大城市审计工作的困境、工作思路及推进措施

　　一、大城市审计工作的主要特征及面临的压力
　　
　　大城市是某一区域范围内政治、经济、社会和文化等方面的中心，是现代社会活动和市场经济的主要载体，也是国民经济发展的支柱力量和区域发展的主要动力。因此，对审计工作也有更高的要求。大城市审计工作项目规模大，参审人员和需要延伸的单位众多，涉及资金庞大，在审计实施过程中需要考虑的因素非常复杂，社会影响大，审计风险因素多。

　　（一）大城市现代化水平高，对现代服务型审计能力的要求也更高

　　大城市的现代化条件，为提高审计能力、创新审计模式和审计思路提供了条件。一是为提高审计机关装备水平和手段提供物质和技术保障。大城市审计机关拥有雄厚的财力支持，可以加大投入推进信息化建设，利用先进的存储和处理设备，高速的传输网络，探索信息化条件下先进的审计模式。近年来，武汉市审计局一直坚持开展“地税系统联网审计”、“财务数据和业务数据的交互审计”以及“OA系统一拖N模式”的探索和实践，在计算机审计上积累了丰富的实战经验，实现了从“由点到面”的账套式审计向“由面到点”的数据式审计转变。二是大城市先进的文化和科技理论为科学审计理念的萌生和发展创造了条件。审计理念是促进审计工作发展的内在动力，审计事业的巨大进步必须以理念创新为先导。大城市审计机关和审计工作是龙头，对周边中小城市具有深远的辐射作用。对大城市而言，把审计上升到国家安全的高度，从国家治理的视角开展审计工作，其实质就是把审计工作作为城市管理的重要内容，作为城市政治制度和监控体系不可或缺的组成部分，把审计结果作为政府部门绩效目标考核的重要内容。

　　（二）大城市财政经济规模庞大，往往单个项目就面临海量信息数据

　　大城市在经济总量、财政收支、政府投资建设项目、国有资产经营、民生保障等领域的资金和经济数据都十分庞大，而且增长速度极快，这些显着特点对审计工作的思路、模式和方式产生了深刻影响。一是单个项目的资金规模十分庞大，需要核实的单位和账目众多，审计难度倍增。大城市的财政、地税、投资、社保以及金融等审计项目涉及的资金动辄几百亿乃至几千亿，专项资金和转移支付的审计项目涉及资金高达几十亿乃至几百亿。如武汉市一级预算部门有110家，二级预算单位552个，这些都是财政和地税审计中需要审计或者延伸审计的对象。2011年，全市财政收入达1795.99亿元，正常纳税户达36万户，有18个区级征收机关和103个税务所，每个征收单位都是审计核查对象。以某个中等收入的区为例，2011年该区地税入库金额57亿元，列入疑点需要核实的滞纳金记录数为7000条，需要核查的税源户为5800户，需要核实的少征未征记录为1000条，注册地与纳税地不一致需要核实的记录达5000多条，仅核实疑点一项就要耗费惊人的审计力量，而全市18个区级征收单位加起来，其耗费的审计力量更是惊人。二是海量电子数据使现有信息化设备面临着严峻考验，对审计的手段、技术和模式都提出了新的要求。如在2012年全国社保资金———武汉市社会保障资金审计项目中，社保资金原始数据库、标准数据库和汇总数据库加起来高达1600GB，其中仅原始数据就达到800多GB。一个标准数据库有256张数据表，其中职工养老保险缴费表有记录5950多万条，超过1000万条记录的数据表有36张，超过三分之一的数据表的记录数在100万条以上。海量电子数据，需要审计人员转换审计思路和工作模式，以前手工模式和少量电子数据模式下形成的工作思路均需要革新。

　　（三）大城市经济建设和投资规模庞大，大型审计项目数量远非中小城市可比

　　以武汉为例，近几年武汉在建和完工的快速路有8条，城市主干道有34条，地铁线6条、轨道交通线1条，还有武汉大道、阳逻长江大桥、青岛路长江隧道、水果湖隧道等9个重大建设项目，以及武汉国际博览中心、楚河汉街、首义文化区等一批城市标志性工程；2012年，武汉城市建设计划投资规模为647.5亿元，其中交通基础设施建设投资472.86亿元，续建和新建的城市快速路有11条之多，仅建设东湖通道一项投资就高达40亿元。此类项目投资巨大，而且建设工期长，涉及环节众多，按照上级审计机关和市委市政府“重点项目必审”的原则要求，众多的大型投资项目给审计工作带来了空前的压力。

　　（四）大城市审计综合性工作复杂，面临风险更大

　　庞大的财政经济数据，浩大的工程建设，纷繁复杂的环节，天文数字的资金，只要稍有闪失，就会造成难以估量的损失，这对审计机关审计项目的计划安排和审计数据的统计产生着深刻影响，也深刻影响着审计的内容和重点，对资金的绩效问题也提出了更高的要求；不仅是单个项目资金的微观绩效，对所有资金的整体成效以及宏观决策和整体规划的效果等，都是审计工作越来越关注的内容。随着审计内容和审计重点的变化，审计工作的风险也空前加大。

