太原市“城中村”的发展困境与对策（本科）

　　题目：太原市“城中村”的发展困境与对策

　　目 录

　　摘要（详见正文）

　　关键词

　　一、我国“城中村”的成因、存在形态

　　二、太原市“城中村”发展中存在的诸多问题

　　三、“城中村”改革改造的重大意义

　　四、引发“城中村”诸多问题的主要原因

　　五、现阶段城中村的改造、构建

　　六、解决“城中村“发展中深层次矛盾的思路、对策

　　参考文献

　　以下是正文

　　摘要：“城中村”是我国城市化进程快速发展的必然结果，“城中村”虽然在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式，这一特殊地位引发了诸多问题，成为制约城市化进程进而制约城市发展的重要障碍。解决“城中村”发展中的深层次矛盾，对于促进城乡融合、全面发展具有重要意义。
　　关键词：城中村  城市化  农民 。

　　提起太原市的“城中村”，给人的第一印象就是“外来务工人员的根据地，脏、乱、差”，作为在工业化与城市化发展过程中形成的特殊区域。“城中村”的出现虽然带动了整个城市的加快发展，但由于“城中村”未能参与到新的城市经济分工和产业布局当中，村民仍然以土地及土地附着物为主要生活来源，由此面形成了非城非农的独特社区，滋生了与现代文民城市中不相称的一系列现象，严重困扰着城乡协调发展。

　　一、我国“城中村”的成因、存在形态

　　西方国家没有城中村是因为“城中村是我国城市化进程中的一种特殊的地域现象，是在特定的经济、社会、文化、政策背景下形成的非完全城市化的产物”。一般认为城中村现象在我国产生的特定背景有：①快速城市化过程中城市的迅速发展与扩张；②制度障碍与管理缺位；③外来人口的涌入及其居住选择；④农民素质和利益驱动。  “城中村”从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”。  “城中村”从广义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。

　　"城中村”具有农村和城市双重特征，是城市化进程中的历史产物。

　　“城中村”的形成有几种情况：

　　第一种、位于城市建成区内，早已没有农民户口和农业用地，早已改成街道办事处、居委会城镇管理，撤消了乡、村行政建制，已经没有农民集体财产和宅基地产权的地区。

　　第二种：村内已没有耕地。原自然村除宅基地以外的土地已被征用，变为城市建设用地，村内已无农民集体财产。虽然一些村已将农村村委会改为城市型居民委员会，农民也已农转非，成为城镇人口，但农民宅基地还未被征为国有，宅基地和房屋产权还是农民产权。

　　第三种：“城中村”现有土地产权还属于农村集体所有，村民以非农收入为主。土地已经全部或大部份被国家征用，虽然村中农民已全部转为城市户口，但农民宅基地还未被征为国有，其土地本质仍未发生变化，这部分“村”至今仍然还是“村建制”，实行村的管理方式。甚至还有不少农民集体财产和村办企业经济实体。

　　第四种：还有部分耕地 ,仍是乡政府、村委会建制。还有不少人是农民户口。农牧种植业仍占一定比重的村落。

　　太原市“城中村”多数已无任何耕地如杨家堡、亲贤村、下元村、移村等，只有部分“城中村”有耕地且是很少的耕地；这两者的共同点都是以非农业收入为主，但经济基础较好，部分村庄甚至比城市居民经济条件高很多，只是在文化生活方面、社会各类配套设施、社会保障这方面较城市居民想差甚远。

　　二、太原市“城中村”发展中存在的诸多问题

　　（一）“寄生型、外生式”的经济增长方式成为太原市“城中村”经济这方面的主要问题

　　“城中村”纳入城市体系后是以丧失部分或全部土地、耕地为代价，留给居民的仅有的宅基地。土地的丧失使得居民的收入来源发生了根本转变。

　　由于城市土地资源的日益短缺地价的上涨，“城中村”居民为了追求利润最大化，将剩余土地开始转向非农业，将曾经的集体经济形式转向了第三产业，房屋出租收入已经成为村民的收入支柱，也是城中村最主要的经济形式。村集体通过征地补偿金以及利用村留发展用地与开发商合作开发收取土地租金，为村民提供了丰厚的集体分红。  调查中，小店区某村村民自己说在本村竞选村长过程中，村长侯选人的承诺就是“如果我当选村长，分红保证比目前多3－5万以上。”这样的经济形态导致了村民“寄生型”的生存状态和心理形态，脱离了生产发展的正常轨道。

