国家反腐败机构国家监察组织的改革分析(3)

　　三、健全国家监察架构的基本构想。
　　
　　（ 一） 国家监察体系的机构设置
　　
　　健全国家监察体系的基本思路是： 明确中央纪委书记领导国家最高监察机构的工作，明确一名中央纪委副书记担任国家最高监察机构的主要负责人。将监察部、国家预防腐败局从国务院管辖中分离，将反贪污贿赂总局从最高人民检察院管辖中剥离，组建集中统一的国家监督机构---国家监察委员会，省地（ 市） 县参照中央体制格局设置相应机构，国家监察委员会领导地方各级国家监察委员会工作①。国家监察委员会是中国共产党领导下、依法独立行使国家监督权的反腐败专门机构。在法律地位上，国家监察委员会与国务院、国家军委、最高人民检察院和最高人民法院并列； 在政治上接受党的领导和纪委组织协调； 在职能上体现国法与党纪相衔接、国家权力监督与党的执政监督相结合。
　　
　　国家监察委员会行使国家监督职能，而国家监督就必须以人民代表大会制度为前提，同人民法院、人民检察院、国家行政机关一样，由人民代表大会产生，对它负责并受它监督，这与国际上三权分立的政治架构有本质区别。坚持中国特色人民代表大会制度，必须牢固确立党的领导地位，旗帜鲜明地高举党的旗帜，从这个意义上讲，实现党对国家监察机构的领导是绝对必要的。同时，国家监察委员会作为公共权力的监督者，必须具有独立性，体现实质上坚持党的领导与形式上相对独立的有机统一。
　　
　　国家监督权既高于行政监察权，也区别于检察监督权。它是集行政执法、刑事执法为一体的复合型国家一般监督权。国家监察委员会的建立，创新了我国新的历史条件下的反腐体制，既是社会主义政治制度的内在要求，也是解决机构分散、打击不力等问题的对策选择，是实现国家腐败治理体系和治理能力现代化的组织保障。实行国家层面反腐败机构的集中统一，有利于使党的意志转化为国家意志，有利于使权力机关的工作监督通过法定程序落到实处。
　　
　　（ 二） 国家监察体系的领导机构设置
　　
　　国家监察委员会的领导机构可考虑设主任一名，专职副主任若干名，兼职副主任若干名。主任兼任中央纪委副书记（ 进入中央政治局或中央书记处） ,兼职副主任由国家检察院检察长、国家法院院长、公安部部长、司法部部长和中央政法委专职副书记兼任。省、市、县国家监察委员会正副主任人选参照国家监察委员会的模式确定。
　　
　　程序上，国家监察委员会主任由全国人民代表大会选举产生； 副主任由主任提名，报全国人大常委会批准产生。省、市、县监察委员会主任由同级人大选举，上一级监察委员会主任提请同级人大常委会批准产生； 副主任由主任提名，报同级人大常委会批准产生。党政机关、国有企业、事业单位、乡镇街道根据其规格由相应的国家监察机构派驻监察专员。
　　
　　国家监察委员会实行垂直管理体制，接受人大及其常委会工作监督。国家监察委员会领导地方各级监察委员会工作，上级监察委员会领导下级监察委员会工作。
　　
　　通过党内职务的高配，纪委职务的兼任，各职能部门领导的参与，实现党对国家监察权的领导和控制，是上述领导体制设计的主要目的。特别是国家监察委员会主任兼任中纪委副书记，并进入中央政治局或书记处，是基于最高国家监督权的性质、地位和作用而考虑的，这样的安排，确保了中央反腐败领导小组对最高国家监督权的绝对领导，突出了党中央的核心领导地位，保证了中央纪委对反腐败工作全局的领导与协调，既符合委员会组织结构形式，有利于形成反腐败整体合力，也符合社会主义法治原则，实现权力运行的监督制约。国家监察委员会垂直管理体制，则充分体现了党领导下国家权力的独立性，体现了纪法分开的反腐败工作原则，有利于形成党纪与国法相辅相成、相互促进、相互保障的格局，有利于反腐败工作与国际接轨。
　　
　　（ 三） 国家反腐败监察体系的职权配置与运行
　　