　　（五）大城市文化引领时代，审计服务文化发展任务更加复杂

　　兴起大城市文化建设新高潮，激发全市文化创造力，提高大城市文化软实力，是大城市的基本职能。审计服务大城市文化发展面临着双重任务：审计为大城市文化事业保驾护航，促进解决文化建设中面临的突出问题，这是繁荣大城市文化事业必要前提；发展大城市审计文件事业，为大城市文化建设添砖加瓦。

　　发挥审计职能作用，促进大城市文化管理体制改革，促进政府职能由管文化、办文化向引导、监管、服务转变，促进文化产业政策措施落实到位，促进保障公民基本文化权益等，都是大城市审计为文化发展保驾护航的职责。大城市审计机关通过构建审计文化，可以进一步促进大城市审计制度创新、深化审计理论和技能研究，为审计事业的发展提供更有利的条件。一是服务于大城市审计事业的发展。审计文化作为审计事业发展最活跃的元素，已成为大城市审计事业不可或缺的有机组成部分，是大城市审计事业发展的灵魂、根基和助推器。二是带动全国审计文化发展。大城市是审计文化发展的主体，是审计文化发展的航向灯，同时也是审计文化发展的助推器；大城市既孕育、催生了审计文化，也是推动审计文化发展的中坚力量。

　　（六）大城市各类资源汇聚，便于发挥大城市审计的汇聚和辐射作用

　　一是便于交流、汇聚和辐射。大城市是一个地域的综合中心和交通枢纽，其无可比拟的辐射能力，为审计机关之间相互沟通、交流学习提供了便利条件，使大城市审计机关成为审计机关交流信息和经验的集散地，也就奠定了大城市审计机关的龙头地位。大城市审计机关的人力、物力、理念、模式和设备居于前列，其工作模式和一些做法具有导向和示范作用，是中小城市对照学习的标杆，对全面履行审计职能有更高的要求。二是高校、科研院所云集，便于充分利用社会智力资源。发达的科技和教育事业是大城市特有的优势，大城市的智力资源和人力资源是大城市最重要的战略资源。这些方面，武汉尤为突出。武汉市审计局近年来以适应服务型政府建设需要为根本，积极利用社会智力资源，着力实施“双创工程”（即创优秀审计项目、创精品审计成果）和“绩效审计年”活动，以“审计项目课题化”为抓手，在探索新型审计模式方面走在了全国前列，这些都是基于大城市的雄厚智力后盾。三是与省级审计机关在一个城市，便于沟通了解上级精神。审计系统之间，尤其是上下级之间有效的传递和交汇审计信息，既是提高行政效率的良好途径，也是现代审计信息集约管理运作的要求。大城市审计机关有其特殊的地位，拥有丰富的人力、智力、物力和现代化装备，与全国审计系统之间的信息沟通更为顺畅，信息来源更为丰富，更容易掌握上级指导精神，更容易把相关审计资料按照一定的要求整合起来，使之系统化，在更高的层次和质量上再现审计结果，便于不同层级不同专业领域的审计信息相通互补，提高审计机关信息利用能力，从而发挥审计机关信息整体功能。
　　
　　二、大城市审计工作的思路

　　为适应大城市经济社会发展，从城市治理的战略高度思考未来审计工作。

　　一要有战略性视野，从城市治理的角度介入到经济社会发展各个环节之中，服务发展大局。二要有战略性思维，围绕市委、市政府政府工作中心，加强对重大政策措施、重大项目的跟踪审计，立足于中长期谋划全市审计工作发展。三要有战略性部署，以全市审计系统建设为抓手整合审计资源，形成市、区两级审计机关的工作合力。四要有战略性规范，从推动审计科学发展和完善监督机制的高度，全面梳理各项管理制度。五要有战略性眼光，以先进地区、先进经验为标杆，争取成为全国审计系统的排头兵。

