强化省级以下地方权力机关对司法工作的监督

　　党的十八大报告明确提出，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强对“一府两院”的监督，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权[1]。***总书记在主持中央政治局第四次集体学习时强调，要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义[2]。司法公正是社会正义的底线，加强和改进对司法工作的监督，既是地方人大及其常委会正常履行法定职责，进一步改进工作的现实需要，也是落实中央精神要求的具体体现。

　　一、司法体制改革及其对省级以下地方人大监督司法工作的影响

　　1.司法体制改革的背景

　　党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出了加强社会主义民主政治制度建设，推动人民代表大会制度与时俱进，推进人民代表大会制度理论和实践创新，健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度[3]。与此同时，《决定》对深化司法体制改革作了全面部署，提出推进法治中国建设，要确保依法独立公正行使审判权检察权，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适度分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施[4]。

　　2.司法体制改革的重点内容和基本方向

　　中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确深化司法体制改革的目标、原则，制定了各项改革任务的路线图和时间表。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》（以下简称《改革框架意见》），对若干重点难点问题确定了政策导向。主要是，司法体制改革试点应坚持顶层设计与实践探索相结合，积极稳妥推进的基本原则，涉及四项改革：一是完善司法人员分类管理；二是完善司法责任制；三是健全司法人员职业保障；四是推动省以下地方法院检察院人财物统一管理。在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海六省市先行试点。同时，针对七个问题提出政策导向：（1）对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度；（2）建立法官、检察官员额制，把高素质人才充实到办案一线；（3）完善法官、检察官选任条件和程序，坚持党管干部原则，尊重司法规律，确保队伍政治素质和专业能力；（4）完善办案责任制，加大司法公开力度，强化监督制约机制；（5）健全与法官、检察官司法责任相适应的职业保障制度；（6）推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理；（7）完善人民警察警官、警员、警务技术人员分类管理制度[5]。

　　3.当前的司法体制改革对省以下地方人大监督司法工作的影响

　　司法体制改革的目标，是建设公正、高效、权威的社会主义司法制度。十八届三中全会《决定》提出，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。《改革框架意见》明确了试点地区省级统管的改革路径：对人的统一管理，主要是实行司法人员分类管理，建立法官、检察官员额制和符合司法规律的办案责任制，建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制；对财物的统一管理，主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。司法体制改革的目标明确、路径清晰，就是改变长期以来我国司法人员和地方法院、检察院经费按行政区域实行分级管理、分级负担的体制，以此排除地方不当干预。具体而言，就是要切割省级以下法院、检察院与属地政府之间关于人、财、物的联系，以此打破长期以来饱受诟病的“司法地方化”问题。司法体制改革属于顶层设计，牵一发而动全身。改革的重点内容和基本方向既出，必然涉及省级以下地方人大及其常委会职责职能的调整和变化。由此，带来两个疑问：

　　(1)司法体制改革破局“司法地方化”，还要不要省级以下地方人大对“两院”的司法活动进行监督？

　　(2)司法体制改革进程中省级以下地方人大如何对“两院”的司法活动进行监督？诚然，无论最终的结论如何，省以下地方人大监督司法工作都面临着现实的调整和转型。

　　二、司法体制改革背景下深化省级以下地方人大监督司法工作的必要性

　　***总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用[6]。当前，司法体制改革在试点和稳步推进之中，在此背景之下强调深化省级以下地方人大监督司法工作的必要性，主要有以下四个方面的理由：

　　1.法理上的正当性

　　人民民主专政是我国的国体，代表着国家政权的根本属性，意味着人民是国家的主人。人民代表大会制度是我国的政体，是国家的根本政治制度。

　　人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人民代表大会则是各级人大代表代表人民行使管理国家和地方事务权力的载体与平台，是国家的权力机关。各级国家行政机关、审判机关和检察机关即“一府两院”由相应的各级人大产生，对其负责并受其监督。我国政权的权力来源以及权力结构，决定了省级以下地方人大监督由其产生的地方“两院”具有天然法理上的正当性。

