新形势下律师法治的理论基础与现实出路

　　法治队伍是全面推进依法治国取得决定性胜利的主体性条件。作为法律职业共同体的必要组成部分，律师在法治实践中的地位与日俱增。律师法治是法治中国不可或缺的重要内容，全面推进依法治国对律师法治建设提出了新期待，律师行业应当及时迎接机遇、应对挑战①。然而，对律师法治的定性与定位，在实践中依然存在着认识不清、站位不高、思路不明的困惑。为此，有必要从法哲学的高度深入研究新形势下律师法治的理论基础与现实出路。

　　一、立法法治与律师的精英化

　　良法是善治之前提，立法体制的完善是全面推进依法治国的首要任务。律师在立法中大有可为，其新使命包括：

　　（一）参与立法专家顾问团队

　　党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推 进依法治国 若干重大问 题的决 定》（以下简称《决定》）指出：“依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度”②。作为法律精英，我国律师可以成为立法专家顾问团队重要一员。法律作为治国之重器，首先应当是良善之法。而在立法主体上，目前面临着代议机关代表的广泛性与代议机关立法人员的专业性之冲突。在不可能全部由专业人员担任人大代表的前提下，聘任专业知识扎实、实务经验丰富、社会阅历广泛的律师加入人大立法专家顾问团队，为立良法提供咨询与帮助是必要之举。具体而言，应尽快出台细则，规定在全国人大及地方各级人大的专门委员会、工作委员会立法专家顾问团队中律师的地位、比例与作用方式。可以考虑规定一定数量的法律专业人士尤其是律师参与立法专家队伍。西方一些国家十分重视发挥律师在立法中的功能，如在美国历史上的第一个百年中，律师占众议院人数的 40%以上，占参议院人数的60%以上③。这充分说明了美国的立法者主要是律师。律师担任立法专家顾问的职责包括：一是就各专门委员会所提出的有关立法的动议进行合法性审查、可行性论证；二是列席各专门委员会会议，对专门委员会提出的立法草案发表法律意见；三是就人大各工作委员会的日常工作提供法律咨询、出具法律意见。律师作为立法专家顾问，其作用在于：一是保证各级人大的立法符合其法定立法权限和立法程序；二是保证立法的质量。当前，我国立法的数量较为可观，但是立法的质量不容乐观，一些法律刚颁布不久就需要反复修改即是明证。美国著名法学家霍姆斯曾说过“法律的生命不在于逻辑，而在于经验”④。司法实践经验和社会阅历丰富的优秀律师与缺乏实务经验的法学家相比，在担任立法顾问方面具有相对优势。

　　（二）参与第三方立法

　　党的十八届四中全会《决定》指出要探索委托第三方起草法律法规草案。我国目前制定的部分法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象比较突出⑤。有的国务院职能部门和一些地方党委、政府为了本部门、本地区利益也向立法机关施加不正当影响。为克服部门立法和立法的地方保护主义，应探索委托第三方起草法律法规草案。律师作为为当事人提供法律服务的执业人员，除涉及自身利益外，其中立性是显而易见的，应能胜任这一任务。立法机关可以将适宜由律师起草的法律法规草案委托律师协会，由律师协会组织优秀律师参与起草。委托给律师协会的法律法规草案应为与日常生活联系较为紧密，需要丰富实践经验作为支撑的法律法规。律师协会接受立法机关委托后，应组建由行业内公认的优秀律师事务所及律师组成的立法团队，并且可以吸收部分学者加入。立法团队组成人员的条件和最终人选应向社会公示，接受社会监督，以保证立法团队组成人员品行端正、能力出众。律师协会接受委托起草的法律法规草案在提交立法机关审议前也必须向社会公开，并附上立法理由书，接受公众的质询和建议。对于有代表性的公众意见应由立法团队在媒体上公开答复。

