新中国保密范围制度的变迁

　　保密范围是中国现行保密法规定的一项主要法律制度，指国家对于国家秘密事项范围及其密级作出的具体规定。依据我国现行法律，保密范围包括基本范围和具体范围，前者由保密法直接规定，比较原则和抽象;后者又称国家秘密及其密级具体范围，由国家保密行政管理部门分别会同外交、公安、国家安全等中央有关机关规定，内容相对具体，操作性较强。

　　本文所说的保密范围指的是后者。在实践中，保密范围不但是机关、单位定密的直接依据，也是政府信息公开必须固守的底线，在国家信息安全和保密管理中起着举足轻重的作用。但同时，保密范围几乎一直被舆论视为政府信息公开和公民知情权的“拦路虎”，特别是其范围过宽、内容陈旧等问题，更是饱受批评。

　　这些批评大体上是正确的，但也有一些未能切中肯綮，甚至误读。本文在前人研究基础上，依据保密法等有关法律规定，从历史、制度和现实结合的角度，对保密范围的概念、性质、特点与作用、保密范围的历史发展、新中国保密范围的现状与问题进行考察，并就改进保密范围制度提出自己的意见，希望有助于保密范围与保密法制的研究与进步。

　　一、保密范围的特点与作用

　　与其他保密规定相比，保密范围具有如下主要特点:
　　一是复杂性。首先，主体广泛，根据保密法规定，外交、公安、国家安全等中央有关机关均有保密范围制定权。实践中保密范围制定机关遍及国务院各部委以及主要行业主管部门。

　　其次，内容庞杂，涵盖政治、经济、文化、外交等所有行业和领域，外交、海洋、测绘等保密范围具有较强的专业性，即使专门保密工作者也未必熟悉和掌握所有保密范围。因此，保密行政管理部门在保密范围制定中的一项重要职责就是统一标准，确保各行业领域的保密范围在秘密事项和密级的认定上不致畸轻畸重甚至互相冲突。二是可操作性。保密范围是开展定密工作的直接依据，必须注意可操作性，对国家秘密事项的具体名称、密级、保密期限和知悉范围要概括准确、表述清楚，以便定密承办人、定密责任人将国家秘密事项“对号入座”。当然，这一特点是相对的，保密范围作为指导性文件，不能满足于涉密业务的简单罗列，必须在调查研究基础上，对该行业、领域产生的国家秘密进行归纳提炼，具有一定的抽象性和逻辑性。三是时效性。保密范围的内容要紧跟时代，适应经济社会发展的要求，对不需要继续保密的事项，要作出调整; 对原来保密事项范围中没有的事项，应当予以补充; 对需要继续保密，但与国家安全和利益关联性发生变化的，要对其密级、保密期限和知悉范围作出调整。

　　美国总统令《国家安全信息保密》明确要求《定密指南》至少每 5 年修订一次。

　　我国现行保密法第十一条也明确规定，保密范围应当“根据情况变化及时调整”。实施条例第八条规定，“保密事项范围应当根据情况变化及时调整。制定、修订保密事项范围应当充分论证，听取有关机关、单位和相关领域专家的意见。”四是秘密性。

　　根据政府信息公开有关规定，规范性文件应当及时政府公报或者公共媒体上发布。但保密范围规定的是某一方面业务工作中的国家秘密及其密级，其内容可能涉及到具体的国家秘密或者敏感事项，需要限制知悉范围，不得把具体范围公布于众。现行保密法第十一条也明确规定，“国家秘密及其密级的具体范围的规定，应当在有关范围内公布”。所谓“有关范围”，由制定机关根据工作需要确定，但一般不对外主动公开。因而保密范围具有一定的秘密性。

　　从保密工作实践来看，保密范围的作用主要体现在两个方面: 一是定密工作的前提。现行保密法第九条、第十条原则规定了国家秘密产生的主要领域和密级划分。但是，仅依据这些原则规定是无法定密的，还需要更为明确、具体、可操作的定密依据。保密范围规定了这些领域或行业内国家秘密事项的名称、密级、保密期限和知悉范围，是机关、单位确定国家秘密的直接法律依据。如我国高考试题、参考答案及评分标准，被写入教育工作保密事项范围目录，就具备了确定为国家秘密的资格，经过法定程序，即成为国家秘密，受保密法律保护。反之，没有列入保密范围的事项或者已经删除的事项，不得确定为国家秘密。二是开展保密工作的基础。如，在保密要害部门部位确定工作、涉密岗位和涉密人员确认工作、密级鉴定、涉密工程确认工作以及信息公开保密审查工作、都需要从相关的保密范围中寻找依据。可以说，保密范围不但是机关、单位开展保密工作的源头，也是政府信息公开工作顺利进行的重要保证。