　　2.现行法律的规定

　　《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》分别对我国国家政权的性质、组织形式以及中央和地方国家机关相互间的纵、横向权力分配结构与制约机制进行了法律确认。尤其是监督法还就各级人大常委会对“一府两院”的监督作出了专门规定。因此，只要法律规定的“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守和执行”；“听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告”；“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见”以及依法选举或罢免“两院两长”、任免或撤销“两院”工作人员法律职务等法定职权未变，省级以下地方人大及其常委会对同级“两院”的司法监督也就责无旁贷，既是权力更是责任，不得放弃也不容懈怠。

　　3.司法体制改革的路径要求

　　从《改革框架意见》本身看，将司法责任制作为改革试点的重点内容之一，为防止法官、检察官滥用权力，强调需要同步研究健全对司法权力的监督机制，其中指出运用信息化手段，加强和规范对司法活动的监督；加大司法公开力度，全面推进办案工作全程录音录像、生效裁判文书上网；充分发挥律师在诉讼中的作用，以确保司法权依法公正运行。这些只是指明下一步监督法官、检察官依法行权的手段和措施，并没有调整和改变监督主体的任何意思表示。特别是《改革框架意见》明确试点地区省级统管改革路径，其中对人的统一管理，强调建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。这无疑也意味着省级以下地方人大的任免权和监督权没有任何调整与变化。

　　4.司法现状的客观需要

　　当前，地方“两院”司法队伍的素质普遍不是太高，与法治社会法官、检察官队伍建设精英化的要求尚有相当的差距。同时，司法不公的现象和司法腐败案件时有发生，个别地方甚至较为严重，人民群众对此意见很大。这些都是不可否认的客观现象和事实，需要地方人大的依法监督。当然，也正是当下司法体制改革利剑所指，欲加以解决的突出问题。但实事求是地讲，造成司法不公、影响“两院”独立行权的因素很多。此次司法体制改革，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，意在切断省级以下地方政府从人财物方面对司法工作的掣肘和干预，并非意在排除人大的依法监督。实践证明，人大的依法监督不仅无碍“两院”依法独立行使审判权和检察权，反而是一种有力的支持和帮助。与此同时，司法机关从中央到地方四级分层设置的现状，决定了单纯依靠司法机关系统内自上而下的层级监督或法律监督，因监督权行使的非闭合性以及监督链条过长，并不能完全杜绝司法不公、不严等司法弊端，这一客观现实也需要地方人大积极行使司法监督权。

　　其次，省以下司法机关人财物的省级统筹，无疑会令省级以下司法机关行权独立性缺失的可能性大增，使得法定的独立行权接受层级监督的意义丧失殆尽，来自系统内部上级机关干扰下级机关导致司法不公的可能性增大，省以下地方人大积极行使司法监督权恰好可以在一定程度上抵消甚至消弭这种可能的负面影响。从这个意义上讲，无论是此次司法体制改革中还是改革后，省级以下地方人大的司法监督权不仅不能弱化，反而应当加强。

　　可见，随着司法体制改革继续探索和不断深化，省级以下地方人大的司法监督工作也应当因势利导地进一步加强，监督司法工作的方式方法也亟待深入研究和进一步拓展创新。

　　三、当前省级以下地方人大监督司法工作尚存的薄弱环节

　　1.对人大司法监督的认识存在不足。监督法出台后，虽然对人大监督的认识有新的提高，但在司法监督工作中，无论是监督者还是被监督者，还存在着不同程度的模糊认识。一是“监督无用论”，认为人大监督司法工作不关注个案，不解决具体问题，起不到应有的监督作用；二是“监督干预论”，认为人大只能对司法机关进行原则性的宏观工作监督和法律监督，不能介入具体案件，否则会影响司法裁判，干预独立司法；三是“监督过场论”，认为人大是权力机关，不是司法机关，对司法机关办案整体情况缺乏深入的调查了解，实施监督条件不足、必要性不大，监督工作只能是走走过场而已。

　　2.司法监督工作方式应用不够、刚性不足。监督法赋予地方人大常委会听取和审议专项工作报告、组织执法检查等七种监督方式，但在实践中没有得到充分应用，尤其是质询、组织特定问题调查等刚性监督手段很少运用。撤职案的审议和决定涉及党委对组织人事的决定权问题，不敢轻易独立启动。在监督司法工作的具体过程中，由于综合运用各种监督方式不够，对发现的问题缺乏有效的解决办法，使监督效果打了折扣。