　　（三）参与居中立法评估

　　19 世纪英国著名政治思想家密尔就指出了代议制政府具有两个根本的缺陷和危险：“第一，议会中的普遍无知和无能，或者说得温和一点，智力条件不充分；第二，有受到和社会普遍福利不同的利益影响的危险。”⑥在我国立法实践中，有时各部门间争议比较大，到底哪一方的意见对立法影响大，最后往往取决于哪个部门的“声音大”,一定程度上背离了立法的中立性、科学性和民主性。有时双方势均力敌，导致久拖不决。党的十八届四中全会《决定》明确规定对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估。律师长期在社会上代理各类案件、提供法律服务，法律实务经验和社会阅历丰富，律师以其独到的法律观察力和思辨力对居中评估具有特别意义。实践中，立法机关在委托第三方进行立法评估时，第三方的组成人员中便应当包括律师。立法机关在组织立法评估之前，应在媒体公示参与立法评估人员的条件和组成，有意参与第三方评估的律师应以律师事务所的名义报名，由立法机构最终遴选入围的评估人员，应向社会公示，接受社会公众监督，评估人员的最终评估意见也应在媒体上公开。

　　（四）参与立法协商

    协商民主是我国民主政治制度的一大特色。作为民主政治重大内容的立法，应坚持这一特色。针对目前法律文本对立法协商的规定过于笼统的现状，应当重点推进立法协商的法治化，明确立法协商的形式、内容、执行和应用，弥补仅规定“听取各方面意见”之类原则性规范的不足，增强可操作性。律师在执业过程中为不同人群提供法律服务，对于社会各群体的利益诉求有着较为深入的了解。为此，应当强化律师参与良法构建的能力建设，从单纯私人思维转向公共思维、从单向度思维转向多元综合性思维、从司法思维转向立法思维，在立法协商活动中积极有为。

　　律师参与协商主要有以下各种途径：一是积极参加各级政协组织，在人大立法过程中，以政协委员的身份参与协商；二是作为专家身份，参与立法过程中的论证咨询活动。此外，在立法草案公开征求意见时，律师应当积极以社会公众的身份，提出自己的意见和建议，充当公共参与立法的先锋。

　　二、法治政府与律师的法定化

　　依法治国要坚持法治国家、法治政府和法治社会一体建设。法治政府的基本要求是机构法定、职权法定、程序法定、行为法定、责任法定，因此法治政府必然是合法政府、有限政府、规范政府、守法政府和责任政府⑦。党的十八届四中全会就法治政府的建设作出了具体的部署，其中许多措施亟待律师的积极参与。

　　（一）担任政府法律顾问

　　就主体而言，政府法律顾问是法治政府的核心智库，律师参与政府法律顾问团队，是一个必要的法定条件而非选择性事项。党的十八届四中全会《决定》指出：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”⑧。律师参与的法定化是从政府法治转向法治政府的基本要求。作为担任政府法律顾问的律师，应该掌握扎实的行政法理论，具有丰富的行政复议、行政调解、行政裁决、行政诉讼法律实践经验，这样才能为政府的行政决策与执行当好顾问，提供优质的法律服务。政府聘请律师作为法律顾问应针对律师事务所进行，律师个人只能接受律师事务所委派参与政府法律顾问活动。这样可以避免由于律师个人的能力瑕疵导致顾问业务的纰漏。由于政府聘请法律顾问需要使用财政资金支付法律顾问费，因此，针对律师事务所的法律顾问聘请应以招投标的形式进行，以保证最终入选的律师事务所能够为政府提供优质的法律服务，同时也有利于法律服务市场的公平竞争。