　　（二）“城中村”居民在社保、就业、教育等诸多这方面遭遇差别待遇

　　从理论上讲，城市化的推进和市场经济的发展，为“城中村”居民的生产、就业、教育提供了更加优良的条件，然而事实并非如此。虽然“城中村”在地理区域上纳入了城市范围，与闹市区只有一墙这隔，但居民在社保、就业、教育等诸多方面依然被排除在城市范围之外。土地的丧失使“城中村”居民丧失了基本的生产资料，且自身素质偏低，劳动技能单一，限制了村民参与市场竞争的能力。  同时，在就业指导、教育、培训等方面依然被城市范围排除在外。但凡在城中村居住过的人都有这样的印象，年轻的、年老的、男女老少平常除了打麻将，就是坐在自家新盖的楼前聊天，再有就是年轻人在一起喝酒滋事，或身着奇装异服、骑着摩托车招摇而过。更有一位房东的想法令人担忧，他说“单靠我这两栋楼房每年的房租，就可以让全家下辈子都不发愁了，他（儿子）想干啥就干啥，只要不出事就行。”

　　（三）、”城中村”住房私拆乱建，带来诸多隐患

　　太原市城中村是全市范围暂住人口最集中的地区，人口基数大、密度高、流动性强。规划管理无序、私拆乱建严重、布局混乱，村内的“一线天”、“握手楼”、“帖面楼”随处可见。不仅影响了主干道和重点发展地区在建设进度中政府高额补偿背后的财政投入压力、正常安置进度，供水电力通讯杂乱等现象严重，出现险情消防人员束手无策无法入内进行救援。

　　（四）“城中村”土地上开发的商品楼盘带来的诸多问题。

　　借着“城中村”改造的东风，太原市周边“城中村”房地产开发可谓如火如荼，据调查，地处太原市城郊的彭村、瓦窑、光社、沙沟、松庄、坞城、杨家峪、剪子湾等地，新楼盘接连问世，面向社会公开发售的楼盘达到二十多家，销售价格普遍比同地段商品房低20％以上，有的仅为太原市变通商品房价的几分之一。  由于房价存在的一定优势，村建房已逐渐占据了省城低价房市杨的主流。房地产业内人士指出，“城中村”房屋的售价低并不是开发商降低了利润，而是因为无须和普通商品房那样交纳土地出让金以土地其他成本、城建费用、税金、企业应撮的各项基金和费用等。这不仅扰乱了正常的房地产市场秩序，同时也造成了国家税费的大量流失。

　　三、“城中村”改革改造的重大意义

　　1、有利于拓展城市空间，优化资源配置。“城中村”土地使用率低，通过改造，有利于优化土地资源配置，为城市发展腾出新的空间。  2、有利于改变城市面貌，提升城市品位。“城中村”虽已是城市的一部分，但布局杂乱，建设无序，通过改造可重朔城市形象，提高城市品位和竞争力。  3、有利于改善生活环境，提高居民素质。“城中村”相对封闭，基本保持农村传统生活方式，观念陈旧，管理滞后，环境脏乱差，通过改造，促进其向现代城市方式转变，居住环境、思想观念、形为方式、整体素质得到提高。

　　4、有利统筹城乡发展，加快城市化进程。伴随着城市外延式扩展的深入，内涵式城市化被提到日程，对人居环境及人口素质水平较低的“城中村”改造成为推进城市化的重要环节加快“城中村“的城市化是统筹城乡发展、真正实现城市一元发展的关键，与实现农村城市化和城市现代化的战略目标紧密相关，有利于”城中村“村民真正融入城市，享受城市化的美好生活。  但是，就我国各大城市的“城中村”改造进程来看，大多数城中村改造停留在策划、规划初级阶段，即使是“试点”的工作推进也有很大难度。

　　四、引发“城中村”诸多问题的主要原因

　　（一）失地人口增多与土地资源短缺的矛盾是造成“城中村”诸多社会问题的根本原因

　　“寄生形、外生式”的经济增长方式主要是由于改革开放以来，城市化的进程加速发展，城市建成区面积也由3.6万平方公司扩大到9万平方公司。

　　城市的快速发展，需要通过征用周边农村的耕地获得扩展的空间，于是城市周边越来越多的农村逐渐被纳入到城市中，形成了许多“城市村”。

　　由于城市土地资源的日益短缺地价的上涨，“城中村”居民为了追求利润最大化，将剩余土地开始转向非农业，将曾经的集体经济形式转向了第三产业，房屋出租收入已经成为村民的收入支柱，也是城中村最主要的经济形式。村集体通过征地补偿金以及利用村留发展用地与开发商合作开发收取土地租金，为村民提供了丰厚的集体分红。  调查中，小店区某村村民自己说在本村竞选村长过程中，村长侯选人的承诺就是“如果我当选村长，分红保证比目前多3－5万以上。”这样的经济形态导致了村民“寄生型”的生存状态和心理形态，脱离了生产发展的正常轨道。

