完善我国地方政府债务审计的对策

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　　【题目】地方政府债务审计问题探究
　　【第一章】政府地方债务审计困境研究引言
　　【第二章】地方政府债务审计理论
　　【第三章】我国地方债务审计现状分析
　　【第四章】政府地方性债务审计存在的问题及原因分析
　　【第五章】完善我国地方政府债务审计的对策
　　【参考文献】中国地方政府债务审计优化研究参考文献
　　
　　5 完善我国地方政府债务审计的对策

　　5.1 地方政府债务审计重点关注问题

　　完善地方政府债务审计，一方面需要从制度上着手，对制度加以改进，另一面在开展审计工作时，应针对每一地方政府债务的特点，抓住审计重点，这样才能高效率高质量地完成审计工作。

　　在地方政府性债务审计过程中，应重点针对地方政府债务的特点，首先从宏观角度，考察当地政府的经济发展水平，摸清债务的规模和结构，理清重点审计关键控制点和程序，加强对地方政府债务的风险管理，加强对地方政府债务的充分披露。从审计对象看，地方性政府债务审计分为风险审计、绩效审计及经济责任审计；我国地方政府债务审计工作主要包括：财政支出审计、地方融资平台审计、土地出让金审计。本文将从时间的角度，针对各个审计内容，探讨在事前审计、事中审计、事后审计三个时间段所应关注的重点问题。

　　5.1.1 政府财政支出审计。

　　政府财政性支出审计，目前正处于初步探索阶段，各个方面都不是发展的很成熟，政府财政性支出审计的意义却是非常重大，它是保证财政支出合法合规、提高财政资金使用效率、防范财政风险的必要且有力的措施。

　　结合国内外对政府财政进行审计的经验来看，更加强调的是对其支出进行审计。主要关注以下几点：支出是否合规、支出是否取得效益、支出与预期的偏差。

　　第一，合规性是财政性支出的一个基本原则，在符合国家制度规定的前提下，我们才去争取利益最大化，这是保证我国现阶段政治的稳定和经济持续发展的根本。合法合规是财政支出的基本前提，即使财政支出取得非常大的绩效，如果不符合我国相关制度的规定，也是不可被认可的。

　　第二，财政支出审计还应重点关注相关支出的经济性、效益性、效果性。因为我国政府的绩效审计发展时间比较短，还未梳理出一套成熟的理论，很多地方不够完善科学。例如，对公共绩效的衡量标注不统一、审计主体的独立性地位得不到保证、相关审计人员的专业能力不足、审计证据获取难度较大、审计责任追究制度不健全等。针对这些问题，其中较为突出的问题主要有：参与审计的相关人员水平参差不齐、难以保障审计人员的独立性、对绩效如何进行考量没有统一的说法、责任追究追究难以执行到位、审计人员赖以作出审计结论的证据取得较为困难等。对此本文试图提出以下改进方法：

　　（1）制定相关审计法律法规制度，从制度体系上彰显和强调绩效审计在地方政府债务审计中的重要性。针对这一情况，我们可以效仿美国和澳大利亚：制定绩效审计准则，以法律的形式凸显绩效审计的重要地位。

　　（2）调整我国现有的政府审计体制，政府审计不应该仅仅依赖于国家审计机关的审计，还可以充分利用社会审计的资源，借鉴社会审计的优点。同时还应加强举债政府相关部门的内审工作，这样才能充分发挥审计的监督管理作用。

　　（3）加强业务培训，提高审计人员的整体水平。对审计人员开展定期与不定期、专项业务培训，拓展审计人员知识面，让审计人员综合素质不断得到提高，通过"以老带新"的培养制度，加强对新审计人员的培养。从而达到对相关审计人员和队伍的建设，提高其审计水平。

　　（4）对相关部门进行债务绩效考核，并且对其责任追究到底。借鉴外国的审计经验，通过建立绩效与结果法案，明确各责任主体的目标和考核标准，以法律法规的形式保证绩效审计工作的顺利开展执行。