　　（二）参与重大行政决策

　　就程序而言，公共参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定是重大行政决策的法定步骤，缺一不可。而律师在前四个环节中都不可或缺。律师作为一个特殊的法律职业共同体的成员，被称为“在野法曹”,与民众的关联度甚为紧密，对于政府的行政决策往往比较关注，也有较强的参与社会公共事务的意识，与普通公民相比，律师有更强的行使“积极公民”权利的欲望及冲动。亨廷顿在论述现代化进程中的新兴群体参政需求增长时，特别提及律师等中产阶级知识分子的积极作用，其自主参政的愿望较为强烈，认为“这批人产生了政治功效感，要求以某种形式参加到政治体系中去”,“力求以自己独特的方式参与政治”⑨。因此，律师在政府重大行政决策的公众参与环节，可以更好地作为民众代表，提出适宜的意见和建议。即使律师天生流淌着政治人的血液，但是，律师参与政治的优势与路径受制于相当多的制度安排与政治文化习俗⑩。政府应出台具体制度，规定政府重大决策的公众参与环节必须要有律师的参与，在政府举办的听证会上，律师无论是作为消费者还是其他民众群体代表应有一定的比例。律师作为出席听证会的代表应是政府面向社会按照规定程序公开推选出来的，以避免听证会上政府选定的一些公众代表沦为“举手机器”.律师同时还是社会活跃分子，尤其是长期在政府重大行政决策涉及领域执业的律师，明了该决策所引起的社会后果，可以作为专家参与该决策的可行性论证，避免政府决策的盲目性。重大行政决策往往会伴随着技术、投资收益、社会稳定等风险，决策前需要进行决策风险评估，律师作为擅长为当事人避免和化解各种法律风险的专业人士，具有非常强的风险意识，能够胜任重大行政决策风险评估。合法性审查本身属于律师的业务范围，律师执业过程中经常要为当事人提供合法性审查、出具法律意见书的服务，因此对于律师来说是轻车熟路。合法性审查也是律师参与重大行政决策的核心环节。

　　（三）代理涉诉行政案件

　　党的十八届四中全会《决定》对于涉诉行政案件有两方面举措，其一是改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。此一举措势必导致行政诉讼案件数量会有较大幅度攀升，给律师代理行政诉讼案件提供了业务拓展空间。其二是健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。此一举措必然会使行政机关更加注重规范自身的行政行为，避免被诉。律师通过代理涉诉行政案件，一方面可以保护行政相对人的合法利益不受行政机关公权力侵害；另一方面，通过代理案件，在法庭上就涉诉具体行政行为合法性与行政机关进行充分的辩论，进而宣传依法行政的理念，使行政机关及其负责人树立起严格依法行政的法治政府信念，为推进法治政府的建设积攒正能量。

　　三、人权司法与律师的专业化

　　人权司法是法治成熟的标志。在当今世界，良法的历史就是保障人权的历史，良法对人权制度的建立和完善有着极大的推动作用。加强人权司法保障是党的十八届四中全会对司法改革的重大制度安排。在党的十八届三中全会之后，人权全方位进入中国司法保护视野，据党的十八届三中全会决定，在司法保护中的人权主要有三类九种：一是实体性人权，包括生命权、自由权和财产权三项基本人权；二是程序性权利，包括公正审判权、人道待遇权、回归社会权；三是综合性权利，包括司法救助权、法律援助权、律师帮助权。党的十八届四中全会进一步强调“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围”.可见，走专业化维权之路，将成为中国人权法治发展的必然。律师以其专业的法律服务，在依法维权方面能够起到不可替代的专门作用。

　　（一）建立律师代理申诉制度

　　随着我国经济的快速发展，社会矛盾纠纷也越来越突出，一些当事人“信访不信法”,热衷于信访维权，导致信访部门压力陡增；一些案件因为当事人不断信访而不断启动再审程序，严重损害了司法判决的既判力，违背了“司法最终解决”原则。党的十八届四中全会审议通过的《决定》强调对通过信访维权，要落实终审和诉讼终结制度，实行诉访申诉，逐步实行由律师代理制度。这表明，今后将逐步走规范化、法律化维权的道路。今后，司法机关在登记申诉案件时，应告知申诉人聘请律师代理，否则不予立案登记。对申诉人确有困难，聘不起律师的，告知其向法律援助机构申请法律援助。申诉案件的当事人必须持有律师事务所或法律援助机构接受申诉人委托代理其申诉案件的函件，司法机关才能予以立案登记。为了防止当事人合法权利得不到及时有效救济，必须健全法律援助制度，应当规定对涉访涉法申诉，律师事务所必须予以接待，提供法律咨询；对符合条件的，应当给予法律援助；完善政府与民间法律援助之间的衔接机制，建立法律援助统一协调服务机制。同时，扩大法律援助的范围，提升法律援助的质量，构建法律援助案件的质量评查考核指标体系，并与律师年度考核注册制度统一起来。

