河南省地方立法特色的实现路径

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　　中国幅员辽阔，民族众多，各地区情况纷繁复杂。在各地的立法实践中，地方立法明显滞后于中央立法，给地方的社会发展和经济建设带来很多不便，这造成了地方立法不能发挥其应有作用。从近几年的地方立法实践看，最大突出的问题就是千篇一律，不能结合本地区实际，缺乏特色和可操作性。目前，如何突出地方立法特色已成为地方立法中亟待解决的关键问题。

　　一、地方立法特色问题的提出

　　我国现行立法体制的特点是“一元二级多层次”，地方各级人民代表大会及其常委会有权行使地方立法权。“在法制尚不完备的情况下，地方立法的探索创新为国家立法提供了经验和基础，为社会主义法律体系的建设做出了重要的贡献。”

　　全国人大常委会委员长吴邦国于2011年3月宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。朱力宇教授指出，地方立法特色应成为中国法律体系中闪亮的部分。中国特色社会主义法律体系形成后，地方立法如何立足本土，在不违反上位法的前提下，突出河南地方特色，制定出符合河南实际的法规是一个值得思考的问题。

　　二、河南省突出“地方特色”的立法实践

　　“地方特色”的提法始于20世纪90年代初。90年代末，地方立法的“不抵触、有特色、可操作”原则，成为各地人大立法的共识和追求的目标。随着各地对立法质量要求的提升，“是否体现地方特色已经成为衡量一部地方性法规质量高低的标准之一。”

　　周旺生教授指出，没有地方特色，地方立法就失去了存在的价值。2000年，立法法实施后，第一次全国人大常委会立法工作会议首次指出地方性法规要根据本地实际，突出地方特色，不得照抄照搬。可见，地方特色对于地方立法的重要价值所在。

　　从近年来的立法实践看，河南在地方立法特色方面做出了以下努力:

　　(一)实施性法规中体现的“地方特色”

　　近年来，在实施性立法中，各地方人大特别注意不过多照抄照搬上位法，不做上位法的翻版，在坚持“不抵触”的原则下，根据各地实际情况，细化、完善中央立法，增加中央立法的可操作性。在确定立法体例时，不一味追求立法体系的完整，而是以解决问题为导向，有几条搞几条。作为全国第一人口大省，河南省个别地区人口出生性别比例偏高，造成这一现象的重要原因就是进行非医学需要胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠。针对这一严重的社会问题，河南省出台了《河南省禁止非医学需要胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠条例》，只有24条，只对禁止非医学需要胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠做出明确规定，针对性很强。2008年11月1日起施行的河南省实施《中华人民共和国妇女权益保障法》办法第24条针对“性骚扰”的范畴进行了规定，增强了法律的可操作性。2007年12月3日河南省第十届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过了《河南省进城务工人员权益保护条例》，这是我国首次专门以地方立法保护农民工权益，只有52条，有效的保护了河南外出务工人员这个规模庞大群体的利益。

　　(二)创制性法规中体现的“地方特色”

　　根据立法法的规定，对一些地方特色事务和具有民族自治地区特点的事务，可对上位法做出变通规定，创制性地进行立法，依法制定地方性法规或民族自治法规。

　　河南省新乡市境内的灘简王墓是全国重点文物保护单位之一，是明代陵墓中保存最好的陵墓之一。2008年1月1日，河南省实施了《河南省新乡潞简王墓保护管理条例》，该条例促进了河南当地的实际经济发展状况，实现了良好的社会效益和经济效益双赢的局面。同时，河南省还对某些突出问题进行了专门性立法，如郑州市人大常委会制定了《郑州市嵩山历史建筑群保护管理条例》，解决了历史建筑保护的难题;洛阳市人大常委会制定了《洛阳市陆浑水库饮用水水源保护条例》，专门解决洛阳市民饮用水水源问题。此外，河南省还为了保护本地独特的历史文化遗产进行专门立法，比如，为了保护开封城墙，河南省人大常委会专门制定了《开封城墙保护条例》。这些都体现了地方立法的价值所在。

　　三、河南省地方立法特色的考量因素

　　当前，在贯彻落实科学发展观的背景下，要把握中原地方立法特色，应该考量以下因素:

　　(一)中原省份的功能定位

　　河南省是我国的人口大省和农业大省，工业化和农业现代化协调发展同全国其他省份相比具有典型性。中原经济区建设覆盖河南全省及周边省份，这就决定了河南的每一项改革发展决策都要符合这个省份的定位，通过地方立法，保障中原经济区建设的各项功能得以充分发挥。这是中原经济区建设赋予河南地方立法的使命，也是河南省地方立法的特色所在。

　　(二)中原城乡科学发展要求

　　我国实施促进中部地区崛起战略以来，河南省进入了工业化、城镇化加速推进的新阶段，经济社会发展取得了巨大成就，但同时也面临跨越发展的重大机遇和城镇化发展滞后、公共服务水平低等问题。对此，地方立法应当及时跟进，在“不抵触原则”指导下大胆创新，用效力更高的地方法规来规范和推进工作，而不能只做旁观者坐而论道。

