城市空间的多维利益冲突与治理措施

　　摘要：城市空间利益冲突主要表现为利益主体对空间使用价值和交换价值的需求错位， 其深层次的问题是市场逻辑之下的空间权利分配不公， 背后仍然是相关制度的缺位。城市空间利益冲突治理的本质在于以“公平公正”作为价值共识的有目的干预， 通过培育空间价值观， 加强空间利益引导、约束和补偿， 合理管控资本运作、规范城市空间生产等防止价值共识“离散”, 以期促成城市空间生产由资本积累转向满足社会空间使用需求， 促进城市增长的公平正义回归。
　　
　　关键词：城市化； 空间利益； 城市治理； 公正；
　　
　　随着我国新型城镇化被提升为国家发展战略， 城市空间参与市场交换的领域逐渐扩大， 空间与资本融合的深度和广度不断增强， 也就是说， “空间生产带来的资本增值和价值创造仍然是当前社会财富的重要来源和资本循环的重要支撑”.[1]政府、市场和市民作为空间生产的主体， 但在空间利益博弈中主体力量并不对称， 政府和市场依然掌握空间资源的生产和分配权， 日趋激烈的空间利益争夺深刻地影响城市社会利益关系和利益格局， 制约了城市公平和可持续发展。本文拟探索一种能够诊断当代问题也能切实可行推动其改善的城市公正话语， 并将其转化成具有实践价值的建设性理论， 促进城市增长的公平正义回归。
　　
　　一、城市空间的多维利益冲突
　　
　　新型城镇化进程中， 城市空间的外部拓展和内部重构正在以空前的规模急剧进行。这一进程不仅重塑了城市地理景观、规模、形式和功能， 而且是对空间利益进行调整和重新分配的过程， 也在一定意义上再生产出不平等的城市空间利益分配关系。长期以来， 在政府与市场的权力结盟所主导的粗放型城市化逻辑之下， 我国城市化偏重空间量的扩张而忽略了内涵的优化。一些利益主体 （如政府、开发商） 不惜以降低居住环境和城市公共环境质量为代价， 将城市空间作为谋取高额利润的工具， 从城市开发和空间生产中获得超额利润。原有“城中村”居民为获得更多的租房面积， 争相建设高密度的“握手楼”.城市空间作为各种利益代言人的角逐场， 对空间资源和利益的竞相攫取， 已经严重影响到我国城市发展方式和居民生活方式， 城市化规模的巨大扩展并没有促成财富和权利的相应增加， 相反导致城市主体之间空间利益冲突愈发严重。
　　
　　当前， 城镇化要求从根本上建立空间与人的积极联系， “将空间生产的根本目的由资本积累转向社会需求”[1], 解决城市空间生产合乎正义性的问题， 使空间生产创造的资本和财富更好地服务于民生。全球城市治理经验表明， 城市空间生产中的空间利益冲突不可避免， 问题在于如何把这种冲突有效管控在合理的范围之内， 在“增长”与“公平”、“动力”与“平衡”的辩证张力中激发城市发展新活力和新动力。城市空间利益冲突治理的目的是要使城市空间产品回归使用功能， 使城市增长实现公正回归， 在不伤害城市利益主体积极性的前提下， 对城市社会空间利益分配格局和城市社会关系进行调整。可以说， 平衡好“增长”与“公平”之间的矛盾是当前城镇化面临的首要问题。因为， “如果未曾生产一个合适的空间， 那么‘改变生活方式'’改变社会‘等都是空话”.[2]（p47）当前， 在城市更新实践中， 空间利益冲突的加剧导致社会公共利益受损和底层群体的空间权益受损。具体言之：
　　