　　3.人大司法监督机制不完善，工作力度和深度不够。对“两院”司法监督，人大应围绕哪些内容，采取什么方法进行监督，监督应达到什么标准，监督不作为或监督不力的责任等，法律无具体规定，各地的做法也不尽相同，致使人大对“两院”监督始终处于摸着石头过河的阶段。表现为弹性监督多，刚性监督少；程序性监督多，实质性监督少；随机性监督多，有针对性解决问题监督少；常规性监督多，新问题监督少。监督手段往往流于形式。如开展执法检查、组织人大代表视察时间安排短，程序格式化，所了解的大都是书面报告的内容，看到的主要是成绩，反映的主要是困难，形式上紧锣密鼓，实际则是浮皮潦草，难以深入掌握司法机关的具体工作情况和案件办理情况。对具体问题，调查核实不深入，剖析不够，难以找准问题症结，因而提出的意见和建议不专业或不具体，收效不大。

　　4.人大监督力量相对薄弱。对“两院”进行法律监督和工作监督是一项专业性很强的工作，要求监督者必须懂政策、熟法律，必须有较高的政治素质、思想素质和业务素质。目前现状离这一要求还有一定差距。一是专业人员缺乏。在人大代表中，具有法律专业知识的人员较少，在常委会组成人员中更少。二是人大代表中绝大多数未从事过司法工作，在“两院”司法监督工作中缺乏应有的实践和经验，影响监督的权威。同时，我国关于人大代表和常委会绝大部分组成人员的来源以及非职业化的现行制度设计，决定了监督主体的非专业化。因此，人大在监督司法工作中必然会存在着业余监督者去监督专业被监督者的尴尬现实。解决这一内在矛盾的有效路径是辅助机构和辅助人员的专门化与专业化，然而在人大机关内，从事司法监督工作的机构人员偏少，与工作需要不相适应。

　　四、强化省级以下地方人大监督司法工作的对策和建议

　　当前，要既有力推动群众反映较为强烈的司法不公问题的解决，回应人民群众公正司法的利益诉求，促进司法机关司法能力建设，提升司法公信力，又实现人大监督司法工作有所创新和发展，使监督工作取得实效，这是新形势下摆在人大工作者面前的重要现实课题。如何破题？如何进一步加强和改进监督司法工作？这既是一个关于人大监督司法工作的认识不断深化的过程，也是一个人大监督司法工作的组织和队伍建设不断强化的过程，更是一个人大监督司法工作的具体制度和相关机制的逐渐构建与不断完善的动态过程，还是一个所有相关人大工作者投身于监督司法实践并不断开拓进取、努力攻坚克难，推动工作持续和深入开展的过程。当下，应着眼于推动人大制度自身的与时俱进，推进人大制度理论和实践创新，着眼于配合司法体制改革的试点和推广工作的需要，不断改进和加强省级以下地方权力机关对司法工作的监督，建议：

　　1.加大学习培训和宣传工作力度，澄清案件监督认识上的误区

　　司法的终极价值目标是公正，司法机关的主要司法活动就是办案，因此，人大及其常委会监督司法工作的着力点就是案件，脱离案件谈监督司法工作无异于缘木求鱼。权力机关能否监督个案以及应当如何监督个案，在理论、实务界一直存有不同认识，也曾引发激烈论战。实践中权力机关尤其是地方各级权力机关在个案监督上曾经做过许多有益的尝试和探索。

　　2006年出台的监督法没有将个案监督纳入常委会的监督方式，该法立法说明的解释是只将成熟的监督方式写入法律，欠成熟的留待继续探索。然而，因某位领导人的长沙讲话，各地关于个案监督的尝试和探索戛然而止，甚至被视作禁区。对此，有必要加强对宪法和相关组织法等宪政类法律的学习和宣传，要从我国国体和政体层面认识人大及其常委会作为权力机关对“由它产生、对它负责”的司法机关进行监督的实质内容和权力边界，尤其是“个案监督”问题，虽然监督法没有将其纳入，但宪政领域不同于传统普通公法领域，只要不涉及限制公民的基本权利，它并不遵循所谓的“法无规定即禁止”的法理原则，而只需按照“不抵触原则”行事即可。宪法将独立行使审判权和检察权分别赋予了“两院”，但显然并不意味着权力机关不能对“两院”办理的个案进行监督，只要权力机关守住“不替代原则”的底线就既不违宪也不违法。因此，人大及其常委会对“两院”法职人员办理具体案件中的司法行为进行监督，不能被认为是直接办理案件，应当认定为是依法对法职人员的司法行为进行评议的监督过程；人大及其常委会对具体案件办理结果的监督，不能被认为是干涉司法机关独立行使司法权，应当认定为系依法对司法机关已经发生法律效力的决定、判决或裁定进行评议的监督过程。只有澄清了在个案监督上的模糊认识，人大及其常委会的司法监督工作才能做到有的放矢，抓住根本。