　　（二）完善律师介入保障机制

　　律师及时介入案件和提供专业服务，对保障当事人的诉权特别重要，有利于确保犯罪嫌疑人、被告或罪犯的知情权、表达权、辩护权、辩论权、申请权、申诉权，对保障程序性权利并以此维护实体性权利发挥着难以替代的功能。在一个健全的法治社会，必须有律师代表被告并为之辩护，以保证被告不受法律操作者滥用正当法律程序之害。公开审问本身不足以保证法律程序的正当合法，“最根本的是要使被告始终有一位熟练的律师站在他的一面，尽力使他的权利受到保障。当案件在法庭受最后审判时，唯一对被告有利的事情就是让他有提供证据和有理由依据的答辩之机会。除非被告有一位专业的辩护律师代表他，不然此种机会就不可能有任何意义。假使不准他享有此种法律代表，那么公开审问的过程即变为可疑和有了缺陷”.自 20 世纪 50 年代以来，美国最高法院的一系列判例确定的基本原则是：“只要嫌疑人坚持要律师到场的，没有律师在场就不能讯问嫌疑人；嫌疑人先前放弃律师帮助权，在讯问过程中又明确主张需要律师到场的，讯问必须立即中止，直到律师到场才能恢复讯问”.因此，要充分满足当事人聘请律师获得法律帮助的权利，适时修改《刑事诉讼法》 ,借鉴西方国家和同为社会主义国家---越南輵訛輥的做法，赋予刑事诉讼中被追诉人以律师在场权。

　　（三）出台律师执业权利保障措施

　　美国哈佛大学法学院教授、著名律师艾伦·德肖微茨曾言：“在我看来，没有一个头衔能比辩护律师更崇高可敬的了。 ”美国联邦最高法院大法官萨瑟兰也指出：“没有律师代理，被告人就算完全无辜，也有定罪之险，因为他不了解证据规则，无法判断指控成立与否，也不懂得如何做无罪辩护。 ”党的十八届四中全会提出逐步实行维权申诉案件律师代理制，赋予律师帮助当事人维权申诉的神圣使命。律师代理当事人维权申诉，其目的是维护当事人的合法权益，保证国家法律正确实施，实现社会公平与正义。律师和法官、检察官等一起构成法律职业共同体，共同保证国家法律的正确实施。在法治社会中，律师职业应得到社会的尊重，尤其是法律职业共同体内部的尊重。我国目前有关保障律师执业权利的法律法规出台了不少，但是办案机关侵犯律师执业权利的行为仍偶有发生。究其原因，在于保障律师执业权利的规定刚性不足，对于侵犯律师执业权利的行为危害法治的后果认识不足，同时也缺乏严厉制裁措施。因此，当务之急是要出台司法机关办案人员侵犯律师执业权利的监督和制裁措施，对于侵犯律师人身权利和执业权利的司法人员，应当严格依法追究法律责任，并将其行为记录在案；对于屡次侵犯律师权利的司法人员应该剥夺其担任司法官员的资格或者调离司法机关；应尽快修改《刑法》第 306 条关于辩护人、诉讼代理人毁灭证据、伪造证据、妨害作证罪的规定。经考察，在国际上，两大法系没有任何一个国家在立法上有类似第306 条的规定，这样的规定与联合国《关于律师作用的基本原则》规定的基本理念不尽一致。 《中华人民共和国刑法》第 306 条表面上限制和侵犯了律师的权益，严重挫伤了律师的积极性。更重要的是，它实际上限制和剥夺了被告人的辩护权，破坏的是整个刑事辩护制度，最终毁坏的是司法公正輮訛輦。