　　宏观上， 从城市政府与中央政府之间的空间利益关系来看， 两者之间的利益冲突集中表现在对空间发展规模的支配权上。中央政府往往表达一种集体理性， 从国家发展宏观大局出发， 为地方政府制定城市开发和指导性发展规划， 而地方政府一般从城市的个体理性和自身发展利益做出决策。我国地方政府是发展型政府， 本身也是逐利主体， 中央政府的规划与地方政府追求短期经济绩效的目标往往存在矛盾。表现在， “许多城市总体规划尚未到期， 但城市建设规模已完全突破原定的框框， 为期20年的规划指标， 不到10年、甚至5年就完成了”.[3]（p345）这就造成中央政府与地方政府在空间生产和城市开发中的空间利益冲突。当然， 为了改变这种现状， 中央政府在职能和机构深化改革过程中不断向地方政府让渡权力， 因此地方政府对城市发展的主导权也越来越大。例如， 1994年分税制改革推动分权之后， 中国一方面也产生了像美国一样以地方经济繁荣支撑国家经济发展的现代国家经济格局， 这就直接形成了以GDP为核心的地方政绩的锦标赛；另一方面， 迫于发展和竞争的压力， 地方政府采取十分灵活的政策和措施， 突破中央政府对地方的宏观规划和限制， 强行推动城市扩张。市场化、地方分权化改革使地方政府获得巨大的发展自主权， 同时地方政府也承担了更多发展地方经济的责任， 而且在一定程度上与中央政府形成一种利益博弈的局面。中央政府与地方政府在城市空间发展和政策取向上的差异， 导致城市空间发展产生不同的趋向。中央政府通过严格控制城市用地规模抑制地方政府的扩张冲动， 地方政府则通过编制非法定的城市发展战略规划扩大城市人口规模， 以此解决城市空间快速扩张的需要， 如此形成“上有政策、下有对策”的恶性循环。从城市发展活力角度来说， 地方政府的努力无疑是积极的， 但以解放思想为名， 不讲规则， 追求短期效益和“政绩工程”, 忽视社会责任上来说， 这些问题又是值得警觉的， 因为它从根本上伤害社会公正。从我国城市空间实践中存在的问题来看， 中央政府的空间发展政策成效逐渐弱化， 地方政府的空间政策主导利益追求， 两者协调困难， 从而导致一些严重的城市问题出现， 比如城市规划问题、交通问题和城市发展不平衡等问题。从根本上说， 中央政府和地方政府因为利益出发点和话语权的不同， 在城市空间实践中虽无根本利益冲突， 但地方财政过度依赖城市扩张产生的GDP, 这与中央政府的城市化宗旨是相悖的。
　　
　　中观上， 从城市政府之间的空间利益冲突来看， 各城市政府主导本行政区单元的经济发展行为， 势必产生区域分割， 主要表现在区域规划和对优质空间自然资源争夺上。城市政府面临城市发展与政治发展的双重任务， “对下是负责利益协调的主体， 对上则成为利益追逐者， 扮演着协调者和被协调者的双重角色”.[4]城市之间的激烈竞争导致区域空间利益难以协调， 而各城市政府往往从自身利益出发， 重复建设基础设施 （如机场、发电厂等） , 导致各种设施基本处于亏损状态。城市间基础设施衔接困难， 布局不统一、不协调， 行政条块分割导致不同系统之间的矛盾普遍存在 （如不同地区间的电力、公路等） .例如， 位于徐州双沟镇的观音机场， 从客流分布和实际效益的角度来看， 观音机场并没有给徐州市带来经济效益和城市知名度 （这是机场建成后的实际情况） .此前， 徐州市政府为了提高城市知名度或其他方面考虑， 竭力与南京市政府之间争夺机场“落户权”.事实上， 观音机场建成后根本无力与禄口机场相抗衡， 造成空间资源的闲置和浪费。此外， 现有的区域协调途径过度依靠上级政府的行政力量， 而上级政府同样会基于效率优先的原则， 更加重视处于强势地位的中心城市， 区域发展更加失衡， 从而加深矛盾冲突。城市空间利益冲突必然导致“公地悲剧”, 每个城市都超负荷地使用公共资源， 如河流、水域、生态绿地等， 结果导致区域生态环境恶化， 相关城市的利益都受损。
　　
