国家监察权和检察权协调的不足与解决途径

　　摘    要：　《监察法》的问世，将原本属于检察机关的贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等相关职能转移到监察机关。在权力的运行过程，必然存在两个部门职权和职责的交叉，如何加强监察权和检察权的权力行使界限，完善衔接程序？如何有效地防止监察委滥用权力？如何协调监察委员会和其他国家机关之间的关系？

　　关键词：　监察权; 检察权; 权力制约;

　　一、监察委员会和监察权的法律性质

　　（一）监察委员会的法律性质

　　监察委员会是党统一领导下的国家反腐机构，在一府一委两院的新格局下，是独立于一府两院的新型监察机关，监察委员会在法律上的定位应当是在全国人大及其常委会领导下，独立于“一府两院”行使监督权的国家机关。

　　（二）监察权的法律性质

　　监察权指的是，监察体制改革后监察委员会行使的反腐性国家权力，即针对国家公职人员腐败的国家公权力。监察权是独立于司法权和行政权之外的国家权力，监察权作用的对象是国家公职人员，监察权的内容不仅包括国家公职人员的职务违法犯罪行为还包括违反道德的行为，监察权独立性来源于监督的需要，只有监察机关与被监察对象在职能、地位、权力方面分离开来，才能更好地行使监督职能。因此，监察权的独立性能够使其在权力运行过程中免受各级政府、各类团体和公民个人的干涉。

　　二、检察机关和检察权的法律性质

　　（一）检察机关的法律性质

　　我国现行宪法第129条和131条明确规定，人民检察院是法律监督机关，独立行使检察权，不受各级政府、各类团体和公民个人的干涉。
 

　　（二）检察权的性质

　　在司法实践中，检察机关职能难以界定其性质，一般来说，中国检察机关的权力可以分为三种：第一，部分职务犯罪的侦查权；第二，诉讼监督权，对侦查机关、法院、刑罚执行机关的监督；第三，公诉权。

　　第一种权力，部分职务犯罪的侦查权属于执行法律的权力，可以划分为行政权的范畴；第二种权力，在性质上难以界定，其中抗诉权在性质上属于公诉权，而对于公安机关的监督，接近于行政权；第三种权力，有的学者定性为行政权，有的学者定性为司法权。一直以来对检察权的性质很有争议，最后有一个相对的主流意见就是检察权属于法律监督权。

　　三、监察权和检察权协调中存在的不足

　　（一）监察权和检察权界限不清晰

　　在权力适用范围方面，检察权对公安机关和监察委员会移送的案件进行审查再决定是否起诉，另外还进行侦察监督和审判及执行监督；监察权的适用范围包括所有国家公职人员的职务违法行为、职务犯罪问题、职业道德和作风问题、违反党规党纪问题等，其适用范围包括部分检察权，与检察权的职权存在部分交叉。因此，两种权力在行使时，难免存在内容上的交叉重叠。

　　从监督对象来看，监察委员会有权对所有公职人员和相关人员进行监察，当然有权监督检察院的公职人员。检察院也有法律监督权，监察委员会行使调查职务犯罪的权力应受法律监督，监察权和检察权呈现相互监督的情况。但检察院的法律监督权监督监察委员会的监察权在实践中存在一定的困难，究其原因是检察院的犯罪职务侦查权及职务犯罪立案调查权移交监察委员会以后，其法律监督职能受到一定影响，所以检察院对监察委员会的合法性监督将会是其监督职能的重点。

　　（二）监察权和检察权的衔接制度不健全

　　检察院负责对监察机关调查的职务违法案件决定是否移送起诉，所以在移送起诉时，检察权和监察权在衔接问题上存在必然性。监察委员会对于职务犯罪的调查完成后，仍然要移送检察院审查起诉，这说明，监察委员会的调查处置权的性质并非属于终局性的权力，而是属于程序性权力。检察院的职务犯罪侦查权移交给监察委员会后，其仍然要在审查起诉中讯问犯罪嫌疑人，询问证人、被害人，核实证据，补充证据，同时，监察委员会在进行职务犯罪调查过程中，也会对被调查人进行调查，收集证据，也就是说，监察委员会和检察院在这部分工作内容存在重叠，在一定程度上应当加强监察委员会调查处置和检察院实质审查的衔接力度，节约资源。

　　监察委员会拥有留置的权力，有权对被调查人采取留置措施，这种措施实际上会限制被调查人的人身自由，监察委员会将案件移送检察院，审查起诉时，要取消留置措施，检察院视情况采取对人身强制措施的适用，这必然会引起留置和强制措施适用的衔接问题，如果不处理好这部分衔接问题，势必会侵害犯罪嫌疑人的权利。