　　四、法治美德与律师的规范化

　　荀子曾强调说“:故有良法而乱者，有之矣；有君子而乱者，自古及今未尝闻也。 ”孟子也曾言，“徒法不足以自行。 ”此虽为人治的代表言论，但是其中蕴含的法治依赖于人之美德的道理并不过时。我国已经建成中国特色社会主义法律体系，但有法不依、执法不严、违法不究的现象依然严重。究其原因，与法律职业群体职业道德缺失有很重要的关系。党的十八届四中全会《决定》对律师的职业伦理提出了更高的要求，并且提出具体的规范措施，律师应当秉持法治美德，严格规范自己的执业行为。具体而言，党的十八届四中全会《决定》在以下几个方面有所突破：

　　（一）扩大了职业规范的对象：从过去的“两个关系”扩大到“四个关系”

    法实践中，律师通过司法人员的特殊关系人和中介组织向法官行贿、进行利益输送的案件并不少见。此前，律师的执业行为规范主要是规范律师与司法人员及律师和当事人两个关系；此次党的十八届四中全会《决定》提出依法规范律师和司法人员、当事人、特殊关系人、中介组织四类主体之间的关系，从过去的两个关系扩大到四个关系。 《决定》通过扩大律师职业规范调整对象的范围，进一步挤压司法权力寻租的渠道与空间。今后，律师管理部门除了要进一步细化律师与司法人员、当事人之间关系的规范，还应重点规范律师与特殊关系人和中介组织之间的交往关系，在律师与司法人员、关联人员之间建立隔离带，防止司法人员基于和律师的特殊关系办关系案、人情案。2004 年最高法和司法部联合出台了《关于规范法官和律师相互关系维护司法公正的若干规定》的通知，之后各省高院也纷纷出台本地区的规定，甚至一些较大的市，如深圳市、常德市、诸暨市等也出台了相应的规定。这些规定有以下几个特点：
1.规制的主体狭窄。绝大多数规定都是从法官和律师这两个主体进行规范，事实上律师代理案件除了和法官打交道之外，还要和检察官、公安民警以及他们的特殊关系人打交道，仅仅规范法官和律师的关系肯定是不够的。2.可操作性不强。大多数规定缺乏全面系统细致的规定，条文也是屈指可数，可操作性不强。3.实际效果欠佳。各地相继出台了规范法官和律师关系的规定，但是全国各地依然爆发了一些涉及律师的司法腐败大案。当前应该由全国人大常委会牵头制定全国统一可操作的《法律职业共同体职业道德规范》 ,系统规定包括法官、检察官、刑事警察、立法工作者、律师、公证员等法律职业主体应该遵循的统一的道德规范，塑造法律职业共同体的公正形象，避免各部门各地区出台的规定尺度不一，难以操作。在提升立法效力位阶的同时，重点加大法律义务和法律责任的规范力度和执行力度，防止对行为模式规范得多而法律后果规范得少这一非对称状况。