　　二、保密范围古已有之

　　当前舆论对保密范围的诟病，部分原因是学术界对保密范围制度本身研究不足。比如保密范围的起源，学术界几乎没有认真进行探讨，或者简单将其归结为对国外保密范围制度的移植，而且属于不成功的移植。这些观点其实都有待商榷。

　　据法制史学者研究，保密范围古已有之。《唐律疏议》“职制门”“漏泄大事”条将保密事项分为“大事应密”和“非大事应密”两种，前者指“潜谋讨袭及收捕谋叛之类”等军事行动; 后者指“日月星辰之变，风云气色之异”等气候灾异现象。这可以视为最早的保密范围规定。明代左懋第还提出了保密范围应当适度的意见，具体列举了应当保密和不应当保密的事项。清代乾隆皇帝也曾发布诏令，对奉旨办理事件、地方命盗重案以及关系地方稳定和民生的重要事宜，要求地方督抚应当及时上奏折报告。换言之，即都属于应当保密事项。

　　清末民初，保密范围在制度化和规范化方面得到进一步发展。1906 年《报章应守规则》、1908 年《大清报律》及 1910 年《钦定大清报律》等新闻法规中，均就禁止报纸登载国家秘密事项作出规定，包括审判衙门禁止旁听的诉讼案件，没有公开宣判的预审案件，凡有关衙门命令禁止登载的外交、海陆军事件，未经官报公布的谕旨章奏等。这可以视为一种变相的保密范围。袁世凯时期，陆军部颁布的《报纸应守军事秘密范围条款》可以视为中国近代第一个保密范围规定，具体列举了 13 项禁止登载事项。国民政府颁布的《战时新闻禁载标准》、《战时新闻违检惩罚办法》等，对外交、军事、政治、经济等方面禁载事项作出明确规定。1943 年《战时新闻禁载标准》规定了 66 条禁载事项。因此，不宜将保密范围制度完全理解为舶来品。我国保密范围在具体规定和表述上自然有许多借鉴西方法制的地方，但总的看，保密范围的产生主要还是保密工作的实际需要，因而也会受到国情和意识形态的制约与影响，片面强调我国保密范围制度与国外的不同，甚至将此不同简单视为落后，似欠公允，也不利于吸取历史的经验教训。

　　三、新中国保密范围制度的变迁

　　新中国保密范围制度经历了一个曲折的发展过程。1951 年政务院颁布《保守国家机密暂行条例》首次使用“基本范围”这一概念，第二条列举了 16 项具体事项以及一个兜底条款( “其他一切应该保守秘密的国家事务”) 。第三条规定保密范围制定机关，属于政务方面的保密范围，由中央人民政府政务院规定; 属于国防和军事方面的，由中央人民政府人民革命军事委员会规定颁布。地方如果有特殊需要保守机密的，可以出台补充规定，但应当报告上级机关备案。

　　1988 年保密法没有使用“基本范围”这一概念，但作了类似规定。该法第八条对于保密范围作了较大程度的浓缩，列举 6 项具体事项以及一个兜底条款( “其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项”) ，同时规定，政党的秘密事项中符合前款规定的，属于国家秘密。值得注意的是，该条还有一个禁止性条款，即不符合该法第二条关于国家秘密定义的，不属于国家秘密，不应列入保密范围，但并未出台配套规定。

　　第九条规定国家秘密分为绝密、机密和秘密三级，并规定其界定标准。第十条规定保密范围制定机关，一般保密范围，由国家保密工作部门分别会同外交、公安、国家安全和其他中央有关机关规定，国防方面的保密范围由中央军事委员会规定，并规定保密范围应当在有关范围内公布。

