现行房地产税税制问题与改革探究(3)

　　4. 构建评估值为主的计税体系

　　国际上房地产税计税依据分为四种类型： 第一，土地和地上建筑物的评估值。这种计税依据为各国所普遍采用，如美国、英国等。其优点是税源丰富且有弹性，能够较好地体现量能支付原则，但是对评估水平和税收征管提出了较高要求，在选择评估机构时，各国均以地方政府为主。第二，土地价值。此种计税依据仅为土地价值而不包含地上建筑物价值。如澳大利亚、丹麦、芬兰等国采取这一依据。以土地价值作为计税依据不需要定期评估房屋建筑物价值的变化，节约了评估成本，减少了评估程序。第三，租金收益。租金收益是以不动产的租赁价格 （ 租金）作为计税依据，可以较好地体现经济发展的升值因素，如新加坡就以租金作为计税依据。第四，土地面积。以土地面积作为计税依据，采用的是从量计税的课税方式，如俄罗斯、波兰、匈牙利等国采取这种方式。其操作、管理相对简单，但收入弹性不足，无法反映经济发展带来的价值升值，欠缺公平性。

　　比较分析，按评估值计税可以公平税收负担，很多房地产税税制比较完善的国家普遍采用这种计价方式，且取得了很好的效果，一些发展中国家的房地产税改革也趋向于此。我国应借鉴其经验，构建以评估值为主的计税体系[10],并选择科学的评估方法和评估技术，力求评估结果公平公正。

　　5. 赋予省级政府一定的税政管理权

　　房地产税多属于地方税收，是地方税收收入的主要来源。在发达国家，无论是美国、加拿大等联邦制国家，还是日本、英国等单一制国家，多数房地产税收入都划归地方政府，由地方管理和支配，并赋予地方政府较多的税权和财权，在政策规定和税收征管上均有很大的灵活性。

　　我国税收立法权集中在中央，而房地产税作为地方税之一，又具有很多 “地方特点”.十八届三中全会提出 “保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”.可见，为了实现房地产税改革目标，有必要赋予省级政府一定的税政管理权。在具体操作上，由全国人大立法对房地产税全部税制要素都加以描述，但不同的税制要素的规定可区别对待。对纳税人、征税对象、计税依据、征税范围、纳税义务发生时间等应作出明确具体规定； 对基本需求扣除的具体标准、税率、纳税期限、征收方式及税收优惠等仅作幅度性或原则性规定，允许地方政府在法律统一明确的幅度内享有一定的选择权。

　　五、房地产税改革路径

　　1. 按照税收法定原则，先行立法

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了 “加快房地产税立法并适时推进改革”和 “落实税收法定原则”,按此要求，房地产税改革必须先行立法。一是解决房地产税合法性问题。上海和重庆的房产税试点依据的都是部门规章，其合法性一直是大众争议的焦点。

　　税收征收权是国家基本权力，涉及纳税人的切身利益，通常应由人大立法决定[11].但一直以来，我国税收立法采取了 “税收立法行政化”模式，这种模式可以根据社会变化快速做出调整，曾经起到了积极的作用，但随之也出现了政府既当运动员，又当裁判员的情况，税收立法随意性凸显，侵害纳税人的利益。因此，房地产税改革必须贯彻税收法定原则，先立法后推行，通过立法方式对相关问题加以明确，建立房地产税的合法地位[6].二是坚持 “开门立法”.税收立法的目的就是让纳税人行使发言权，使税收更加公平、正义。房地产税涉及面广，纳税人众多，更有必要 “开门立法”,倾听大众的声音。立法过程中，应广开门路，广纳建议，充分听取社会公众的意见与建议，将公众的想法进行公布，并做出回应，使公众的表达权得以充分落实。通过“开门立法”,增强改革认同，减少改革阻力，协调社会各方的关系，形成为社会公众普遍遵守的行动规范。

　　2. 逐步推进，分阶段实施

　　目前，房地产税全面改革的客观条件尚不完全成熟，尤其相关配套条件的不完善制约着个人住宅房地产税的征收。因此，我国房地产税改革应分阶段进行[3].