　　（二）明确了职业禁区的范围：将禁区的边界前移，底线上移

    将以往笼统的行贿受贿拓展为严禁私下接触、介绍业务、接受吃请和打探案情四类。司法实践中，一些律师通过同学、同乡、同事、师生等关系，拉近和法官、检察官的距离，进而吃请和馈赠财物，进行感情投资，久而久之，形成了“亦友非友”的利益共同体，从而影响到司法人员公正处理案件，导致不少“关系案”“人情案”的发生。更有甚者，少数司法人员受利益驱动，向办案人员打探案情；甚至有的司法人员明示或者暗示当事人聘请自己推荐的律师作为其办理案件的代理人或辩护人，从中谋取利益。对此，《决定》强调，严禁司法人员私下接触律师、泄露或者为其打探案情、接受吃请或者收受其财物、为律师介绍业务，坚决惩治司法掮客行为，防止利益输送。这一新规定，实际上对于律师处理与司法人员的关系提出了新的更高的要求，律师应该将精力专注于案件的分析处理，而不能专注于和司法人员建立“关系”.但是，究竟如何界定“利益输送”?应当细化为法定标准，而对究竟如何防止利益输送，则尚需刚性化的立法规制和强效制约。

　　（三）加重对职业失范的惩罚：建立终身禁职制

    对因违法违纪被开除公职的司法人员、吊销执业证书的律师和公证员，终身禁止从事法律职业，构成犯罪的要依法追究刑事责任。 《中华人民共和国法官法》《中华人民共和国检察官法》都规定曾因犯罪受过刑事处罚的、曾被开除公职的不得担任法官、检察官；《中华人民共和国公证法》《中华人民共和国律师法》规定被开除公职的和被吊销执业证书的禁止担任公证员和从事律师业务。上述四部涉及法律职业准入条件的法律中间存在衔接契合不够紧密的问题，如被吊销律师执业证书的人员能不能担任法官、检察官？被吊销律师执业证书的能不能转行成为公证员？被吊销公证员执业证书的能不能转行成为律师？法律上并没有明文禁止。党的十八届四中全会《决定》明确提出：“因违法违纪被开除公职的司法人员、吊销执业证书的律师和公证员，终身禁止从事法律职业。 ”这实际上是对包括律师在内的法律职业群体提出了统一的法律职业伦理要求，且较之以前更为严格。实践中，有不少被吊销执业证书的律师和被开除公职的司法人员以法律工作者的身份继续混迹于法律服务市场，此举使得法律职业禁职的规定大打折扣，应该同时予以规制。

　　五、法治社会与律师的公益化

    的十八届四中全会《决定》提出要增强全民法治观念，推进法治社会建设，必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。律师在法治社会和法治文化建设中，扮演着重要的角色。律师在拓展业务的同时，要积极投身法治社会建设，积极参与各类法律公益活动。

　　（一）法治文化的建设者

　　法治文化体现了法治的软实力，律师对法治文化建设的作用与日俱增。（1）建立律师以案释法制度。要利用报纸、广播电台、电视台、宣传橱窗等媒介，在广大乡村、社区、校园、企业、事业单位普遍开展律师以案释法宣传活动。通过就生活中的典型案例涉及的法律进行宣传与讲解，引导老百姓积极学法、自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。 （2）充当普法志愿者。学法知法是守法用法的基本前提，普法是学法知法的有效途径。我国的全民普法活动已经进行到了第七个五年计划，在全面推进依法治国背景下，全民普法活动将会出现党委推动、政府主导、社会参与的新格局。律师作为社会法律工作者，每年至少应当进行一次义务普法宣传活动，结合自己丰富的法律实践经验，走进工厂矿山、下到田间地头、深入街道社区、站上舞台讲坛开展效果良好的普法宣传活动。