　　（5）经济绩效的取得往往取决于支出是否科学合理，所以绩效审计应该围绕支出环节来进行。而支出环节可以再进一步划分为分配环节和使用环节。一方面对于使用环节应关注：是否存在改变资金使用用途、是否严格按照预算使用资金、是否细化资金使用管理制度、财政支出是否取得预期经济效益、资金使用是否公开透明。另一方面对于分配环节：财政支出分配是否按照需求确定、是否对所支出项目的成分构造进行调整、是否在资金和供应不平衡的情况下，注重成本与效益、是否恰当有效地解决了供应供应与需求的关系等。

　　（6）审计方法的改进：通过加大对信息系统的投入和建设，逐步有效地将审计工作全程信息化，排除人工干扰因素，综合运用多种审计方法。

　　5.1.2 地方融资平台审计。

　　地方政府融资平台是指政府相关部门通过财政拨款或土地入股等形式专门设立的，主要为地方政府融资服务，且拥有独立法人资格的经济实体。目前我国地方融资平台主要存在以下几个问题：融资平台本身的盈利状况堪忧、募集资金金额比较大、平台搭建数量过多、相关部门对其缺乏有效的管理。由此可见，加强对地方融资平台的管理，加强对其的审计监督工作刻不容缓，才能达到地方政府融资平台所应有的目的。

　　地方政府融资平台采用的是市场化运行的模式，掩盖了政府对债务负有偿还或担保责任的实质，其引发的大量地方债务具有较高的间接性和隐蔽性。这给地方政府债务审计工作带来较大的难度，通过传统审计难以量化债务的总体规模，难以评估债务风险。根据审计"免疫系统"理论，我们应着手于加强对地方融资平台规范管理，加强债务审计的监督作用。

　　马克思主义理论告诉我们，具体问题具体分析。针对地方融资平台也是如此，根据不同目的的融资平台，我们应采取不同的审计手段，突出审计的有适用性。

　　灵活运用跟踪审计、调查审计、延伸审计等多种审计方法，对地方融资平台的不同问题进行审计。保证审计质量与效果。

　　5.1.3 土地出让金审计。

　　近几年来，随着城市发展和新农村建设的迅速开拓，地出让金业已成为国家财政收入的主要来源，因此为了规范土地出让预算收支管理，我国政府对土地市场管控力度的不断加大。土地的储备开发管理，可以对住房保障制度的完善带来积极作用，同时也能增强政府对国有土地的宏观把控。同时政府将储备土地进行抵押担保，也可使其获得土地增值收益，其所获益的资金增强政府对市场经济调控能力，推动地方经济的告诉发展。但是过度依赖土地出来进也带来一些弊端，使政府失去开拓其他途径促进经济增长的动力，易对城市建设发展产生不利影响。

　　对土地出让金进行有效可行的全程监督和管理，杜绝在使用土地出让金的违规行为，是相关审计部门的重要责任。因为土地出让金有以上特点，在对其进行审计工作时，应充分考虑其在产生和使用过程中的重点环节。本文在调查相关材料的基础上，认为可以通过以下几方面加以改进：

　　（1）结合地方政府审计与社会审计。地方政府审计机关常常出现人力和物力资源不够的情况，为了保证土体出让金审计工作的顺利开展，相关审计部门可以结合审计问题的重要性，求助于社会审计，充分利用社会审计资源。一方面对社会审计提出刚性要求，另一方面在不影响审计风险的情况下，充分放权与社会审计，并且有选择性地采取他们所提出的建议。

　　（2）调查审计与重点审计相结合。相关审计人员为得到正确有效的审计证据，应实地考察被审计对象经营主体，审核是否存在少批多占的现象，是否每一占用土地都已经获取上级单位的审批，是否存在囤地的现象。同时还应对相关上级管理部门进行考察，主要考察是否存在只审批一次、越权越级审批的现象。加强对重点审计环节的把控应注意以下几点：一、重点调查土地出让金拖欠情况，重点关注是否存在未按时缴纳土地出让金却提前对土地进行使用的现象，并对这种请款深究其因；二、调查是否存在侵占挪用土地出让金与其他用途的行为；三、重点调查收支两条线资金流动情况，是否存在多头收取土地出让金的现象，是否存在土地出让金未纳入预算等违规行为，并对相关违法违规行为严厉惩处。