　　微观上， 从各相关部门与市民间的空间利益冲突来看， 各权力部门的分割造成了各自工作的封闭性， 上级部门制定的政策通过层层传递的方式落实到基层。“各部门也必然形成自己的利益， 在制定政策时往往以本部门利益为出发点， 与其他部门之间缺乏相互信任和协调。这使得各部门出台的政策内容之间经常出现相互矛盾， 甚至抵触对立的状况”.[5]城市各权力部门利益多元化， 这种现状既体现在政府体系中， 也体现在政府之外的市场和社会之中。例如， 小区居民通过暴力抗法的形式抵制政府在附近修建公共厕所的规划， 最终致规划流产， 在这个例子中， 市民绑架了政府， 致使本来利民的规划因为一小部分人的非正常干预而流产， 当然在此例中产生不公正结果的成因在市民。当城市空间资源成为利益争夺的焦点时， 本来就缺乏信任和协调的部门之间的利益纠纷更是突显出来， 权力的空间分布高度碎片化和无序化局面逐渐形成， 空间隔离和分异现象愈加严重。
　　
　　城市空间本应是属人性、平等性和多样性的统一， 但应然的价值诉求与实然的状态之间总是存在距离。无论在宏观、中观还是微观层次上， 空间利益冲突总是出现在城市空间生产与城市政治互动过程中， 利益与权力勾连及交互作用导致空间权利分配不公。这些互动反映了“城市社会变迁的复杂性、动态性和多样性， 同时， 这三个特征也被认为是空间利益冲突有效治理的基本而重要的因素”.[6]（p168）
　　
　　二、城市空间利益冲突治理的价值取向
　　
　　价值取向对城市空间利益冲突治理的方向和路径产生重要影响， 使得治理的制度、规划具有伦理价值和特定的价值判断， 在治理过程中产生“凝心聚力”之效， 防止价值共识“离散”.“制度伦理主要研究制度安排的道德性、正当性和合理性的问题”.[7]（p256）在市场经济体制下， 城市空间利益冲突治理应在充分尊重各利益主体的合法空间权益基础之上， 实现空间利益最大化， 调控的核心价值是公平和公正， 具体包括主体利益平等、维护空间公正和保证程序公正。
　　
　　第一， 主体利益平等。随着我国市场体制改革的不断深入， 市场在资源配置中逐渐起决定性作用。投资者和参与者呈现多元化趋势， 公民个人开始作为独立的权益主体出现。但政府、市场和市民在利益博弈中力量不对称， 导致利益主体对空间的支配权、生产权和使用权出现严重不公， 空间利益冲突治理需要从三者的辩证张力之间寻找平衡， 在平等的基础上实现空间利益最大化目标。
　　
　　从治理理念来看， 必须确立不同主体空间利益平等的观念， 转变国家利益本位的价值取向， 承认各种利益形态包括地方政府利益、开发商利益和市民利益， 并赋予各个利益主体以平等地位。在具体制度安排上， 充分考虑各利益主体的空间利益并赋予相应权利， 同时对各利益主体的行为建立制约机制， 体现各利益主体的权利与义务的平衡关系， 而不是将行政主体的利益凌驾于市场主体和社会主体之上。
　　
　　第二， 维护空间公正。城市空间是人们生产和生活的基本载体， 空间公正就是存在于空间生产和空间资源配置领域中各主体空间权益方面的社会公平和公正。空间权利是基本城市权利之一， 而维护空间公正是市民充分享有空间权利的重要保证。列斐伏尔指出， “社会主义社会中的个人有接近一个空间的权利以及拥有作为社会生活与所谓的文化活动等之中心的城市空间生活的权利”.[8]（p342）当前空间生产领域中空间不公主要源自过于强调效率准则， 而忽视了公平公正的内容。城市空间权利调控不可避免地被要求体现“效率优先、兼顾公平”.从过往城市空间实践来看， 城市空间的发展效率往往是以资本为核心、以利润最大化为导向、以地方政府片面追求GDP为前提， 建立在不断剥夺农村居民和城市弱势群体的空间居住和生产享有权基础之上， 实现城市空间的非理性扩张， 这恰是对空间公正原则的侵害。
　　