　　未来几年，审计工作要坚持改革创新，力争实现如下工作目标：一是构建财政审计大格局，探索宏观服务型财政审计，要坚持“揭露问题、规范管理、促进改革、注重宏观、提高绩效”的工作思路，构建财政审计大格局，增强财政审计整体性、宏观性和建设性，全面提升财政审计的层次和水平。二是重点关注关系国计民生的重点投资项目和国家专项资金建设项目，关注国家宏观投资政策的落实和执行效果，促进投融资体制进一步完善。三是以促进领导干部贯彻落实科学发展观、树立正确的政绩观，推动建立健全问责机制和责任追究制度为目标，完善领导干部审计监督管理机制，为相关部门评价和选拔、任用领导干部提供重要依据。四是以保障和改善民生、完善社会保障体系、不断提高民生幸福水平为目标，构建大社保体系审计，促进综合性社会救助体系、制度型社会福利体系建设和慈善事业的发展。五是逐步扩大生态资源环境审计范围，突出抓好关系国计民生的重大生态资源环境项目审计，把资源环境审计作为创建全国优秀审计项目的主要突破口。六是以维护国有资产安全为目标，加强对国有企业资金、收入分配、权力和责任的审计，推动国有企业转变发展方式，促进落实宏观政策、健全国有资本经营预算制度、防控重大风险、创新制度和推进反腐倡廉。七是加强审计法制建设，构建大城市特色的审计法规体系，提高审计工作的法治化、规范化水平。八是提高审计成果运用水平，推进审计绩效评价指标为政府绩效目标管理服务，形成成果运用新模式，争取绩效审计在全国有影响。九是贯彻信息化带动战略，展示大城市信息化工作能力。十是推进审计理论创新，凸显大城市审计科研智慧。要加强审计理论研究平台建设，加快审计学会职能建设，大力推进审计项目课题化模式广泛开展。三、推进大城市审计工作创新的措施。。

　　（一）以“双创工程”为抓手，打造全国优秀审计项目和精品审计成果

　　要全力争取联网审计、政策跟踪审计、绩效审计、政府投资审计、环境审计以及新技术在审计实务中运用等领域有所突破，某些方面在全国处于领先地位，使大城市审计工作在城市治理方面迈上新台阶。重点应从以下几个方面着手：一是以地税联网审计为突破口，积极探索财政、地税、金融、社会保险和国土基金等五个领域的联网审计模式，力争使联网审计在全国有较大影响。二是开创性开展对重大方针政策措施和宏观决策贯彻落实情况的跟踪审计，探索开展政策执行情况的绩效审计，为市委、市政府制定和执行政策提供《政策绩效审计报告》，争取使“政策绩效审计”在全国处于领先地位。三是探索开展绩效审计，促进建立绩效审计成果服务于政府绩效目标管理的制度，力争取得突破并在全国产生影响。四是构建财政审计大格局，积极开展宏观服务型财政绩效审计，使财政审计有一定影响。五是探索生态环境审计，逐步扩大环境审计范围和审计对象，探索各种审计模式和审计类型，把环境审计作为打造全国性优秀审计项目和精品审计成果的突破口。

　　（二）创新审计管理，展示审计工作的“大城市质量”

　　使审计法治化、规范化、科学化和信息化建设迈上新台阶，争取审计信息化和法治化水平在全国审计系统居领先地位。一是推动市级审计法规立法工作，构建具有大城市特色的审计法规体系。二是创新审计管理机制，塑造审计工作“大城市质量”新形象，把强化管理贯穿于审计业务工作的全过程，做到审计目标更加明确、重点更加突出、方案更加具体、实施更加规范、成果更加实用、整改更加彻底。三是把审计信息化作为提升审计管理工作水平的重要支撑，提高审计管理数字化水平，完善审计信息网络及安全保障系统，争取审计信息化水平在全国审计系统居领先地位。

　　（三）全面推进审计系统建设，进一步提升审计能力

　　要从审计人员、审计方法、审计技术、审计装备和审计资源管理等方面进行系统建设。一是着力提高审计干部队伍的专业化、知识化水平，使干部队伍整体水平在全国大城市审计机关中领先。

　　二是积极将GPS、RS、GIS等技术组成的3S先进测绘技术引入审计实务，使审计技术和手段在全国走在前列。三是创新对区级审计工作的指导模式，建立健全对口联系与情况报告制度，加强区级审计机关班子队伍建设的指导，探索推行市区审计干部交叉挂职新机制。四是建立健全审计机关廉政风险防控工作机制，强化审计权力运行的监督和制约。五是定期评估审计能力，形成审计能力持续改进的长效机制。

　　（四）以推进“课题化审计”为抓手，全面探索绩效审计

　　课题化审计是一种嫁接课题研究的程序、思维和方法来追踪调查国家法律、法规、政策、制度运行情况的专题调研活动，是一项源头治理型的全新审计模式。

　　它旨在充分发挥审计学会功能作用，集中高校、科研院所和社会审计力量等资源和群体智慧进行攻关，对审计过程中碰到的各个问题进行深层剖析，探寻症结所在。大城市审计机关推进课题化审计是践行科学发展观、树立科学审计理念的具体体现，对大城市审计事业科学发展具有非常重要的积极作用。如近年来，武汉市审计局结合所实施的污水处理项目资金管理使用情况、财政专项资金以及天兴洲公铁两用桥竣工决算等一批重点绩效审计调查项目，对应展开了《污水处理项目资金管理使用绩效评价指标体系研究》、《污水处理项目绩效审计课题化推进模式研究》、《财政专项资金宏观效益评价研究》以及《大型工程项目绩效评价研究》等课题，申报并获批年度市科技局软科学重点课题和市社科联“社会科学精品工程”立项资助，在课题化审计方面走在了全国前列，取得了丰硕的成果，促使审计工作跨上了一个新的台阶。

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