　　（3）采用多方相互交叉审计。对于土地出让金的审计工作，应特别对其收支情况，因为土地出让金的收支涉及的部门较多，这样就可以通过核对这些部门的账簿，相互交叉进行对账。采用这种手段开展审计工作，可以加强开展审计工作的审计人员不受某一个部门的限制，保持会计人员应有的独立性，发现可能存在的舞弊行为，加大审核力度，最终保证审计质量。

　　（4）结合国家土地政策开展审计工作。对土地出让金进行相关核查工作，牵涉范围比较广，牵涉面比较大，需要考虑的因素较多，尤其需要结合我国相关土地政策。审计人员要重点考核地方政府对国家宏观调控政策是否执行到位，在土地征用审批中是否存在违规行为。这就要求审计人员对当地土地政策和国家相关法律法规，因为如果采用传统式审计方法对土地出让金进行审计，而不考虑相关国家土地政策的执行，很难发现对其资金管理存在的问题。

　　由上可以看出，应结合我国具体国情，政府机关应加强对相关制度的建立和完善，审计机关在对土地出让金进行审计的前提下，提出管理建议于相关部门，加强对其的监督管理。同时相关部门也应加强日常内部自查工作，及时发现土地出让金日常管理中存在的隐患风险，防范财政风险。

　　5.2 构建地方政府债务风险审计评价体系

　　地方政府债务风险的审计评价体系，是指国家审计部门在审查地方政府债务的基本情况的基础上，掌握地方政府债务的发生原因、运用情况、偿还时间，客观公正地评价地方政府债务风险，并且对地方政府债务项目的绩效进行评价的系统。其主要组成部分五个方面：目标、主体、客气、内容、指标、方法。评价结果最终反馈给相关发债部门，帮助其加强对债务的管理。本文对地方政府债务风险审计评价体系的构建进行研究，对当下地方政府债务审计工作具有重要作用5.2.1 体系构建的设计原则。

　　地方政府债务风险审计评价体系应遵循以下原则：

　　（1）系统性原则。

　　地方政府债务风险审计风险评价体系是一个由相互作用、相互制约、相互联系的诸多因素构成的有机整体。体系作用发挥依赖于其构成的每一个要素与整体的有机整合，这才使其发挥了单个要素所不具备的整体功能和特性。要素之间的整合，就要求我们在设计和构建体系的过程中，必须从整个角度去考虑每一个要素，没一个环节，做到统筹兼顾。

　　（2）地方政府债务风险为主原则。

　　根据我国相关法律规定，以及神界部门职能要求，对地方政府债务风险审计时，应该在了解审计环境的前提下，明确审计对象和相关责任单位，最终达到对政府债务风险总体情况进行评价和反馈。

　　（3）敞开性原则。

　　外部环境做做评级体系的组成部分之一，要求评价体系在运作过程中不断地和外部环境相互联系、制约、作用。本文所指的外部环境主要是指与上级政府、监察机关、人民大众的协调关系、评价系统作为敞开性原则要求其必须无时不刻同外部环境进行能量转换，物质交换。

　　（4）数量化原则。

　　推动审计体系的构建和运行，其目的在于为风险审计依托于审计部门对地方政府债务的审计工作，通过研究审计报告数据，从而分析并且量化地方政府债务风险，得出并且反馈评价结果5.2.2 体系的构成要素。

　　地方政府债务风险审计评价体系应包含以下要素：

　　（1）评价目标。

　　债务风险包括规模风险、结构风险。道德风险、项目风险四个方面。从时间上看，前两者主要在举借源头上决定了地方债务的风险，而后两者贯穿了地方政府举债行为的全过程。

　　地方政府债务风险审计评价的目标是通过了解以上四种风险，评价其可控性。

　　这要求审计执行主体根据债务风险对整个债务过程实施控制。

　　（2）评价客体。

　　客体是指主体的认识和活动对象。债务风险审计评价的客体，应该不仅仅局限于债务的发生、运行和结束，还应该包括债务项目及风险收益、整个债务过程中政府相关人员的经济责任。