　　因此， 以人为本的城镇化核心问题不能以单一的效率标准加以评判。经验表明， 以往过于强调效率的城市空间发展模式难以为继， 其内在增长动力已是强弩之末。可以说， 如果继续仅以效率标准来处理利益主体间的空间矛盾， 空间利益冲突必然失控。因此， 为实现城市空间生产的公平和可持续发展， 就必须致力于城市发展活力和动力探索， 将其置于新的动力和活力基础之上。此外， 维护空间公正， 还体现在尊重各主体的差异性发展上。空间利益调控在本质上是对空间发展权的调控， 因此应该重视在空间发展权配给和公共物品配给时， 充分考虑到各空间地域主体利益的差异性， 避免城市空间盲目扩张和空间隔离的加剧。为保证城市有序发展， 在宏观上， 城市空间开发应促进增长极的形成和发展；在微观上应优先促进生长点的建设。虽然不平衡发展战略是促进城市空间快速发展， 并最终达到平衡发展的重要手段。但是， 不平衡发展在追求最终结果公平的过程中， 忽视了这种发展方式本身正是建立在空间发展权利不公的基础之上。
　　
　　第三， 保证程序公正。程序公正“本质上不是一种过程价值， 它主要体现于程序的运作过程中， 是评价程序本身正义与否的价值标准。”[9]（p234）“程序权益是实体权益的重要保障， 只有尊重公民参与权、知情权等程序权益， 才能有效实现实体公正。”[10]按照罗尔斯的公正原则， 城市空间利益调控制度应该赋予城市开发中各利益主体以同等的参与权利， 主要包括参与程序公正和裁判者的中立性与对等性， 旨在确保各方参与者受到平等的对待， 在实质上具有平等的参与能力和参与效果。
　　
　　为了在最大程度上保证城市规划和开发能公平公正地服务于社会公共利益， 必须通过程序控制保证城市规划和开发的公开性， 进而保证其公平公正性。城市规划和开发对空间利益调控的程序要公开， 如果空间利益冲突不能通过公开的、直接的渠道得以解决和平衡， 势必要以“寻租”的方式影响政府行为， 从而导致种种暗箱操作。因此， 城市空间利益调控程序应该公开透明， 以制度化的方式进行空间利益交易， 以达成利益的均衡和公正， 避免利益冲突进一步激化。
　　
　　三、城市空间利益冲突治理实践
　　
　　城市空间利益冲突治理的本质在于干预， 即有目的的直接的社会互动， 这是一个多元权力介入的过程， 需要整合国家权力、市场权力和社会需求。从我国城市化现阶段空间利益冲突关系的特点来看， 深层次的问题是市场主导下的空间权利的分配不公， 其背后仍然是制度的缺位。如同刘易斯·芒福德所言：“当城市的权力与财富达到顶峰时， 法律与秩序则崩解。”[11]（p165）当前， 空间利益冲突治理存在客观上的难题和困境， 难题主要指资本带来的城市增长给不同利益主体带来各自利益的同时， 城镇化也激化和固化着空间利益矛盾；困境具体指空间实践中存在的制度失调、资本失控和权力失衡。如何有效利用空间生产、维护资本良性循环， 同时防范空间利益冲突失控是当前空间利益冲突治理面临的重大问题。
　　
　　从制度的失调方面来看， 现行不平等的分配制度制约空间资源分配的公平公正；户籍制度限制流动人口的空间流动渠道和流动方向；土地制度制约了土地资源的合理配置等， 各种制度难以协调起来形成有效合力解决空间资源的分配和利用问题。从资本的失控来看， 社会资本对城市空间进行市场化和商品化运作， 城市空间资源被急功近利地过度开发， 而空间产品通过资本、财产或强权而非劳动等要素通道分配， 造成两极分化和空间贫困， 背离了共享发展的初衷， 资本也由空间资源的配置动力转变为空间问题的根源， 导致“中心”和“边缘”的对立。从权力的失衡来看， 地方政府各自为政形成权力“碎片化”, 缺乏系统和长远规划， 造成城市空间生产和开发的盲目性和短视性；空间权力“极化”导致城市发展和资源配置不均衡， 加大了治理难度。针对当前我国城市空间实践中存在的治理难题和困境， 笔者认为治理空间利益不公平问题， “应该包括利益的引导、约束、补偿和组织等方面。”[12]（p198）此外， 合理管控资本、规范城市空间生产也是重要方面。