　　国家监察委员会行使的国家监督权，是监督国家公权力依法规范运转，发现、揭露、查处和预防公职人员违法犯罪的执法权力。依法赋予其下列职权： 对于滥用公共权力、以权谋私、亵渎职守、破坏党和国家形象，败坏社会风气，危害公共管理秩序的违法犯罪案件，行使国家监督权； 对公务员财产申报和党政领导干部任期离任和国有企业领导人员任期离任等行使审计权； 对涉嫌贪污贿赂、侵权渎职等腐败违法案件行使调查权和非刑事处罚权； 对涉嫌贪污贿赂、侵权渎职等腐败犯罪案件行使侦查权和预审权； 对行政违法和办案中发现的管理上的漏洞行使预防建议权。
　　
　　国家监察机关依法开展腐败违法犯罪调查和侦查活动，依照《中华人民共和国刑法》第八、九章贪污、贿赂、渎职、侵权等罪名规定的范围进行。其办案流程是： 通过受理公民举报，审计、海关、工商、环保等其他部门移交、媒体曝光等途径获取腐败信息线索，审查评估后决定是否调查。对决定调查的案件采取非强制性的秘密调查方式。经调查核实其腐败问题不构成犯罪的，依法作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处分； 没有腐败事实存在的依法撤销调查； 对有证据证明涉嫌犯罪的，依法做出立案侦查决定。案件进入侦查后，依法采取传唤、讯问、拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕等强制措施和电子监控、技术侦查等手段。侦查终结后根据案件情况分别作出移送检察院起诉、不起诉作非刑事处罚或撤销案件处理。
　　
　　国家监察机关对所有腐败违法和犯罪线索实行统一集中管理，审计、公安、海关等执法机关在执法活动中涉及的职务犯罪案件线索，应移送国家监察机关办理。国家监察机关调查和侦查实行分级管辖。国家监察委员会立案调查和侦查全国性的重大违法犯罪案件、中央单位厅局级以上干部违法犯罪案件和地方副省级以上干部违法犯罪案件； 省、自治区、直辖市国监委立案侦查全省性的重大违法犯罪案件； 地市级国监委立案调查和侦查本辖区的重大犯罪案件，统筹协调辖区内基层国监委调查和侦查本辖区的违法犯罪案件，发挥地市级院对办案工作的组织指挥功能，强化纵向侦查指挥与横向侦查协作。
　　
　　国家监察委员会的国家监督权，由廉政监督权，腐败调查权，处置权组成，它们又由若干具体权能构成。廉政监督权包括： 派驻监察、批评教育和组织处理的权力，预防腐败的履职审计权、监察建议权； 腐败调查权包括： 对腐败问题的一般调查权，对职务违法犯罪特殊调查权即侦查权； 处置权包括： 对不构成犯罪的腐败行为的处分决定权，对涉嫌构成腐败犯罪行为的预审权和是否移送检察机关提起公诉的决定权，对国际反腐合作的代表权等。这样的权力配置与腐败衍生、腐败违法到腐败犯罪的关联性特征和腐败犯罪的国际化趋势高度契合，创新了非刑事手段和刑事手段并用的腐败治理模式。极大地增强惩治和预防腐败的前置性。腐败违法调查权的配置，实现了“把纪律挺在前面”后，反腐执法的同步跟进，彰显罪（ 错） 责相适应的处罚公正原则和刑事法律的行为规制功能。特别是对查处违法犯罪中法定措施的赋予和采用，为彻底废除社会反映强烈的“双规”措施创造了条件。随着检察机关侦查权的转隶，可从根本上改变刑事司法中“既当运动员又当裁判员”的弊端，体现了侦、诉、审独立运行和相互制约的法治原则，实现检察权配置的优化与反腐公信力增强的“双赢”价值。
　　
　　（ 四） 国家监察体系的职能机构与法律完善
　　
　　从腐败行为从破纪到破法、从违法到犯罪的滋生规律出发，国家监察委员会可下设廉政监督部、调查部、预防部、案件管理与审查部四个业务机构。四个业务部门根据需要，设立若干业务局，开展监督国家工作人员是否勤政廉政、依法查处腐败违法犯罪案件、廉政教育、腐败预防、国际合作以及内部监督管理等工作。地方各级监察委员会参照国家监察委员会的机构设置开展工作。
　　