　　（3）评价主体。

　　地方政府债务的产生的原因，主要是为了经济发展，其债务风险审计的执行主体应当是国家审计机关。虽然当各级审计机关因为时间、人力、资源等原因，可能求助于民间审计，但是最终地方政府债务审计责任承担着依然是国家审计机关。

　　审计责任的确定，确立了国家审计机关是风险审计的唯一审计主体。

　　（4）评价标准。

　　确定债务审计的评价标准时整个风险审计过程中最关键的一环，它是审计目标和审计方法的链接纽带。在审计工程中，我们一般都是从审计目标出发，进一步决定采用什么评价标准，为了得到与评价标准相比较的审计结果，确定了我们采用何种审计方法。评价标准的制定，为风险审计评价提供了参考依据，根据参考依据，我们能对地方政府债务风险进行定量化的评价。由此可见评价标准是相关部门债务风险审计评价体系的重要内容。

　　目前，我国对地方政府债务风险审计的评价标准还尚未成熟。本文结合我国基本国情和具体情况，提出主要四个评价标准：①规模风险，即从规模上反映地方债务的风险，主要包括地方政府债务的总体规模和融资平台风险。②结构风险，即从债务结构出发，分析反映债务的组成部分，以评价地方政府债务结构是否合理及其风险状况。③道德风险，主要是针对因缺乏审慎原则和地方政府官员道德败坏引起的风险进行反映。④项目风险，即围绕债务资金的流向，从公益性项目或者经营性项目两个方面考察项目的风险状况。

　　（5）评价指标。

　　评价指标作为评价体系的本质，它能够从根源上反映地方债务风险状况。评价指标的选取和确定，依赖于对评价客体的内在结构内容充分的研究，它是在此基础上高度抽象画的模型，是债务风险情况的衡量尺度。在实际运用过程中，评价指标的选择应当保持前后一致，但是由于不同评价客体自身的特殊情况，导致在具体实施过程中，其具体选择的内容会有所差异，比如在考究具体指标的权重比例上的差别。

　　5.2.3 评价结果及其运用。

　　对评价结果的分析和处理，是债务风险审计评价的最后一环，主要是指在其基础上，对地方债务风险的管理，以及对债务发生过程中涉嫌违法违纪的问题作出相应的处理和追究。评价结果的受益对象包括审计机关及其相关部门、社会大众，而且对国家宏观调控也能够提供基础数据。

　　地方政府债务风险审计评价涉及体系的各个组成要素，主要分为以下几步。

　　第一，目标分解。不同的评价目标，所考虑的因素和选用的指标也有所不同。

　　在进行目标分解时，应充分考虑评价客体的特性和自身情况，然后选择评价方法，事先了解评价过程中应注意的问题，从而进一步确定需要考虑的因素。

　　第二，确立评价客体。地方政府债务风险审计的客体表现形式和实质内容因不同的客体而变化，评价客体是地方政府债务风险的承载体。只有确立了评价客体，才能进一步确定地方政府债务风险审计的重点。

　　第三，确定评价指标。评价指标作为判断地方政府债务风险的参照标准，在选取指标时，应该注重全面性与合理性、客观性与重要性、定性指标与定量指标、可比性与客观性的辩证统一。

　　第四，选取评价方法。在选择评价方法时，应当尽可能低选择更成熟、公正的评价方法。不同的评价对象，选取的评价方法也理应有所差异，选取的评价方法应与评价客体和评价目标保持一致性。

　　第五，分析和应用评价结果。对地方政府债务风险提出评价及对相关单位提出建议，是地方政府债务风险审计的最终目标。相关审计人员根据各构成要素的聚合程度，结合评价客体的自身特点，抓住主要问题，进行分析，最终形成决定性见解。在此基础上，对所发现的问题提出审计建议，地方政府及相关部门应将审计建议应用到实处，以时间地方政府债务风险审计评价的目的。

　　5.3 创新国家审计工作方式与方法

　　为了更好地实现审计的监督效果，不仅仅依赖于完善的审计监督制度和抓住重点审计关注问题，还应该创新国家审计工作方式与方法。以马克思主义哲学作为理论指导，具体问题具体分析，针对不同的审计对象，我们应采取不同的方法。