　　“城中村”的融入使城市人口不断增加，城市社会保障的压力也越来越大，而相关的配套制度和政策措施缺乏，使得“城中村”的居民难以成为真正意义上的城市人，难以获得平等的社会保障、教育、就业等基本的社会权利；更重要的城市化过程中土地资源的稀缺、地价的上涨，使得“城中村”居民以仅保留的部分宅基地和一部分村集体土地出租为主要收来源。很多居民安于现状，不思劳作，使自身的发展和“城中村”的发展处于停滞状态。

　　（二）城乡差别化的二元经济社会结构性矛盾是影响“城中村”发展的直接原因

　　城乡二元体制是我国在计划经济时期，为了适应推进重工业优先发展战略而实行的一系列城乡差别政策。在农村城市化进程中，传统城乡二元体制的缺陷在“城中村”发展中的制约制胜越来越突出。二元化的户籍管理制度使“城中村”居民在就业、子女就学、社会保障等方面无法享受与城市居民相同的待遇和标准，大部分居民种田无地、就业无岗、低保无份，生活在城市的边缘；城乡二元的土农民凭借村集体土地使用权，或将土地出租出售获得补偿收，或由于地价升值、出租房市场繁荣而将宅基地建设后出租获得租金，成为“食利”阶层，直接导致了“城中村”经济增长的外生性；城乡二元的行政管理制度使“城中村“仍然保留着农村行政建制，由村委会进行管理，这种行政管理体制在一定程度上必然会导致村集体利益与城市公共利益发生矛盾。此外，在社会保障、教育、就业等多方面的差别待遇，形成了”城中村“居民和城市人口之间发展机会不均等，其结果赞成了”城中村“居民纳入城市范围后，由于文化水平低、缺乏竞争能力而难以进入城市经济生产体系，无目的地制约着”城中村“的发展和城市化水平的提高。

　　五、现阶段城中村的改造、构建

　　1、改造“城中村”资金来源问题

　　在“城中村”改造过程中，最大的问题就是土地补偿和村民安置方面需要要支付巨额经济成本。早在2007年初，太原市政府就提出“城中村”连片改造的新模式，本着“政府主导，市场运作”的原则，按照新世纪城市化发展的要求，完成城市中心区及重点片区内的城中村改造。市场运作也是不可排除开发商提前介入，以环解财政压力。

　　在资金方式，我国有城市也有先例放弃“补偿”这种动作模式，原位改造仅仅是物质空间的调整，不改变其出租屋和集体物业经济，政府只是担当治理者的角色，既不谋其区位，也不谋其利益，因而“补偿”是不必要的。  同时在2008年7月太原市政府在《太原市城中村改造管理试行办法》的第七章中明确规定拆迁补偿安置方式“在合法宅基地上的建筑为三层及三层以上的，三层按2007年建安成本的90%给予货币补偿四层、五层逐喜忧参半递减，五层（不含五层）以上不予补偿”。但是这些关系到“城中村”村民切利益的规定，90%以上的村民都不知情。各级政府及村委应在村公布栏或居民活动集中区，开诚布公太原市政府颁布的《太原市城中村改造管理试行办法》，让更多“城中村”居民了解补偿办法，主动自觉的停止不合法、无补偿的乱建。

　　2、完善社会保障体系，实现村民社会保障的城市化

　　目前条件下，我国政府还没有承担起关于失地农民社会保障的主要成本。政府开展的对城中村民的社会保障，无论是力度还是公信度都非常有限，难以作为现实地解决失地农民生活与发展保障的主要依赖，充其量只能作为保障需求实现的一个补充。也与此相关，到现在为止，太原市城中村失地村民参与政府社会保障的状况不容乐观。

　　农村家庭养老模式受城乡二元社会经济结构、户籍制度、土地产权制计划生育政策等制度瓶颈约束，同时伴随着城市化、工业化等外生性因素的冲击，使基于土地基础上的家庭养将越来越困难。中国的农村养老模式已不具有可持续性，面临着向社会化方向变革。

　　“城中村”改造过程对未来村级公共服务设施和基础设施建设，教育、治安、民政、卫生、社会保障等方面的公共支出进行核算，使集体经济发展和社区建设与城市发展的衔接。将原住民纳入城市同一社区福利保障体系。  调查显示，目前老百姓对医疗保障关注的程序达到76％。目前村民享受的新型农村合作医疗制度，筹资标准为每年30元/人，其中县区财政补助10元，乡镇财政补助5元，农民筹资15元；基本满足了农民的基本医疗服务需求，但离城市人口医保的服务水平还相差很远，且农村民直接纳入城市医保也很困难。“城中村”民大多比较富有，太原市政府也可以单独出台相应试行办法，提高农民自筹资的标准，缩小城乡医保差距。  “城中村”居民改变以前的集体分红和出租房屋的谋生方式，实现谋生方式职业化，是“城中村”居民从农村居民转型为现代意义的城市居民的最重要的标志。因此，市政府改制过程中应全面推行劳动预备制度，各区劳动就业培训机构为“城中村”居民开设专门的培训，并且充分利用市、区、街道、社区劳动就业服务网络，为“农转非”居民提供推荐就业服务。“城中村”居民可以和城市居民一样，享受政府的“一三一”服务，即“一次就业培训，三次工作介绍，一次推荐就业”。