　　2.进一步夯实基础、细化措施，将监督司法工作引向深入

　　首先，知情是监督的前提，为确保人大内司委能够有效协助人大及其常委会履行好监督司法工作的法定职责，避免监督工作变成“盲人摸象”，建议分别制定内司委与“两院”等司法机关及其部门之间日常工作对接和联系的具体办法，从而打破信息屏障，衔接和理顺工作关系，有针对性地展开监督工作。此外，建议筹建“法职人员执法监督信息平台”，主要录入四个方面的监督信息：一是市直有关单位的考核、考评成果，包括政法委的“执法考评档案”，纪检部门的法职人员违法违纪立案调查记录，司法机关的内部绩效考核结果；二是人民群众来信来访中涉及的有关法职人员的违法违纪或差错案件情况；三是检察机关调查核实后移送的法职人员渎职行为证明材料和确认书；四是各级内司（法工）委在开展执法调研或检查、工作调研以及各类专题调研中，发现的法职人员违法违纪或差错案件情况。要通过信息平台的有效运作，使人大监督司法工作有底气、有效果。

　　其次，建议因地制宜，在已有规定的基础上起草制定监督司法工作规定的实施细则，进一步明确和细化不同监督措施的适用条件、启动方式以及具体实施的程序和步骤，使监督司法工作更加规范化。同时，还要以此为基础进一步拓展监督形式，积极尝试和探索监督司法工作的新方法与新措施，对实践中行之有效的方法和经验成果，要及时予以总结和固化，以推动监督司法工作不断走向深入。再者，还应注重不同监督形式的综合运用，对监督法和地方法规规定的监督措施，可以独立运用，必要时也可以相互结合，形成不同监督方式之间的良性互动，以谋求监督实效的最大化。此外，为便于监督，实现上下级人大之间的工作联动以形成监督合力，统一专门委员会的名称和具体对口联系单位的范围是应为之举。

　　最后，长期以来“两院”在贯彻实施法律的过程中，形成了一些内部规范性文件，具有指导司法实践的作用。对此，有必要从保持法制统一的高度来认识并将此类内部文件纳入监督范畴，建议在现有规定“要求市中级人民法院、市人民检察院等机关报送相关反映司法工作情况的材料”的基础上，具体就规范性司法文件的报送备案与“两院”进行进一步磋商进而达成共识，探索建立规范性司法文件的报送备案制度。

　　3.深度协同对“人”和对“事”的监督，确保人大监督司法工作的质量和成效

　　人大及其常委会监督司法工作的重点就是依法对人大常委会任命的法职人员履职情况进行监督和对法职人员办理的案件进行监督。也就是一般而言的对“人”和对“事”的监督，两者是一个事物的两个方面，具有内在的统一性。司法公正与否的核心是案件质量，而案件质量最终取决于也体现出司法人员的基本素质和司法能力。因此，归根结底还是“人”的问题，监督引致的法律责任必须最终落实到“人”，监督才具有实际意义。为保证人大监督司法工作的实效，必须深度协同统一对“人”和对“事”的监督。人大内司委和人事任免委两个部门有必要进一步密切配合，防止监督工作出现脱节现象。为此，建议：一是对“两院”提请人大常委会任命的法职人员，不能只把住“入口”，关注任前的资格和条件审查，一任了之，更要关注任后的过程监督，畅通“出口”，要形成流程化的动态监督格局；二是利用网络平台，实现“两院”法职人员基本信息数据库与人大内司委、任免委的动态信息互通共享，为人大常委会在履职过程中，特别是内司委在受理群众举报、控告、申诉案件过程中及时发现和掌握法职人员不依法履职的情况提供便利；三是学习外地经验，制定人大内司委关于监督法职人员履职的专门工作程序，定期开展法官、检察官履职评议，细化内司委对“两院”法职人员任前、任后的监督流程以及发现问题和处理问题的基本程序，使得对“人”和对“事”的监督在操作层面能够相互协同、彼此增进，实现监督的具体化，以确保内司委协助常委会监督司法工作“到位而不越位”，取得实效。