　　选择恰当合适的审计方法是审计工作效率和效果的保障，创新国家审计工作方式与方法能够使得债务审计工作的开展得到提高。

　　5.3.1 推进金融审计、财政审计相结合。

　　进一步将财政审计和金融审计结合。构建二者的信息共享机制，全面地掌控相关涉及部门发债规模，防止地方政府债务的金融风险转向财政风险。将贷款审查作为审计切入点，确保地方政府债务发行的合理性。将金融机构对地方各类融资平台和相关投资公司贷款的审贷流程，发放、管理作为重点审计对象，确保债务资金确实运用于经济发展和经济结构调整，同时对国有银行的不良贷款的专项审计给予高度重视，及时发现并反馈存在的问题，遏制地方政府债务所可能引发的债务危机。

　　5.3.2 重视绩效审计，提高地方政府债务资金使用效率。

　　审计机关对地方政府债务进行绩效审计也是十分必要的。通过检查债务资金是否合理运用，对运用之后产生的经济效益，以及地方政府对举借的债务资金的偿还能力等各个方面进行综合的绩效审计，将审计结果反馈地方政府，帮助建立健全地方政府债务资金的使用监督机制，确保确保对其安全有效的利用，保障债务管理的合规性，提高地方政府债务资金的使用效率。

　　5.3.3 综合运用关口前移审计和跟踪审计。

　　对地方政府所发行的债务进行审计工作，它是一个对债务资金的整个流向过程进行的审计行为，借鉴社会审计的经验，运用关口前移审计和跟踪审计方法能够能满足审计工作的要求。关口前移审计是指将审计工作开展在债务发生的前面、和债务资金的运行工程中去。跟踪审计是指被审计单位、事项进行事前监控、事中控制、时候监控的审计方式。将关口前移审计和跟踪审计方法运用到地方政府债务审计工作中去，能在全过程监管债务资金的运用情况，保证每个环节都能够发挥审计监督功能。这也充分发挥了国际审计作为"免疫系统"的功能。

　　5.3.4 融入经济责任审计，平衡地方政府行政权力。

　　在我国，地方经济的发展主要通过投资来刺激和带动，这导致地方政府官员为了增长经济的短期行为，而局限于地方政府自身的财力，只能寻求发行政府债务来获得资金用于刺激当地经济发展，以期望在其任职期间内获得经济效益。可以说，在一定程度上相关领导官员和在其任职期间所发生的政府举债行为息息相关。

　　在这种行为下，地方政府债务存在诸多隐患。而将相关领导官员在其任职期间政府所发生的举债行为导致的一些风险和成果都纳入考核各官员的因素。所以，将经济责任审计融入地方政府债务审计工作中去，也是合理并且可行的。

　　融入经济责任审计要求在进行审计工作时，认真分析各级官员在任职期间相关政府部门的举债行为，通过审查相关部门的偿债能力、资金使用效率，明确债务责任主体，对违规举债行为严厉查处。债务风险应当引起地方政府的高度重视，通过设计监督平衡其行政权力，遏止其不合理的借贷行为，进而规范地方政府债务。

　　5.3.5 运用制度合理性审计。

　　制度合理性审计，是指试图从制度的合理性考量角度出发进行审计工作，制度合理性审计的目的在于发现相关制度的不足，并且将审计结果反馈给制度制定部门，帮助其开展完善工作。相较于传统的审计方法，其优点在于更节约审计成本和劳动成本，提高审计工作效率。制度合理性审计受启发于注册会计师审计中所采用的风险导向审计，通过对相关制度的合理性进行审计，能够在根本上找出所存在的风险，并且最终审计结果给反馈给制度制定部门，又进一步完善了制度，间接地加强了对地方债务的管理。运用制度合理性审计能从审计的出发点有效控制审计风险，也提高了审计工作的效率。

