实施招投标全程审计的意义与重点

　　《中国招标》周刊 2013 年第 10 期政策资讯中有篇题目为《湖南岳阳 ：君山区创新审计方法，严防工程违规招投标》的文章。文章内容主要阐述湖南省岳阳市君山区审计局坚持拓宽投资审计范围，创新投资审计方法，从源头上对财政资金的使用进行监督，前移审计关口，推进项目标底审计，将审计监督从事后扩展到事前，主动介入项目招投标各个环节，严防工程项目违法分包转包、串标、陪标等问题的发生，加强了对招投标各个环节的制约和监督。

　　通过此文的介绍并结合当前招投标项目活动中发生的诸多案例，我们不难发现，建设项目结算审计多是事后审计，这种“秋后算账”式的审计模式往往停留在发现问题的层面，很难从根本上帮助改善工程建设项目管理水平、降低工程成本、提高建设项目的投资效益、发挥审计监督的“免疫系统”作用。因此，审计部门必须将审计关口前移，提前介入项目，及时纠正招投标活动中产生的违法、违规现象，才能最大可能地提高资金使用效益。本文从审计监督角度，重点分析实施招投标全程审计的必要性和关注点。

　　一、招投标与审计的关系

　　招标投标属于市场交易活动，是一种进行择优竞争采购的商品交易方式，其最大的特点是竞争性，能为采购者节约资金，提供有质量的工程、商品或服务。

　　从招标主体的性质上讲，包括政府机构、国有企事业单位、集体企业、私人企业、外商投资企业以及其他非法人组织；从项目资金来源上说，包括利用国有资金、国际组织或外国政府贷款及援助资金、企业自有资金、商业贷款资金。政府及公共领域的采购主体是公共部门，采购资金来源具有公共性，因此有必要对政府及公共领域采购实施行政监督、法律监督、审计监督及社会监督。

　　审计作为行政监督部门，本身具有经济监督职能。

　　《审计法》第二十二条明确规定，审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算进行审计监督。实行招投标审计制度，是提高投资项目效益、透明度和工程质量的重要措施，也是防止工程建设中出现腐败问题的有效手段。因此，审计部门应该加大力度拓宽审计范围，不断强化招投标全程审计，促进招投标市场规范化，提高招标投标审计质量，监督招投标活动的公平竞争。

　　具体而言，审计部门必须关口前移，提前介入工程项目招投标的全过程，实行事前、事中、事后的全程同步监督，从招标方式、招标条件、招标投标程序、招标投标单位的资格、招标标底、投标报价和招标投标的管理等方面入手。

　　二、对招投标的全程审计

　　（一）做好审计前的准备工作，掌握与工程招投标

　　工作相关的法律、法规，适时更新与工程招投标密切相关的知识储备，主要应该熟悉和掌握《招标投标法》、《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（计委第 3号令）、《招标公告发布暂行办法》（原国家计委第 4 号令）、《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委第 30号令）、《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》（原建设部令 2001 第 89 号）、《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（原建设部令第 107 号）、《建设工程施工合同管理办法》（建〔1993〕第 78 号）、《评标委员会和评标方法暂行规定》（七部委第12号令）《、建设工程工程量清单计价规范》、《招标投标法实施条例》等法律法规。

　　（二）实行事前、事中、事后的全程同步监督

　　1. 招投标审计的重点
　　
　　笔者按照招投标各环节的时间顺序，列举出工程招投标的审计重点，贯穿于招投标审计的事前、事中、事后，明确各阶段的审计重点，有利于招标审计人员结合具体招标项目特点，对各环节的审计工作有所侧重。

　　2．招投标审计的事前监督

　　（1）招标条件的审计

　　A. 审查工程建设项目的立项情况，查看是否经过可行性研究、是否经有关部门批准、建设项目是否列入国家投资计划。

　　B. 审查招标前的准备工作情况，查看工程场地的征用、拆迁、通水、通电、通路等准备工作完成情况，设计文件和工程概算是否完整，设计标准是否超过规定。

　　C. 审查建设项目总投资的落实情况，看投资概算是否准确、有无缺口、资金来源是否正当、建设资金是否按投资计划及时拨付到位。

　　D. 审查建设项目招标工作机构设置是否完备、内控制度是否严密、组织形式是否合规。

　　（2）招标方式的审计

　　A. 审查招标方式是公开招标还是邀请招标。公开招标的招标人要在指定的报刊、电子网络或其他媒体上发布招标公告，招标公告应当载明招标人的名称、地址、招标项目的性质、数量、实施地点、时间和获得招标文件的办法以及要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况等内容，公告发布后应按规定时限要求及时对投标企业递交的投标文件进行登记工作。邀请招标应当同时向三个以上具备承担招标项目能力、资质信誉好的特定法人（或企业）发出招标邀请书。

　　B. 审查招标是自行办理招标事宜还是委托招标代理机构（中介组织）办理招标事宜。招标人若自行办理招标事宜，需审查其是否具有编制招标文件和组织评标的能力等。

　　（3）招标程序的审计

　　审计关注点主要有 ：A. 审查招标单位编制的招标文件是否已经批准，是否按规定发布招标公告或发出招标邀请书，其内容是否合规、合法，是否与招标方式的相应规定一致。B. 审查招标单位发售的招标文件是否符合规定要求，是否按规定解答疑难问题。C. 审查工程招标工作人员的内部控制情况，查看是否做到权责分离。具体查看是否做到谈判、评标、决策分开 ；参与标底的编制和审定人员、评标小组成员及相关当事人要接受统一安排，防止弄虚作假、明标暗定 ；不准评标前事先组建评标小组，要在评标前采取从专家库中随机抽取的方法临时组建评标小组，以防止贿赂评委操纵评标 ；对选聘的评委要进行资格审核，查看是否有个人政治、业务素质不“达标”人员。

