现行房地产税税制问题与改革探究

　　一、房地产税税收现状

　　广义的房地产税税收是指以纳税人拥有的房产、土地作为对象征收的税收，包括房地产开发、占用及交易环节应缴纳的全部税收。狭义的房地产税税收主要是指对纳税人拥有的房产、土地保有环节征收的税收。

　　1. 房地产税税收结构

　　广义的房地产税税收包括房地产开发、占用及交易环节应缴纳的全部税收。从我国现行税制看，涉及到房地产的税种主要有营业税、城建税、教育费附加、地方教育附加、土地增值税、契税、印花税、企业所得税、个人所得税、房产税和城镇土地使用税。房地产要在开发、转让、占用、出租四个环节纳税，且税种不一。房地产开发环节涉及的税种主要有营业税及其附征税费、印花税、房产税、城镇土地使用税和企业所得税。房地产转让环节涉及的税种主要有营业税及其附征税费、契税、企业所得税、个人所得税、印花税和土地增值税。房地产占用环节分为自用和出租。自用涉及的税种主要有房产税、城镇土地使用税； 出租涉及的税种主要有营业税、房产税、印花税、城镇土地使用税、企业所得税和个人所得税。可见房地产在开发、转让环节税种比较多，占用环节税种相对较少，同时，各个税种在不同环节税率也不尽相同。狭义的房地产税税收是广义房地产税税收的一部分，仅指房屋、土地保有环节缴纳的相关税收。

　　2. 保有环节的房地产税税收

　　我国目前在房地产保有环节仅对单位纳税人课征了房产税和城镇土地使用税，对个人自住住宅在保有环节没有课税。房产税在城市、县城、建制镇和工矿区进行征收，由产权所有人缴纳。依照房产原值一次减除 10. 00%-30. 00% 后的余值，按照 1. 20% 的税率计算缴纳，具体减除幅度，由省、自治区、直辖市人民政府规定。个人所有非营业用房产免税。房产税按年征收、分期缴纳，纳税期限由省、自治区、直辖市人民政府规定。

　　城镇土地使用税在城市、县城、建制镇和工矿区征收，由使用土地的单位和个人缴纳。以纳税人实际占用的土地面积为计税依据，依照规定税额计算征收。税收条例规定了土地使用税每平方米年税额幅度，由各省、自治区、直辖市人民政府，根据市政建设状况、经济繁荣程度等条件，确定所辖地区的使用税额幅度。个人所有非经营性土地免税。城镇土地使用税按年计算，分期缴纳，缴纳期限由省、自治区、直辖市人民政府确定。

　　可见，现行税收政策对房屋和土地分别征收房产税和城镇土地使用税，其征税范围相同； 纳税时间均由省、自治区、直辖市人民政府确定，也应相同； 对个人非营业用房产土地都暂免征收，但计税依据、适用税率及计算方法都不相同。由于设置了两个税种，其征税对象分别为房屋和土地，因此，对于单独土地只征收城镇土地使用税； 对土地上有房屋的，则既征收城镇土地使用税，又征收房产税。

　　二、现行房地产税税制存在的主要问题

　　1. 适用税制陈旧

　　我国对房屋、土地征收房地产税已有两千多年历史。我国古籍 《周礼》记载的 “廛布”[1]即为我国最初的房产税，唐代对房屋征收的间架税，清代和民国时期改称 “房捐”,以及民国时期对城市土地征收的 “地价税”均具有房地产税性质。

　　我国现行 《中华人民共和国房产税暂行条例》和 《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》分别是 1986 年和 1988 年制定的，至今已近二十年。2009 年中央废止了 1951 年实施的《城市房地产税条例》，内、外资房产税才得以统一。2006 年中央对 《中华人民共和国城镇土地使用税条例》进行了修订，规定外国侨民、外国企业和外商投资企业自 2007 年 1 月 1 日起缴纳城镇土地使用税，虽然对税率幅度等进行了调整，但并无本质改变。