　　1990 年颁布的《中华人民共和国保守国家秘密法实施办法》第四条从泄露危害的角度对国家秘密事项作了进一步界定，如危害国家政权的巩固和防御能力，影响国家统一、民族团结和社会安定等 8 个方面。第五条还规定，“保密范围应当根据情况变化适时修订”。

　　2010 年保密法修订时，关于保密基本范围、密级划分以及制定机关的规定，基本继承原来规定( 分别为第九条、第十条、第十一条) ，但也有两处修改，一是删除了 1988 年保密法中关于国家秘密的禁止性条款。就立法技术来说，1988年的禁止性条款尽管粗疏，没有可操作性，但却体现出防范以保密名义掩盖非法活动的意图，2010 年修订中不但未对此条款作进一步细化，反而予以删除，似值得商榷。二是在第十一条中增加了保密范围应当“根据情况变化及时调整”的规定，这当然是值得肯定的修改。此外，还有个别文字表述作了调整。《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》第八条对保密法第九条所称国家秘密“泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益”作了进一步解释。第十条对保密范围的主要内容、制定、发布、审查和修订作了规定。

　　四、新中国保密范围的制定、修订

　　新中国成立初期，根据《保守国家机密暂行条例》规定，保密范围由中央政府统一制定，至1959 年制定完成了 23 个部门的保密范围。这一制定模式有利于维持保密范围内容的统一性与协调性。但 1988 年保密法改由国家保密局会同中央有关机关分别制定。1989 年以来，共制定了 100 多个保密范围，其中公开的有色金属工业总公司、国家保密局于一九八九年五月二十六印发的《有色金属工业国家秘密及其密级具体范围的规定》( 中色办字〔1989〕455 号) 。1994年至 1999 年，适应社会主义市场经济体制的建立和政府职能的转变，曾集中制定修订近 70 个保密范围，公开的有《环境保护工作国家秘密及其密级具体范围的规定》。2000 年以后，又陆续有所修订，目前公开的有《有色金属工业国家秘密及其密级具体范围的规定》、《林业工作国家秘密范围的规定》等。

　　2011 年 5 月，根据新修订保密法，国家保密局发出《关于做好保密事项范围制定、修订工作的通知》，要求日常工作中产生国家秘密、但尚未制定保密范围的部门，严格依据新修订保密法，对本行业和领域符合“国家秘密”定义的事项进行初步审查，提出制定保密范围的意见，尽快组织研究制定。已有保密范围的部门，要根据新修订保密法，认真审查现行保密范围，对于不需要调整的，可以继续有效; 对于需要修订的，要及时组织开展修订工作。截至2012 年 6 月，完成制定修订工作的 13 个，进入会商阶段的 20 多个，正在修订的 10 多个。另外，还有 19 个已经或者即将被其他保密范围合并、分解或者替代。目前，有效保密范围共有 90多个，其 中 有 多 个 属 于 国 家 秘 密，不 对 外公开。

　　五、新中国初期保密范围的主要问题及改进

　　新中国初期保密范围存在的问题，一是范围过宽，《保守国家机密暂行条例》规定的保密范围达 17 类之多。二是标准不统一，有的采用两个密级的划分方法，将国家秘密划分为“绝密”和“秘密”两级，有的将国家秘密划分为三级即“绝密”、“机密”、“秘密”，造成国家秘密管理不够规范的状况。

　　尽管当时国际国内局势还很紧张，但党和政府已经注意到这一问题，并。一个典型例子是引起了毛泽东主席关注的气象信息保密问题。1950 年 6 月，朝鲜战争爆发后，从国家安全和人民利益出发，停止在报纸上刊登天气情况和天气预报。因此，在很长一段时期，气象信息处于为军事服务的保密状态。1953 年 4月中下旬，正当华北广大原野冬小麦拔节期，一场几十年不遇的强寒潮突然向黄淮海的大片地区袭来。4 月 10 日到 25 日，一场大风过后，气温骤降到 － 3℃ ～ － 5℃，河北、河南、山东、山西及安徽部分地区，小麦枯萎，农民蒙受了减产数十亿斤粮食的损失。毛泽东了解到这一严重情况后，立即在一张便条上写道: “气象部门要把天气常常告诉老百姓，国民党老爷不管老百姓死活，而我们是关心老百姓的。”1956 年 4 月 10日，中共中央办公厅杨尚昆主任对中央气象局《关于取消气象保密的报告》批复: “我已当面请示过周恩来总理，同意天气实况、天气情况和天气预报使用明码。”6 月1 日，中央气象台第1 次通过北京人民广播电台和《人民日报》、《北京日报》、《工人日报》、《光明日报》等新闻媒体向北京市民直接提供天气预报服务。