　　上述廉政监督部、调查部、预防部、案件管理与审查部等四个内设机构，体现了反腐败各职能部门的不同特征和工作规律。廉政监督部对国家机关及其工作人员履职行为的监督职能，决定了其职能机构及其运行必须实现对公权力机关、部门、单位的全覆盖； 调查部发现和查办腐败违法犯罪案件的法定职能，决定了其职能机构及其运行必须与职务违法犯罪高智能化、隐蔽性强、干扰阻力大等特征相适应； 预防部在反腐败中的重要地位和作用，决定了其职能机构及其运行的综合性和专门性。案件管理和审查部管理整个监察委员会的线索和案件，对调查部门调查终结的案件进行审查，决定了其职能机构及其运行必须实现内部支持、配合和监督制约相统一。
　　
　　国家监察委员会业务“四部”的设置，形成了发现腐败线索、查处腐败违法、打击腐败犯罪、阻隔腐败通道和强化内部监督制约的反腐败整体合力，从体制上实现了“抓早抓小”与“打虎拍蝇”的优势互补和有机结合，从国家监督的层面实现了对腐败现象的零容忍。
　　
　　特别是有效解决了刑法修正案（ 九） 实施后，不够入罪入刑标准的贪污受贿行为的查处问题，从职能上实现党纪反腐与法律反腐的无缝衔接。
　　
　　为配合国家监察机构的组建和职能的运行，应修改《宪法》，明确国家监察委员会在《宪法》中的法律地位； 修改《行政监察法》为《国家监察法》，规定国家监察机构的组织体系和职权配置； 制定《反贪污贿赂法》，为国家监察机构高效运转提供强有力的法律依据，确保国家监察机构真正成为巩固党的执政基础、强化人民民主监督、维护国家政权安全的上下贯通的战略支点。
　　
　　四、改革后我国反腐败机构体制的特色优势
　　
　　（ 一） 优化了党和国家的职权关系
　　
　　执政党领导国家政权，这是当代世界普遍存在的政治现象，但二者之间不是“上下级的隶属关系，不是命令与服从、支配与被支配的关系”.中国共产党是“中国特色社会主义事业的领导核心”,“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”,“党的领导权属于政党的政治权威，党对国家政权的领导属于政治领导，而国家政权行使的国家权力是一种强制服从的力量，以对全体社会成员的普遍管辖和强制服从为实现标志。”①政治领导通过把党的意志变成国家意志来支配国家政权。改革我国反腐败机构体制就是将党的反腐败方针政策和意志转化为国家意志，来支配对国家机器的监督。
　　
　　国家集中统一的监督权形成后，国家监察权与党纪监督权、人大监督权、政府行政权、检察司法权之间的法律关系出现新的调整和优化。一是在与纪委的关系上，明确了纪委对国监委的领导关系。国监委在纪委副书记兼任主任的领导体制下开展监督工作，接受纪委的组织协调。根据中纪委全会精神，安排国家监督工作，形成党纪反腐与法律反腐相辅相成、相互促进、相互保障的格局。实践中，国监委受理的涉腐违纪线索应及时移送纪委，不能以法律制裁代替党纪处分；纪委受理的党员干部腐败违法犯罪的线索也应及时移送国监委，不能以党纪处分代替法律制裁。二是与人大的关系上，由过去的间接监督变成了直接监督，形成权力行使与权力来源的关系、被监督与监督的关系，集中体现了国家监督权的人民性。三是与政府的关系上，由过去的同体监督变成了异体监督。形成国家监督权与国家行政权的监督与被监督关系，体现了国家监督权的独立性，通过监督权对行政权的监督保障，实现行政权的依法公正高效运行。四是与检察院、法院的关系上，形成各司其职、相互制约和相互配合的格局。国监委与检察院、法院的关系，实质上是监督权与检察权、监督权与审判权的关系。检察、法院接受国监委监督，确保检察、审判人员依法履职。国监委接受检察院、法院的制约，确保监督活动程序规范、实体公正。
　　
　　具体表现为： 查处腐败犯罪案件需移送检察院审查起诉； 国监委对腐败违法案件作出的非刑事处罚，当事人可向法院申诉，由法院依法裁判。通过这样的监督制约，让人民群众从每一起反腐个案中感受到公平正义。