　　（二）法律援助的主力军

　　党的十八届四中全会《决定》提出要完善法律援助制度，扩大援助范围，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效的法律帮助。 《中华人民共和国律师法》第四十二条明确规定：“律师、律师事务所应当按照国家规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，维护受援人的合法权益。 ”提供法律援助服务，是律师的法定义务。实践中，律师事实上也已经成为法律援助的主力军。据统计，2010- 2012 年，全国律师接受政府法律援助中心指派，为 80 余万件案件提供了免费代理或辩护。其中，刑事案件 18 万余件，民事案件 32 万余件，其他类案件 30 万余件。由律师或律师事务所自发提供的免费法律服务案件达到 51 万余件；除此之外，律师或律师事务所还为 230 多万件案件提供了减收律师费用服务，通过去电、来访和网络方式提供的免费咨询超过 792 万人次。党的十八大以来，全国法律援助机构共办理案件 167 万余件，提供免费法律咨询920 万余人次，有效维护了困难群众合法权益。2014 年司法部会同有关部门出台措施，通过律师和大学生志愿者的“1+1”对口援助，解决了全国老少边穷地区 174 个县没有律师的问题，实现了法律服务全覆盖。以上事实充分说明，律师一直以来就是法律援助的主力军。今后应该从以下几方面完善律师法律援助制度：一是进一步扩大法律援助的范围，降低法律援助的门槛，采取按地区进行分类的制度确立不同发展区域的法律援助标准；二是着力提升法律服务的质量，使律师的公益行为和商业行为达到相同的服务水平；三是健全法律援助的考评标准和责任追究制度，坚决防止对法律援助敷衍塞责、不负责任的做法，对由于疏忽、过失或故意推诿等给受援者造成损失的，应当追究纪律责任和法律责任。

　　（三）均质服务的提供者

　　党的十八届四中全会《决定》中指出要发展律师服务业，统筹城乡、区域法律服务资源，发展涉外法律服务业。据《中国律师行业社会责任报告（2013 年）》统计，截至 2012 年底，我国人口律师比是万分之一点六。人口律师比最高的北京市是万分之十一点七；人口律师比最低的西藏自治区只有万分之零点六。目前，全国人口律师比不足万分之一的省份尚有安徽、青海、甘肃、贵州、江西、西藏 6 个省、自治区，至 2013 年 7 月，全国尚有 174个县（市、区）没有律师。据统计，截至 2014 年年底，我国近 26 万名律师中从事涉外法律业务的律师仅有 3000 人左右，加快涉外律师人才队伍建设迫在眉睫。全国律协从 2013 年启动涉外律师“领军人才”规划，计划 4 年内培养 300 名涉外律师人才。提供均质法律服务，对律师行业而言，既是拓展执业领域的机遇，同时也是适应我国对外开放和经济社会发展要求的必然担当。为此，首先应当树立区域之间、城乡之间律师服务协调发展的法治理念，让法治发展的成果更多、更公平地惠及全体人民，尤其是落后区域和农村地区。强化律师公正对律师法治与社会公正的功能释放，通过国家转移财政支付确保每个县至少有一家律师事务所和一个律师团队，以政府补贴的形式在全国实施“县县有律师”工程，由司法部负责牵头，财政部、全国律协等协同落实。此外，建立“律师扶贫”制度，规定东部发达地区和中部较为发达大型城市的律师事务所应当履行向不发达或欠发达地区派遣律师进行“扶贫”的制度，并且使之常态化、规范化、强效化。因为贫困不仅仅是经济上的匮乏，更是文化、知识和能力严重不足的结果。“赋能”是摆脱贫困的最根本方式，而通过法律的“赋能”在其中占有重要地位。它不仅可以起到防范失当行为的消极作用，更能够增强主体维权意识，赋予获得权利的手段，激活实现权利的创新能力。在这个过程中，律师的法律服务应当及时“升级换代”,不应仅停留在解决纠纷上，而应超前引导、充分利用法律的提倡性、激励性、肯定性规范，为不发达主体脱贫致富增强内在的能力。