　　（三）检察权对于监察权的监督机制不健全

　　国家监察机关对于检察机关工作人员的职务违法和犯罪行为，有如下处理方式：可以对违法情况提出监察建议；也可以对违纪人员进行问责处分，构成犯罪的直接移送起诉。这是国家监察机关的基本工作方式，检查机关应当对监察机关的工作进行法律监督，但是监察机关的调查权行使过程中，检察机关和当事人的律师及近亲属均不能介入干涉调查，这就给当事人的权利保护留下了空白。正是由于监察机关职务犯罪调查权不能受到包括检察机关在内的国家机关的有效监督和制约，导致被调查人的人身权和财产权难以得到有效保护。

　　监察机关的内部工作人员有可能出现徇私枉法的现象，对职务犯罪案件的调查进行干预，处理成职务违法案件，将大概率以内部处分来处理终结，以此来避免刑事审判，在这种监察机关内部监督机制失灵的情况下，检察权对于监察权的监督制约至关重要。

　　四、监察权和检察权的协调途径

　　（一）通过修宪和立法明确监察权和检察权的界限

　　国家监察委职务犯罪调查权的行使后，检察院的法律监督权才开始介入，检察权和监察权存在时间上的界限，检察权的行使一旦滞后，就可能出现监察权过度行使，侵害被调查人人身权利的情况，因此应当通过修宪和立法来明确监察权和检察权的界限，划分好二者运行的区域。

　　在办理职务违法和职务犯罪案件时，监察委员会应该只对自己做出的决定或者建议负责。同时，监察委员会也应对检察院不提起公诉理由进行监察，因为在这个时候监察机关实际上处在侦查机关的位置，其提供的构成职务犯罪的证据不足，此时就应对被监察对象再一次进行监督、检查和调查。

　　检察院应当采取适当的法律监督途径，在司法过程中对监察委员会进行法律监督，尽量避免直接干涉监察机关的调查活动，应以事后监督和起诉裁量权的方式来实现法律监督权。例如，检察院在处理刑事案件时是否应该提起公诉的问题，首先要对案件性质进行判断，如果符合提起公诉的条件，就应提起公诉；如不符合提起公诉的条件，应回复监察机关的决定或者建议，并且要说明不提起公诉的原因。鉴于我国现在实行案件办理人员对案件终身负责制，如检察人员对案件没有进行认真审查而造成冤假错案，则须由检察人员本人负责。

　　（二）完善检察院与监察委员会工作衔接制度

　　职务犯罪案件的处理程序十分明晰：第一步是监察机关立案调，第二步是监察机关调查结束后移送监察机关审查提起公诉，第三步是审判机关审理判决。若要对涉嫌职务违法犯罪的国家公职人员做出犯罪评价，必须围绕证据，固定违法犯罪证据，检察院应当对监察委员会移送审查起诉时提交的证据进行筛选和核查，为了避免监察委员会收集的证据不能作为审查起诉的材料，检察院应当加强与监察委员会的衔接工作，保证监察委员会调查方式正确，手段合法。

　　监察机关可能会对于被调查人员采取或轻或重的处置措施，移送检察机关进入司法程序后，这部分处置措施，应当由检察机关在移送法院审查起诉时，附上相关处理意见，以此来监督监察机关处置权的行使，也不至于对被调查人二次追责，重复处理。

　　（三）健全对监察权的监督制约制度，发挥检察权的监督功能

　　《监察法》赋予了监察机关的调查权，可以分为对于人身权、财产权的调查权，调查权的行使过程过于封闭，将对被调查人的人身权和财产权产生极大的威胁，要将调查权拉入权利制衡的权利构造中，就必须发挥检察院的监督功能，被调查人的近亲属有申诉的权利，但是申诉的周期过长，难以及时保护被调查人的合法权益，因此应当赋予检察院一定的权利，可以对监察委员会调查过程中的违法措施予以纠正，并且让检察院处理被调查人近亲属的申诉，这样可以及时纠正违法措施，尽快保障被调查人的权利，尽可能避免程序缺乏正义。

　　五、结语

　　监察委员会是我国专门监察机关，对于预防职务违法和职务犯罪具有重大作用，有助于深化监察体制改革。成立监察委员会有利于加强党对反腐败工作的统一领导，有利于实现对公职人员职务违法、犯罪或者道德品行的全面监察，进一步巩固反腐败工作成果，实现我国治理体系和治理能力现代化。

　　监察机关的调查权在行使过程中没有受到外部机关的有效制约，因此要加强检察权对于监察权的监督和制约，明确权利的衔接制度和界限，通过有效的制度安排，协调监察权和检察权。

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