　　（4）标底的审计

　　标底的制定是招投标工作中非常重要的环节，也是中标与失标的主要衡量标准。因此，对标底制定的审查也是对招投标工作全过程审计的重要环节。要重点审查编制标底所依据的招标文件、设计图纸及有关资料是否合法有效 ；查看是否由具有相应执业资质的工程造价专业人员来编制标底 ；工程量清单的计算、套用定额是否严格按施工图和国家定额的有关规定，编制标底是否合理，是否控制在设计概算以内，有无提价压价、人为调整标底问题；还要注意对标底的保密，不得以任何方式向他人透露已获取招标文件的潜在投标人名称、数量以及可能影响公开竞争的有关招标投标的其他情况。

　　（5）投标单位资格的审计

　　审计关注点主要包括 ：对投标单位资格的审计，应重点审查投标单位是否具备投标资格、是否达到工程建设所要求的资质等级、是否具有良好的社会信誉和施工质量、是否拥有雄厚的技术力量和机械设备、是否具备优良的施工和安全生产记录，还要结合该投标单位近年来所承建的其他工程项目中哪些项目取得过工程质量监督部门出具的工程评定的等级证明等。

　　要深入实际考察，防止企业靠不正当手段取得资质蒙混入围，防止以借用或者骗取的手段用高资质企业的名义参与投标现象的发生，对弄虚作假、不符合要求和不具备应有能力的单位应取消其投标资格。

　　3. 招投标审计的事中监督

　　事中监督主要是加强招标投标现场程序的监督，监督其程序的合理性和合法性。包括对开标、评标和定标的审计。

　　（1）开标审计。重点是要对投标人的资质进行符合性审查和对开标程序的规范性进行审查。审查标书的密封完好性、有效性，标书的填写格式，标书的递交时间等。注意招标单位是否邀请所有投标人代表参加，是否当众检查投标文件的密封情况，或由招标人委托的公证机构检查并公证，有无违反规定搞暗箱操作的问题。经确认无误后，由工作人员当场拆封，宣读投标人名称、投标价格以及投标文件的其他主要内容。同时，开标过程应当做好记录，并存档备查。

　　（2）评标审计。评标由招标人依法组建的评标委员会（或评审小组）对投标文件进行评审和比较，评标委员会由招标人代表和有关技术、经济等方面的专家共同组成。根据什么样的标准和方法进行评审是关键问题，也是评标的原则问题。评标的审计，是招投标审计的重中之重，这一过程应根据招标项目的不同类型，重点审计评标内容、评标依据、评标方法和评标过程的合法合规性。

　　（3）定标审计。定标是招投标双方进行相互选择的最终结果。中标结果是以签订合同来约束双方的行为，合同双方通过严格的履行合约完成标的。定标审计主要是对评审小组按照法律程序和评标条件与标准，了解定标的依据和标准，判定其理由的充足性以及可能存在的舞弊行为，研究确定的中标单位与招标人履行承包合同订立之前的手续办理过程的审查。审查定标程序、方法的合规性，主要包括 ：是否切实做到优价中标——定标价格是否既符合市场行情，又符合招标人采购的效益目标 ；投标单位是否持中标通知书到招标管理部门办理审查复核及有关手续 ；中标单位是否在规定时间（一般为 30 日之内）同招标单位订立书面合同并向招标人提交履约保证金。

　　4. 招投标审计的事后监督

　　（1）要反馈监督。注意建立信息反馈和追踪制度，主要收集反馈信息，调查了解对招投标的意见，听取、收集对招投标的建议。如果发现在招投标过程中存在幕后交易、暗做手脚、以权谋私等问题，要及时严肃处理，加大处理处罚力度 ；对违纪违法行为，要及时移送有关部门进行查处。

　　（2）加强合同签订的监督审查。施工合同的签订过程是否完整、手续是否齐全 ；合同是否以招标文件和投标文件为依据、合同的内容是否与招标文件和投标文件相一致、要防止签订“阴阳合同”；合同的基本内容是否完整、规范以及合同条款是否符合经济法规等国家规定要求、合同中的责任和奖罚是否明确。

　　（3）把好甲乙双方履约关。要从维护合同的严肃性出发，监督甲乙双方是否严格贯彻经济合同“实际履行和适当履行”的原则，全面履行合同内容，审查有无违法分包，层层转包问题。

　　总之，招投标审计已经成为建设项目审计工作中的重中之重，应通过对招投标活动全过程进行监督，明确招投标活动中主客体的权利、义务及责任，及时纠正招投标活动中所产生的违法、违规现象，最大可能地提高资金的使用效益，确保招投标活动在遵循公开、公平、公正和诚实信用原则的前提下有序竞争，自觉维护正常的招投标秩序，预防建设工程领域腐败，发挥审计免疫功能，促进社会公平竞争。