　　六、改革开放以来保密范围的主要问题及改进

　　改革开放之后，保密范围进一步缩小，许多内部资料都面向社会公开。1988 年保密法对保密范围制度作了一些修改，但关于保密范围偏宽的批评仍旧存在。20 世纪 90 年代以来，随着信息化和公开化飞速发展，类似批评日益增多。

　　2006 年有学者撰文认为，国家秘密范围的确定存在一些不可操作性: 第一、概念界定模糊。关于国家秘密的内涵，以及“绝密”、“机密”、“秘密”的界定标准，如国家安全与利益“遭受特别严重的损害”、“遭受严重的损害”以及“遭受损害”，难以把握和区分。第二、范围规定过广。

　　欧、美国家保密范围主要集中在国家情报系统、国防安全与外交事务，我国保密法还规定了其他国家很少规定的“国民经济和社会发展中的秘密事项”。作者建议，参照世界其他国家的通行做法，一是将国家秘密范围严格限制在国家情报系统、国防安全以及外交事务借鉴各国的共同做法，如军队编制、军事部署、军事情报与技术等;二是涉及国家安全、公共安全和外交利益的保密信息，如公安机关的重大工作计划、行动方案，尚未透露的外交信息等; 三是对国家利益、国计民生和社会稳定有重大影响的保密信息，如未经批准公布的地震预报、价格、工资、汇率、利率调整方案等; 四是其他可能造成国家安全和利益损害的信息。尤其是要对“国民经济和社会发展中的秘密事项”以及“科学技术中的秘密事项”的条款内容进行修改，适应经济发展国际化、全球化、一体化情况下，经济贸易往来、科学技术交流日益频繁的形势。

　　2010 年保密法修订颁布以后，上述问题有所改善，但仍有学者 2011 年撰文批评说，“部分保密事项范围已经不适应保密工作实际需要，存在缺失、陈旧、个别密级偏高、范围偏宽等现象。

　　有的保密事项范围内容不够完整，范围不够具体，修订不够及时，难以适应新形势的需要，亟待修订。此外，有些行业或领域根本没有制定保密事项范围，如信息产业、新闻宣传等还没有保密事项范围，给保密工作带来很多不便，需要尽快研究制定。”

　　2012 年，国家保密局有关部门在公开文章中指出，经过近年的工作，保密范围存在的上述些问题已经有所改善。一是覆盖进一步全面、精准。国家秘密事项在总体数量上有小幅度下降，密级有较大调整，在全面性和精准度上有所进步。如政协工作保密范围原来只针对全国政协机关，经过修订，在重点体现政协全国委员会工作范围内产生的国家秘密情况的同时，也注意体现政协地方委员会工作中所产生的国家秘密情况，基本实现了政协系统的全覆盖。教育工作保密范围根据教育工作实际，在保留有关国家教育考试国家秘密事项基础上，将全国大学英语四、六级考试，全国计算机等级考试，全国英语等级考试等社会影响较大的资格( 水平) 证书考试等试题( 包括副题) 、答案及评分参考增加为国家秘密事项。同时，对一些不再符合国家秘密标准的事项，如国家调节储备物资的年度计划，高等学校特殊专业教育统计情况，全国政协机关年度经费预、决算报告等，则予以删除。二是形式进一步规范。保密范围均由国家秘密及其密级具体范围和国家秘密目录两部分组成。在目录的制定中，尽量使用限制词语，严格界定某一类事项的层级、范围、性质等。对于“保密期限”，一般规定具体年限，对于在某一时间一定公开的，才在目录中规定“公开前”，比如一些涉密经济统计数据等。对于“知悉范围”，一般根据实际情况规定为产生、处理该项国家秘密事项的业务部门以及根据工作需要报送的有关部门，操作性进一步增强。