　　第一阶段，经营性房地产税先行改革，沪渝两市同步试点改革。

　　我国对经营性房屋、土地征收房产税和城镇土地使用税由来已久，社会公众已基本认同。经过多年实践，各地税务机关对经营性房屋、土地信息已基本掌握，也形成了较为成熟的征管机制。其改革重点在于计税依据、税率等的调整，部分纳税人可能还会涉及优惠政策的调整，在稳定税负的前提下，改革应该不会带来太大阻力。

　　具体实施时，可在现有房产税和城镇土地使用税征收范围的基础上，将农村纳入征税，但可由各地酌情给予优惠期。将房产税和城镇土地使用税合并为 “房地产税”,按照评估值计税，并科学选择税率。改革初期，根据税负稳定的原则，可在现有收入规模的基础上测算适用税率，待改革条件 逐 步 成 熟 后，再 根 据 实 际 情 况 进 行 税率调整。

　　沪渝两市房产税试点已经三年了，尽管各界对试点成效褒贬不一[12],但毕竟开启了对个人住宅征税的先河，积累了一定的经验。可在工商业房地产税改革的同时，对两市试点政策进行调整，统一按照房地产税税法规定执行。其理由：

　　一是解决原试点政策合法性问题。社会各界对两市征收房产税的政策依据一直是质疑声一片，房地产税立法后，两市应依法执行，避免争议。二是两市在原试点期间已经奠定了良好的基础，具备了对个人住宅征税的条件。三是住宅房地产税对两市居民已不陌生，在两市继续试点执行新法，较容易为社会公众所接受。四是两市试点结果可为其它城市征收个人住宅房地产税提供经验和借鉴，助其顺利实施新法。试点过程中，必须统一执行房地产税税法规定的计税依据、税率及基本居住扣除标准等，为全国贯彻实施新税法做好铺垫。当然，在新法试点前，应给予两市一段准备期，便于原试点政策到新法的平稳过渡。

　　第二阶段，个人住宅房产税全面铺开。受各方条件约束，个人住宅房地产税不能在立法后马上征收，而应在工商业房地产税和沪渝两市试点成功，各方条件具备后才能实施。一是社会需要缓冲期。个人住宅房地产税从无到有，对居民而言，意味着居住成本的增加和痛苦感的上升，需要一个认同和接受的过程。二是当前缺乏完备的房地产基础信息。如果税务机关无法掌握纳税人的详细房地产信息数据，房地产税的征收对象无法准确确定，那么房地产税的征收根本就无从谈起。目前国家正在进行不动产登记条例的制定，将为房地产税改革做好铺垫。三是税务机关征管能力不足。由于个人房地产税的纳税人众多且居住分散，征税成本较高。目前税务机关的征管能力很难满足房地产税改革要求，如何在现有征管力量的基础上，进行征管方式的转变以适应房地产税改革的需要，还需进一步思考。

　　在具体实施时，应给予各地一定的准备期。

　　其原因： 一是广泛宣传解释税法，并将具体征收方式等必要内容在一定时期内向社会公告，让社会公众能够了解和掌握税法实质，消化房地产税改革带来的冲击和影响，最终认可并接受新税法。二是重新制定个人住宅房地产税征管机制和征管流程。由于个人住宅房地产税的特殊性，现有征管机制和征管流程难以满足征管需要，应借鉴国外经验，制定全新的征管机制和征管流程。三是做好制度准备。个人住宅房地产税的征收，不仅需要房地产税税法进行规范，还需要相关配套制度的支持。如征管法的修订、各方信息共享平台的建立以及计税价格评估等配套制度的设立等[12].一切准备就绪后，方可在全国范围内进行普遍征收。

　　参考文献：

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　　[12] 温来成 . 全面推行房地产税改革的现实条件与路径[J]. 税务研究，2011,（ 4） : 27 -28.