　　（四）律师定性的公共化

　　律师不只是私主体，在一定意义上还是公主体，担负着一定的社会公共职能，可以弥补国家公权力在治理中的不足。其社会公共性可在四个方面得以实现：一是身份转换。建立从符合条件的律师中招录立法工作者、法官、检察官制度。律师和法官、检察官身份的可转换性，为律师和检察官、法官一道成为法律职业共同体提供了制度保证，有利于他们共同肩负起法治中国建设的重任。二是思想建设。党的十八届四中全会《决定》指出，加强律师队伍思想政治建设，把拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治作为律师从业的基本要求，增强广大律师走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性。这表明，律师不仅仅是一个商业性主体，而且还具有一定的政治属性和社会属性。三是职业保障。党的十八届四中全会《决定》指出，提高律师队伍业务素质，完善执业保障机制。加强律师事务所管理，发挥律师协会自律作用。这样便可以起到防止律师队伍一盘散沙、各自为政的作用。四是政治正确。党的十八届四中全会《决定》指出，加强律师行业党的建设，扩大党的工作覆盖面，切实发挥律师事务所党组织的政治核心作用。可见，律师应当与法律职业共同体其他成员一道，在引领和践行法治的政治生活核心价值观上发挥应有的功能。

　　六、法治服务与律师的类型化

　　党的十八届四中全会《决定》对法治服务队伍的建设做出了新的规划，以前停留在试点阶段还没有正式全面铺开的法治服务队伍建设即将拉开帷幕，对律师行业而言，面临着新的机遇与挑战。

　　（一）实行律师分类管理

　　党的十八届四中全会提出改革律师服务体制，构建由社会律师、公司律师和公职律师三者组成的律师体系，各司其职、相互配合。明确公职律师、公司律师法律地位及权利义务，理顺公职律师、公司律师管理体制机制。1994 年初司法部出台《中国司法行政工作五年发展纲要》（1993- 1997） ,决定开展政府和企业（公司）律师试点。1994 年 8 月，司法部在全国司法厅（局）长北戴河座谈会上要求在有条件的地方进行公职律师制度试点。2002 年年底，司法部又全面部署开展公职律师、公司律师试点工作。截至 2013 年年底，我国共有法律援助律师 5400多人，军队及公职、公司律师 9200 多人輯訛輧。但是相对于社会律师，无论数量还是社会影响都还很有限。今后，应当普遍设立公职律师和公司律师制度，改变公职律师和公司律师服务水平、质量明显低于社会律师的局面。可以采取定制化方式和公开招考方式这两种手段，加快两类律师队伍建设。

　　（二）扩大律师服务领域

　　1.公职律师。以往主要是指政府律师，今后将实现公共领域的全覆盖，即“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师”.包括政府公职律师、党委公职律师和社团公职律师，这三个方面律师服务的内容和规律都值得深入研究，特别是要充分发挥党委公职律师和社团公职律师的职能。2.公司律师。企业法律顾问资格许可制度已经正式取消，从公司法律顾问向公司律师的转型，是律师制度改革的一大举措。其基本职能有四：参与决策论证、提供法律意见、促进依法办事与防范法律风险。如何协调公司律师与公司聘请社会律师的服务，也值得研究。3.社会律师。在各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师、公司普遍设立公司律师的新形势下，社会律师的传统法律服务领域将受到挤压。应当逐步探讨律师专业分工、精细服务的新路子，提升竞争力，形成各类法律服务人员同时并存、良性竞争的法律职业氛围。

　　（三）促进律师专业发展

　　律师虽然是法律专家，但是也不可能熟悉所有法律领域。我国未来法律服务市场必然是开放的市场，外国的律师会走进来，中国的律师也要走出去。随着我国经济社会的发展以及加速融入世界市场，未来我国社会对律师提供法律服务的要求也越来越高、领域也会越来越细化，律师也必然会走上专业化发展方向。党的十八届四中全会《决定》提出要建设通晓国际法律规则、善于处理涉外法律事务的涉外法治人才队伍。因此，我们要着眼于统筹国际国内两个大局，着眼于同时强化律师发挥参与诉讼和非诉讼职能，履行律师服务新领域的工作职责。未来可能出现越来越多提供专业化服务的律师和律师事务所，比如，刑事辩护律师、劳动律师、知识产权律师、房地产律师、金融律师、人权律师、婚姻家庭律师、移民律师、国际投融资律师等。法治国家的建成必然会带来法治服务的繁荣，法治服务的繁荣必然带来法治服务的专业分工日趋多样化。