　　
　　其一， 加强空间利益引导， 培育空间价值观。我国城市化进程在迅速推进， 其间， 不同空间利益主体对空间利益的分配、利用缺乏合理预期和引导。政府部门长期执着于计划经济体制下“国家利益本位”的观念， 忽视个体的合法权益。也有人习惯于计划经济体制下的平均主义利益格局， 对市场经济条件下社会利益分配和再分配认识不足。尤其是当制度变迁使得社会利益结构发生变化时， 原有的利益观念会对现实产生反弹作用， 各利益主体往往会出现利益观念的偏差并导致空间利益行为的失范， 特别是那些利益受损的社会阶层或成员， 甚至成为空间实践的阻力和障碍。
　　
　　因此， 在制度环境发生重大转变的社会条件下， 需要充分发挥空间利益的引导机制作用。首先， 转变利益观念， 形成与新制度环境相吻合的利益观。对政府部门而言， 需要从国家利益本位向公众利益本位转换， 形成不同利益主体地位平等的观念。其次， 培育空间价值观， 使市民正确认识到城市空间的使用价值、交换价值和潜在的生态价值， 认识到城市空间的自然属性和社会属性， 形成合法、合理、公平、公正空间利益观。同时， 正视市场机制导致的空间利益分化合理性， 正确认识因现实条件的差异所导致的空间利益分配格局的落差。以此引导人们正确处理个人利益与公共利益、局部利益、眼前利益和长远利益的关系。
　　
　　其二， 畅通空间利益表达渠道。在城市空间开发过程中， 不同主体间出现利益矛盾和利益冲突有其必然性， 如果利益诉求不能通过制度化的途径得到表达， 势必导致社会利益关系紧张。当前， 利益表达机制的缺陷主要表现在规划制度平台建设方面， 正是由于缺乏有效的规划制度平台， 各主体的利益诉求无法通过正当、规范的渠道输入规划过程， 以供调控、整合和汲取， 以至于难以形成社会普遍认可的规划政策。随着市民空间利益意识日益觉醒， 许多市民有了通过城市规划进行其利益表达的热情。但是， 由于市民的规划专业知识有限和信息的不对称， 使得市民利益表达效率低下甚至无效。
　　
　　为此， 必须加强城市规划知识的普及和宣传， 增强市民空间利益表达能力， 发挥公众空间利益表达优势。在利益表达制度化建设层面， 一方面， 规划制度建设要与其他基本的利益表达途径建立有效联系渠道， 强化规划信息公开制度；另一方面， 规划制度建设应该为市民利益表达提供更有效的途径， 特别是规划决策过程市民参与制度的制定。努力构建程序规范、广泛参与、民意畅达的多元利益表达渠道和完善的沟通反馈机制， 引导公众以理性、合法的形式， 通过制度化的途径表达利益需求， 解决利益矛盾。
　　
　　其三， 合理管控资本运作、规范城市空间生产。中国城市化进程开启以来， 大量外资以及国内私有资本进入市场尤其是城市市场， 导致城市空间生产的公共、公益和服务功能弱化以及空间不平等， 空间问题和矛盾突出。城市化进程离不开资本增值逻辑， 但关键在于如何通过实行有效的资本管控、限制、调节把资本逻辑的增值性限制在合理、公平的限度内。
　　
　　因此， 正确处理资本积累和城市发展之间的关系成为摆在我们面前的紧迫问题。首先， 对进入城市空间的公有资本和社会资本的目的、运作方式、作用效果进行合理的预期和慎重权衡， 切实维护城市发展中效率和公平的统一；尤其在城市空间生产的关键领域， 切实有效地管控好资本能够以及如何发挥作用， 避免资本增值逻辑使城市空间生产更多地从属于资本积累。其次， “处理好公有资本和社会资本在城市建设中的参与比例问题， 防止公有资本在城市建设中的服务和公益性职能发挥空间被社会资本所挤压”.[13]对新型城镇化实践而言， 问题在于我们如何运用历史唯物主义关照中国现实， 实现私有资本逻辑批判和公有资本逻辑建构双重维度并存的中国化历史唯物主义， “使资本的增值性、运动性和社会性成为城市建设的重要工具和进步力量， 成为促进社会生产力发展的内在机制， 实现社会财富积累和社会进步的重要手段”, [14]服务于当代中国新型城镇化实践。