　　4.进一步发挥人大代表的主体作用，保持人大司法监督的人民性和权威性

　　包括监督司法在内的人大监督权，实质是人大机关代表权力的所有者对委托出去的权力以及权力的行使者实行直接或间接控制的一种权力，其合法性和法律效力源自人民的授予，由人民直接或间接选举出代表组成代议机关集中行使，人民性和权威性是它的最根本属性。因此，如何调动和保持人大代表积极履职的内在主体责任意识，如何形成人大代表不得不为民代言的外在履职压力，是有效发挥人大监督权作用和放大监督实效的根本保证。在监督问题上，人大机关有必要充分发挥人大代表联系人民群众的桥梁和纽带作用，加强同人大代表的联系，更广泛地了解群众的意愿和呼声，更准确地把握群众的需求和期待，更深入地了解司法工作中存在的问题和短板，更理直气壮、有的放矢地代表人民群众履行监督职责。为加强与代表的联系，更好地发挥他们在监督司法方面的作用，建议：一是在每年人代会期间由内司委组织召开“两院”工作报告专题审议会，各个代表团推荐一定数量的专业代表与会参加集中审议，“两院两长”及“两院”相关人员列席会议，就“两院”工作的相关问题接受代表的询问和质询；二是建立代表数据库，将代表按专业情况进行分类，对来自司法机关、大专院校政法专业和律师界的代表单独建册，定期联系；三是更加注重组织代表参加执法检查和专题调研，发挥代表熟悉群众、了解基层的优势，认真听取代表的意见建议；四是定期组织代表旁听和评议庭审，即使其熟悉了解司法机关的工作，同时也以此促进司法公开和公正；五是定期召开代表座谈会，向其通报内司委协助常委会监督司法的工作情况，对代表提出涉及司法工作的建议及时办理，保护和激励人大代表参与监督司法工作的积极性与责任意识，维护监督司法工作的权威性和严肃性。

　　5.进一步加强内司委的组织建设和人才培养，激发监督司法工作的活力

　　内司委负有协助人大及其常委会对“两院”依法开展监督工作的重要法定职责，同时也具有工作熟、情况清的优势。为了更好地履行职责、发挥优势，全面推动人大及其常委会对“两院”监督工作向纵深发展，进一步加强内司委的组织建设显得尤为重要。

　　为此，建议：一是增设专门的司法监督工作处。“两院”是常委会监督的重点，其专业性强，影响范围广，工作量大，设立专门工作机构既是强化监督工作的客观需要，又是消除人们特别是“两院”司法工作者因对人大工作了解不够、接触有限等原因而对人大相关机构及其职能的理解和认识误区。机构名称能够直观反映工作职能，利于树立人大监督工作严肃性和权威性，同时也满足与上级人大对口联系工作的具体需要。建议参照上级人大内司委机构设置安排，在内司委增设监督司法工作处，专司辅助常委会监督司法的相关事务性工作。二是加大监督司法工作人员的培养和交流力度。监督司法对工作人员的专业素养和实务经验要求高，不等同于一般行政工作人员，对体制内的专业人才应给予足够的重视和培养，要尽可能地创造条件、提供机会让其锻炼本领、增长才干。同时，打通他们交流成长的渠道以激发工作热情、增加司法实践经验，增进监督工作活力也十分必要。为此，建议建立起人大常委会监督司法工作人员与“两院”等司法机关业务庭、处分管负责人之间交叉任职的干部交流机制。三是有针对性地加强教育培训，提升监督司法工作人员的素养和能力。当前，常委会安排的学习活动很多，内容也很丰富，但是系统性、专业性不足，实用性不强。特别是对新法新规的针对性教育培训做得不够到位，仅满足于一般性的常识了解，无法满足监督司法工作的现实需要。常委会针对领导干部组织的学习培训较多，对从事具体监督工作人员的专业培训开展很少。建议有意识地加强对后者的教育培训，提升监督能力，努力将从事监督司法相关工作的人员培养成专业上的行家和业务上的能手，充分发挥好他们的参谋助手作用。