　　5.3.6 实施政策执行效果审计。

　　完美的制度的制定需要完美的执行者去执行，国家宏观政策也是如此。地地方政府债务进行审计工作时，结合我国的相关政策，还应考虑政策执行效果，对其也进行审计工作并且发现政策执行结果与原本政策指定的内容发生的偏差，找出原因，并且进行纠正。2008 年在经历金融危机后，国家为了刺激经济发展，尽快摆脱经济危机的影响，出台了一系列的刺激政策。允许地方政府发行债务就是其中之一。政策出台后仅仅用了两年的时间，全国各级政府的举债规模就已经达到 4000 亿元人民币。同时资金募集手段还有地方融资平台等。可以说这导致了近几年地方政府债务的规模急速增大。然而这些举债行为的最终效果如何，最终的效果是否达到预期，是否有偏差，是否需要整改或者调整政策，这需要在地方政府债务审计工作中融入政策执行效果审计。

　　5.4 构建财政审计大格局，强化地方债务审计

　　财政审计大格局要求对审计过程、要素、方位更加的全面，全方位的涵盖审计对象的各个方面。从审计目标角度上看，与以往的审计相比，由重视收支真实性、合法合规性审计变为统筹兼顾的对合规与效益审。相较于传统的财政审计，这显得更为全面合理。

　　依托财政审计大格局，强化地方债务审计，地方政府债务审计工作也应该加以改进。将地方政府债务情况同地方经济发展的大环境下进行分析，在此前提下开展的审计工作得出结论更具有宏观性、前瞻性和建设性。建立财政审计大格局，有利于相关基础信息的共享机制的形成和完善，使得地方政府债务审计工作的开展更为顺利，对于审计证据的取得途径更多更通畅。得益于财政审计大格局的建立，使得在进行地方政府债务审计工作时，能够更充分地事先了解审计对象的具体情况，针对不同情况采取有针对性的审计方法，提高审计效率，保证审计质量。

　　5.4.1 树立财政审计大格局理念。

　　我国单反整个债务存在诸多问题：时间长、统计资料不够完善、债务关系复杂。地方政府债务风险与金融风险相互联系，相互渗透。在金融危机或经济危机作为诱饵时，地方政府债务风险很可能最终酿成金融风险，将给经济造成无法估量的损失。在这种形势下，必须树立财政审计大格局理念，对审计资源进行整合，加强债务审计与金融审计、其他审计工作之前的配合。一方面，加强从不同途径对地方政府债务的监管，另一方面加强对相关机构发债的监控，防止出现不合理的发债行为，保证资金安全和金融安全，防范金融风险。

　　5.4.2 强化财政审计计划管理。

　　审计项目计划，指审计机关以年度或者季度为一个审计期间，对此期间的被审计项目预先做出工作计划安排。被审计项目主要包括上级机关统一组织项目、授权项目、自行安排项目等。目前我国审计机关在管理审计计划仍然存在一些问题，主要表现在审计计划安排不够科学，有一定的盲目性和随意性，同时审计目标不够明确。在编制审计项目计划时，应当加强审计计划管理，注意以下几点：

　　（1）编制审计项目计划，应立足于国家社会经济发展政策，深刻理解审计工作发展纲要，同时严格执行相关法律法规和审计准则，确保法定职责得到履行。

　　在现行的审计环境下，审计机关制定审计项目计划应关注两个中心：国家经济中心和当地政府工作中心，同时充分重视上级审计机关指示的审计重点，严格执行其部署和要求，抓住社会经济活动中的难点热点问题，只有这样，才能协调好监督和服务的关系，才能充分发挥审计的最终目的，逐渐与国际审计接轨，实现审计从"裁判员"到"教练员"的过度。

　　（2）编制审计项目计划，应充分考虑自身所拥有的人力资源和设备资源，根据审计项目实际情况合理协调分配资源，留有余地，尽量做到避免重复交叉。就人力资源来说，这要求审计队伍在制定审计项目计划时，充分掌握审计队伍成员的知识、年龄、实际操作能力、思想状况。根据每个成员的特点考虑可以划分多少个审计小队、哪些能委以重任、哪些能担任原则性的工作等等。设备资源主要包括可用的计算机、打印机、扫描仪器等设备配置情况，并且了解审计人员计算机操作水平、远程传输能力、交通工具等。只有这样才能做到对审计项目安排胸有成竹，才能确定每一审计项目计划的数量和质量。同时，不同审计部门之间加强沟通，统筹协调，做到不重复审计，避免交叉审计。