　　(三)中原城乡一体化建设的发展现状

　　河南是全国农业大省，农业人口比重大，经济发展水平较低，城市化进程较慢，城乡二元结构明显，主要表现在:城乡居民收入增长失衡，城乡公共服务供给失衡，资金单向流动以及人才的单向流动等。这些问题是现阶段河南发展中面临的突出问题，关系到河南经济能否可持续发展，因此在地方立法中，应把如何统筹城乡利益和推进城乡一体化建设等问题作为重要因素来考虑。

　　(四)历史古城保护欲与现代文明的博弈

　　河南是中华民族的发祥地，有洛阳、开封等举世闻名的中华古都，同时还拥有商丘、许昌、淮阳等古都，为中国古都数量最密集的地区。同时，河南又是中原经济区建设的核心区域，充满着现代文明的各种符号和元素。如何处理保护与建设的关系，是河南省地方立法者必须面对的问题。每一项改革，都会出现旧文明与新时尚的冲突，因此在地方立法中要处理好现代化建设与历史文化古城保护的利益平衡。

　　(五)对地方文化风俗做出理性回应

　　河南是华夏文明的发祥地，拥有着举世闻名的古都城市，民间的文化风俗习惯早已遍及民间，并发挥着重要的人际关系调节作用，如何处理本地文化风俗与地方立法的关系，是一个非常重要的问题，处理不好，就会直接影响到地方性法规的实施，甚至会使地方性法规变成一纸空文。因此，地方立法要体现地方特色，对河南本地文化风俗做出理性的回应。

　　四、河南省地方立法特色的实现路径

　　当前，最有效的实现路径是发展和完善地方立法的理念、体例和工作格局。

　　(一)以“问题引导立法”作为地方立法的工作理念

　　地方立法权存在的价值，就在于其解决了有些中央立法难以涉及到的地方实际情况。地方立法工作要以问题为引导，一部法律的条文有很多，但群众最关注的往往就那么几条。以“问题引导立法”作为地方立法的工作理念，在具体的立法工作中，要直接针对矛盾查找问题，针对问题形成相应的制度设计和文本结构，针对问题进行立法。具体如何进行立法才能反映地方实际，根据我国《立法法》第64条的规定，首先，地方立法要结合本地经济、民情、风俗、文化等实际需求;其次，地方立法要针对中央没有或不适宜解决，而本地突出的问题，进行针对性立法，把地方立法与解决实际问题结合起来。

　　把“实用”作为地方立法的生命。如果只立不用，制定出来的地方性法规质量再高，也只是一纸空文。

　　(二)探索地方立法体例

　　地方立法不要照搬照抄上位法是地方立法者的共识，但实践中真正“有几条写几条”的地方性法规少之又少。许多地方性法规不是没有自己的特色，但由于采用“大而全”的立法体例，导致地方特色不明显。

　　可见，恰当选择立法体例有利于突显地方立法的特色。将地方立法理念定位为“问题引导立法”，选择以较单一和具体问题为地方立法体例的依归，针对具体问题给出解决方案，把立法的重点放在对问题的解决和安排上，地方性法规需要几条定几条，不再拘泥于既有体例，这样制定出来的法规就具有针对性和可操作性。

　　(三)健全地方立法工作格局

　　在当前，地方人大及其常委会要不断加强立法工作，建立健全河南省地方立法格局，在完善中国特色社会主义法律体系的进程中，发挥出地方立法的应有作用。

　　1．法规立项:人大及其常委会“把关”

　　各地人大普遍性的做法就是“政府提交法规案，人大进行审议”。这种由行政部门负责起草法规草案，容易导致“部门权力利益化”的弊端。树立了“问题引导立法”立法理念，把“存在什么问题”、“如何解决问题”放在立法工作的首位，由人大主导立法工作，由人大主导法规的主要内容和核心条款设计，从而发挥人大在地方立法中的主导作用。

　　另一方面，地方人大及其常委会要增强立法的主动性，改变政府提什么、人大审什么的局面，对综合性较强或者关系广大人民群众切身利益的问题，或者是实践中迫切需要、条件比较成熟的问题，应当由人大牵头起草法规草案，真正发挥对法规立项的“把关”作用。

　　2．立法人才:加强立法工作队伍建设

　　中国特色社会主义法律体系的形成后，全国人大常委会对加强立法工作提出了新要求，人民群众对立法工作也有了更多的期待，地方立法工作面临新形势、新要求。因此人大应把立法队伍建设作为一项重要的基础性工作来抓，加大培训力度，建立健全地方立法工作的保障机制。要注意在实践中发现和培养人才。要着力提高工作人员解决实际问题的能力，当好“参谋助手”。对广大立法工作者而言，要“做合格立法人，当好参谋助手”，就要多学习、勤思考、深调研、常总结，努力提高专业素质和综合素质，既要做专家，也要做杂匠。

　　3．开门立法:发挥“外脑”作用

　　通过开门立法，有效拓展人民有序参与立法的途径，有专家认为，法律草案的起草在由相关部门承担的同时，应更多地发挥科研院所、有关组织及专家学者的作用。尤其是涉及利益关系比较复杂的立法，要举行立法听证会，广泛征求民意，或委托有关组织、科研院所在立法机关的组织下起草代拟稿，从而避免有的部门通过起草法律草案不适当地扩权诿责，防止“部门利益法律化”。

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