开发规划时，既要做好地块本身的规划建设，还要对其周边环境的视线通廊进行控制，这包括了对地块外部已有公共空间的影响，也包括地块内部规划的开敞空间的视觉通透性。因为容积率确定的条件下，进深和面宽的调整对周边公共领域的影响很大，因此要在满足上位规划政策要求的基础上，加强点对点、点对面的景观视线分析，对无论是已建还是新建的公共开放空间，都能实现多角度公共性的维护。控制的条件要通过控制性详细规划的形式予以反映，给地产开发建设者以确定的依据。

　　3.3 增强城市规划在市场经济下的权益意识

　　市场经济条件下，市场作用的发挥需要有法律制度的保障，也必然折射在城市规划领域。我国城市规划工作由于历史等原因，传统规划设计注重物质空间，而较少考虑实际开发中涉及的规划客体的产权性质和城市空间布局、发展规划决策等所带来的权益变化。城市土地使用和空间安排暗含经济等方面的权益调整，如果撇开“权益”问题，规划将无力应对“市场失效”，导致公共景观品质退化、公民权益受损等问题，甚至要对“政府失败”负责。

　　控规等法定规划一经确定就不能够轻易修改，但遇到技术上确实有必要修改的情况时，势必要调查民事主体间的权益关系。当今社会，人们的权益意识越来越强，更需要规划者预计到规划变动和新建设许可，及可能导致包括景观眺望权在内的财产权益关系的变化，从而增强规划的经济合理性和可实施性。

　　4 结语

　　城市公共景观作为一种公共资源具有稀缺性，在市场经济条件下，地产开发商利用公共景观谋利、破坏景观空间本身的问题日益突出。但由于我国民法及物权法尚未对景观眺望权进行明确界定，实践中各种公共和民事主体间关于使用景观资源的权益关系也难以确定。这种市场行为的外部不经济性，更需要公共政策法规及公共管理部门的调节指导，因此城乡规划有必要建立公共景观资源的分级保护体系，重点保护公众对景观的可视性和可接近性，加强规划对新开发建设空间形象的影响控制，在引导高效城市开发的同时兼顾民事主体的权益关系，将多元化的市场行为限定在不损害公共利益的范围内。

　　参考文献：

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　　[5] 滕雨格.浅谈对空间地役权的界定[J].现代妇女(下旬)，2013(7)：69.

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