　　（3）编制审计项目计划，还应当建立和完善审计对象基础资料信息库。首先，对审计对象的各种相关资料如财务管理、计算机应用情况等资料进行收集调查，建立数据库，准确掌握基本情况。其次借鉴国外审计机关的审计经验，对审计对象所涉及的单位部门、项目进行风险评估，将风险系数作为一个重要的参考指数，从而确定是否纳入本年审计计划的决定。最后，在每次审计结束后，审计报告及其相关数据也应当建立档案存档，是审计对象资料逐年丰富起来，实现审计对象数据的动态管理。

　　（4）制定审计项目计划，应当意识到并且承认当前审计力量相对不足，要科学确定审计覆盖面。在我国，不可能短期内将所有的审计对象短期内全部进行审计监督，应按照轻重缓急的原则，有计划有步骤地安排不同重点审计项目，努力做到在一定时期内，基本掌握地方政府债务的情况，发现宏观经济中可能存在的问题，为政府作出下一个决策提供数据支撑。所以编制审计项目计划，应不仅仅局限于年度审计计划，可以将计划期间扩展到 2-3 年，同时编制中期审计计划，做好各年度的审计衔接，保证审计监督作用持续发挥，最终促进审计工作总目标的逐步实现。

　　（5）编制审计项目计划应做到规范化和程序化。在现今的审计大环境下，编制审计计划应当遵循一定的程序，广泛征求意见，杜绝"拍脑袋"的决策，减少随意性，才能保证审计计划的严肃性和规范化，具体来说，应遵循"两上两下"原则：

　　①上级审计机关考察国家经济工作中心、政府的工作重点，社会热点难点问题纳入审计对象备选，结合现有的审计资源等自身情况，提出合乎实际，并切实可行的审计计划，下发给下一级审计机关。

　　②下级审计机关在接到上级机关的指示后，进一步对审计项目进行调查分析，参考上一年度的审计工作完成情况，听取有关人员意见，结合自身所能调配的审计资源，编制具体的审计计划。

　　③上级机关在征求相关部门意见后，根据各地区部门上报的审计计划草案，制定出本级审计项目计划，并且下发到下级单位。

　　④下级审计机关根据上级机关下发的指标，编制具体的年度审计项目计划，并将审计项目明细、预计完成时间、项目级别、审计内容等要素全部列入计划，并备案上报，作为本年度审计检查考核指标的重要依据。

　　（6）编制审计项目计划，加强审计计划的预见性。明确审计工作结束后要得到几个审计结果，可以解决哪些问题。在制定审计项目计划时，将审计目标纳入计划内，同时还应考虑如何运用审计报告，审计报告是否公开，采用何种方式向社会大众宣传普及，是否有必要形成建议报告上报政府，为政府决策提供意见等。

　　只有这样，才能保证审计工作的开展做到有的放矢。

　　5.4.3 把握财政审计大重点。

　　（1）地方政府债务资金用途管理。

　　;相关政府部门是否明确了举债募集而来的资金的使用用途，对其管理是否足够细分；是否在相关文件中对上诉问题进行详细直观的描述，并且在债务资金使用过程中严格执行；是否按年度对举债项目进行绩效考核，并对存在的问题提出意见，保障资金使用效率；是否存在如截流、虚报、挪用债务资金等不合规合法行为，尤其是对基础项目建设期间招标、建立、结算、质量安全等方面，进行全面的细致分析。

　　（2）地方政府偿债能力，主要关注地方政府是否根据需要建立相应的完善可行的偿债机制。政府在年度预算时，在进行财政收支预算进程中，是否充分考虑到债务资金带来的需要分摊到本期的本金和利息，这样才能及时发现债务资金带来的隐患风险，提出正确的改善管理建议。

　　（3）债务结构。查清地方政府所有债务的来源、发债缘由、借款期限、还债方式、担保方式等方面情况。

　　（4）县级以下政府的举债行为。全面把握地方政府债务，对其进行审计工作，要求审计相关部门逐级进行审计，不能因为基层政府举债规模不够就忽略它，应对基层乡镇政府因基础建设而发生的举债行为予以重视。