　　
　　其四， 强化空间利益约束与补偿。城市化进程中， 社会空间利益结构所产生的剧烈分化与整合， 使不同群体之间的空间利益差距逐渐扩大， 表现在空间开发和使用过程中所获得的利益差距逐渐加大， 并反过来扩大社会经济差距， 尤其在经济结构转型和供给侧结构改革时期， 这种差距体现得尤为明显。当然， 这既有个体自身禀赋差异的原因， 也有制度不完善方面的原因。但是， 城市空间利益的获得无论是合法还是非法， 当社会利益分化过分悬殊时， 可能激化潜在的社会矛盾， 都会导致社会不稳定。因此， 必须建立健全空间利益调节机制， 即约束机制、补偿机制和市场机制， 调节各空间利益群体间的利益矛盾和冲突， 调整和缩小主体间的利益差距， 促进社会经济的协调发展。
　　
　　首先， 通过法律法规协调空间利益关系， 规划空间利益行为， 对空间利益主体进行法定约束， 引导人们通过制度化途径获得空间利益， 创造公平正义的社会环境， 减少空间利益矛盾和社会冲突。其次， 建立合理的空间利益补偿机制， 给受损的主体提供一定的补偿， 提高社会的公平程度， 促进社会的稳定发展。当然， 建立健全补偿机制并不意味着利益补偿是无条件无限度的， 空间利益补偿的标准应与社会经济发展水平相一致， 补偿量应与空间利益受损程度对等， 并且在同等条件下适应同等补偿标准， 以免产生新的社会空间利益不平等。最后， 规范市场主体行为和市场秩序， 确保利益主体通过合法途径获得空间利益。一方面， 充分发挥市场机制在空间利益调节中的基础性作用和市场的利益增进作用， 减少不同利益群体因制度本身问题产生不平等的可能性。另一方面， 政府应在“市场失灵”的领域发挥作用， 为不同社会成员参与平等竞争创造良好环境。特别是在经济转型期和城市化大规模扩张期， 更要防止因体制弊端、制度失调所带来的空间权益失控和空间权力失衡。
　　
　　总之， “城市作为中国现代化建设、参与国际竞争的重要载体， 离不开空间生产。”[1]政府、市场和社会在空间生产过程中不能因为盲目追求效率而损害社会公正， 应为空间生产逐步注入社会主义内涵， 将人民群众的空间需要作为一切空间规划、建设、生产和分配的出发点和归宿， “针对土地、水、交通、能源、空气等不同要素拟定了相应的规划目标和战略举措”, [15]积极寻求治理调控之道， 通过培育规范化、可协商、可合作的治理方式， 实现空间利益平衡和互补， 以公正之维充实和丰富社会主义空间生产过程， 通过空间治理实践防范空间生产的盲目性， 促进社会公平正义的实现， 使构建空间利益关系协调的和谐社会成为一种自觉。
　　
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　　注释
　　
　　（1） （1） “握手楼”是指楼与楼之间的间距不符合国家相关规定， 距离太近的楼房， 相邻两栋楼的同层住户， 打开窗户便可以握手。握手楼存在不利于采光、绿化、消防安全等诸多弊端。
　　（1） （1） “公地”作为一项资源或财产有许多拥有者， 每一个人都倾向于过度使用， 从而造成资源的枯竭， 之所以叫悲剧， 是因为每个当事人都知道资源将由于过度使用而枯竭， 但每个人对阻止事态的继续恶化都感到无能为力。而且都抱着“及时捞一把”的心态加剧事态的恶化。