　　当前房产税和城镇土地使用税适用税制老旧，其原因： 一是两个税种最高的法律规范都是国务院颁布的暂行条例。我国 《立法法》第 8 条规定，基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律。全国人大及其常委会在 1984 年和 1985 年两次将财税立法权授权国务院，房产税改革的合法性一直受到人们的质疑。二是两个税种适用的大部分政策都是在计划经济背景下制定的。1986 年制定的房产税暂行条例同1951 制定的城市房地产税暂行条例并行多年，分别适用于内、外资企业，直至 2009 年国家取消了城市房地产税暂行条例，内、外资房产税才得以统一。同时，1988 年制定的城镇土地使用税暂行条例仅适用于内资企业，外资企业不缴纳城镇土地使用税，直至 2006 年国家修订条例，内外资企业才统一缴纳城镇土地使用税。尽管经过几次变革，但两税的政策只是局部调整，始终停留在计划经济时代。三是改革开放三十多年以来，我国的制度安排和经济结构已经发生了深刻的变化，现行房地产税税制已明显滞后于经济发展，调节作用难以发挥。如随着城镇化进程加速，有些农村地区已具备了城市的功能，尤其经济发达地区的农村已摆脱了计划经济，经营用房规模急剧扩大，其土地却仍属于农村集体所有，按照现行政策不予征税，无法形成当地稳定税源，显然不利于地方经济的持续发展。

　　2. 税制结构不科学

　　现阶段，房地产要在开发、占用及转让几个环节纳税，且开发、流转环节税负较重，保有环节税负偏轻。其中，开发和转让环节涉及营业税、城建税、教育费附加、地方教育附加、印花税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、企业所得税、个人所得税等 10 余个税种（ 费） ,而保有环节仅有房产税和城镇土地使用税，对个人非营业用房产、土地还暂免征收。

　　我国 1994 年分税制改革，重新调整了税收结构，并明确划分中央税、地方税和中央地方共享税，使中央取得更大的财源，而归属于地方的税收相对较少，我国现行的房地产税税制结构就是那时确定的。由于分税制改革不彻底，事权和财权划分不对称，导致地方政府，尤其是基层政府财力困难。而房地产开发和流转环节的高税负可增加地方政府当期的可用财力，同当时的政策环境是相适应的。对个人住宅免税也是特定年代的税收安排，房产税条例和城镇土地使用税条例都是在 20 世纪 80 年代制定的，当时，我国居民住宅大多由国家或单位分配而来，所有权不归属于个人，因此，对个人住宅征税没有意义。随着房地产市场的高速发展，流转环节的高税负不仅助推了房价的上扬，同时也使开发商面临潜在的金融风险，而住宅保有环节的零税负又助长了房地产投资投机需求，不利于土地资源的节约集约利用。现行税制结构已成为经济发展的桎梏。

　　3. 存在重复征税之嫌

　　现行政策房产税以房屋为征税对象，城镇土地使用税以土地为征税对象，对一宗土地及地上房屋同时征收城镇土地使用税和房产税，且在征收房产税时，已将土地价值并入房产原值征税，再单独对土地征收城镇土地使用税，不仅存在重复征税之嫌，而且加重纳税人负担。

　　由于房产税和城镇土地使用税是依据不同的暂行条例进行征收的，无论是计税依据、适用税率还是计算方法都有所不同，税收优惠的设定也不尽相同，可能出现一宗房产征收房产税却减免城镇土地使用税，或征收城镇土地使用税却减免房产税的情形。此外，无租使用房产的，可由使用人代缴纳房产税，而城镇土地使用税却没有代缴纳规定，相似政策不一的情形还有很多，不再一一列举。两税政策的不统一，不仅导致重复征税，而且增加征纳成本，急需改革。

　　4. 计税依据缺乏弹性

　　目前，房产税的计税依据分为房屋原值和租金收入。其中房屋自用的，按照房屋原值扣除一定比例后，乘以 1. 20% 的税率征收； 房屋出租的按照租金收入乘以 12. 00% 的税率征收，对个人出租住宅的，适用 4. 00% 的优惠税率。城镇土地使用税的计税依据则为实际占用的土地面积，计 算 时，根 据 土 地 等 级 适 用 不 同 的 税额标准。

　　无论按照房屋原值征收房产税，还是按照占用土地面积征收城镇土地使用税，其计税依据都无法体现房屋、土地的市场价值。即使按照租金征收房产税，通常也是根据租期固定收取，无法与房地产市场完全同步。理论上而言，随着房屋的使用，其自身的价值因折旧而呈下降趋势，而其坐落于之上的土地，则由于周边环境的改善，配套设施的完备而不断升值，就房地一体而言，带来升值的是土地而非房屋。现行政策按照房产原值和土地占用面积征税，既未体现房屋折旧带来的损失，也未体现土地升值带来的收益，可以说是完全脱离市场价值的，导致税收收入缺乏弹性，调控功能不足。