　　国家保密局文章还指出，保密范围制定修订工作较为扎实细致，如国家海洋局先后组织召开5 次专家座谈会，20 余次修订小组讨论会。国家物资储备局先后两次征求 26 个储备物资管理局、办事处的意见，还专门听取国家发展改革委有关司局和财政部意见。全国政协先后召开定密工作组会议 6 次，走访全国副省级以上政协委员会等单位和部门 11 个，修改文稿 18 次。

　　七、结 语

　　总的看，自新中国成立以来，保密范围制度一直受到高度重视，国家颁布了数量繁多的具体规定，为准确界定国家秘密、推进政府信息公开发挥了重要作用。但由于一些保密范围本身就属于国家秘密或者内容敏感，没有对外公开，甚至一些专门做保密工作的同志也未能完全掌握与熟悉有关保密范围，从而影响了公众和学者对保密范围的了解、认识与研究。保密范围的形象不佳，甚至被视为政府信息公开的“拦路虎”，与其本身的秘密性有很大关系。

　　应当说，目前保密范围在国家秘密事项名称、密级和保密期限的规定上，还是比较稳妥的，特别是近年来调整力度不断加大，大部分保密范围都根据新修订保密法和实际情况变化作了修改，整体质量有所提升。但也还存在一些值得重视的问题，特别是现有规定过于分散，目前有效的保密范围有 90 多个，共 20 多万字，制定修订时间跨越 20 多年。很难设想如此庞杂的保密范围在内容上能保持高度一致。事实上，不同保密范围对类似事项的密级、保密期限规定常常标准不一，甚至严重冲突; 少数内容过于陈旧。此外，一些保密范围对保密事项归纳提炼不够，使之沦落为定密事项一览表。

　　追根溯源，还是要从现行保密范围制定机制不科学上找原因。目前采取的是国家保密局会同中央有关机关分别制定的方式。这种模式的初衷是为了发挥各部门的积极性和主动性以及保密部门的协调作用，但在实践中，很难保证几十个保密范围在内容上的统一与协调。同时，因为我国政府机构经常改革，许多部门合并或者分解，职能变动频繁，对于原有保密范围的修订难以及时跟上，导致不少保密范围的内容陈旧且互相冲突。至于保密范围的缩小，更是困难重重。

　　国家保密局官员郭杰曾在公开文章中指出，“一些不需要保密的信息，要从国家秘密范围中划出，需与有关部门进行艰苦的协商工作，协商不成，这些应当公开的信息就会继续保密，而保密部门因权力所限，又不便直接对此类信息进行强制解密”。

　　与之相比，目前俄罗斯等国家统一制定保密范围的做法，值得效法。事实上，我国也有类似成功经验，如 1997 年颁布的经济工作保密范围，就整合了财政、税收等多个保密范围; 国防科工保密范围也是在整合原有多个保密范围基础上编纂而成，均取得了较好的效果。考虑到新修订保密法对于保密范围的制定程序有明确规定，建议在不改变现有模式的基础上，由国家保密行政管理部门组织中央有关机关，对现行保密范围进行整合( 公安、国家安全保密范围可不包括) ，该合并的合并，该删除的删除，出台一部涵盖主要领域与行业、内容全面、体例科学、表述规范、易于操作的保密范围。同时，各机关、单位可在此基础上，制定本机关、单位的保密范围，对于国家保密范围没有涵盖的内容作进一步规定。

　　参考文献
　　
　　［1］1990 年《中华人民共和国保守国家秘密法实施办法》第四条称之为" 国家秘密及其密级的具体范围( 以下简称保密范围) "。2014 年国务院公布的《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》第八条称之为" 国家秘密及其密级的具体范围( 以下简称保密事项范围) "。本文统一称之为"保密范围"。
　　［2］《中华人民共和国保守国家秘密法》第九条; 国家保密局编写组． 中华人民共和国保守国家秘密法释义［M］． 北京: 金城出版社，2010:40．
　　［3］《中华人民共和国保守国家秘密法》第十一条;国家保密局编写组． 中华人民共和国保守国家秘密法释义［M］． 北京: 金城出版社，2010:43．
　　［4］《中华人民共和国保守国家秘密法》第十一条;国家保密局编写组． 中华人民共和国保守国家秘密法释义［M］． 北京: 金城出版社，2010:49．
　　［5］《政府信息公开条例》第十四条; 曹康泰． 中华人民共和国政府信息公开条例读本［M］． 北京: 人民出版社，2007:84．