　　3、改造后的利益分配

　　撤销“城中村”村委会的同理，改变原村集体经济组织政企不分的状态，评估现有村委及集体公司财产，将其转制成为由集体法人股东或个人股东持股的股份制企业（公司）。改制后使村民按照持股比例自主经营、自负盈亏。

　　4、在改造过程中，还要防止新“城中村”的产生

　　六、解决“城中村“发展中深层次矛盾的思路、对策

　　解决“城中村“发展深层次矛盾问题，即是促进“城中村”人口长期发展、提高村民生活质量的重要途径，也是促进城乡融合、加快城市发展的必然选择。

　　（一）强化规划引导，创新改造模式，推进“城中村“物质形态的城市化

　　将“城中村”完全纳入城市发展的轨道，首先要实现“城中村”物质形态的城市化，根据“城中村”的具体情况，选择适宜的改造模式。在城市发展规划中，应该立足长远、统筹考虑的基础上，高标准高起点地制定“城中村”发展的合理布局。既要打破原来的行政村区域界限，搞好“城中村”与城市周边环境和设施的衔接，提高土地的集约使用率和基础设施的共享率；又要坚持政府调控，市场引导，充分发挥土地和资本等资源市场的动作的效率，强化开发商的建设主体作用，同时给予居民合理的补偿和安置，确保村民、开发商、政府三方利益的共同实现。我国其它一些城市也有初见成效的例子，如广州市政府提出了“谁受益、谁投资 ”的原则，珠海市旧城改造也是通过“拆迁—建设—被偿—回迁”模式进行。推进“城中村”物质形态城市化，促进城中村与城市融为一体，从而达到改善居民生活，提高城市竞争力的目的。

　　（二）消除城乡差别，完善社会保障，促进“城中村”社会管理形态的城市化

　　“城中村”社会管理形态的城市化是实现“城中村”转型发展的重要内容，推进“城中村”社会管理形态的城市化，就是对“城中村”的社会管理体制进行改革，推动其村委会向社会区居委会转变，并运用城市社区的管理体制对城中村进行管理。通过社区和居委会先例行政管理权，转变管理职能，使其纳入城市统一管理的体系。同是，为失去土地保障的“城中村”居民提供必要的社会保障是城市管理的一项重要内容。社会保障的内容应包括居民最低生活保障、养老保险、医疗保险等。确定一定比例的国有土地出让金，建立起社会保险基金，引导村民在土地补偿中拿出部分资金，购买基本医疗和养老保险；可由民政部门给予其必要的最低生活保障。通过逐步缩小“城中村”与城市在社会保障、城市管理等这方面的差距，实现城乡一体化，最终使“城中村”完全纳入城市发展的轨道。

　　（三）加强教育培训，提升整体素质，实现“城中村”完全城市化

　　实现“城中村”的城市化，就是要通过教育、培训，用先进的城市文化塑造村民的思想观念，使人们的生活方式、价值取向和行为方式与城市文明完全融合。通过教育指导，逐步改变部分农民的依赖思想，树立正确的择业观念；通过各种途径进行知识教育和就业技能培训，提高居民的就业能力。同时，政府应为居民参与劳动力市场竞争、进行自主创业提供良好的政策环境和必要的信息支持通过“城中村”居民的就业与创业，增强其自我保障、自我发展的能力，使“城中村”居民完全融入城市经济生产和社会分工中，逐步实现“城中村”居民思想观念和生活方式的城市化。

　　（四）政府要有决心改造好“城中村”，政策科学合理且落到实处

　　改造好“城中村”是一项非常艰巨的任务，政府部门在改造工作过程中要常抓不懈，统一行动，统一指挥，及时总结，当作和谐发展的政治任务来抓，一级对一级负责，态度坚决，加大力度，严格执执法。严格实施纯净考核、倡导“不当口头理论家，要当一线实干家”等的工伤作风。

　　规划局、国土资源局应为“城中村”改造设立“绿色通道”，高效实现项目土地的收益分成，储备城改资金。市纪检、市城中村改造办公室、审计部门全程监督资金使用，对“揩油”项目及时“枪毙”，为惠民工程保驾护航。  政府按照规划组织建设基础设施，尽快通向城中村，给村民强烈的诚信的希望的行动信号，而不是显示政府只关心储备土地的信号。

　　政府要建立村村平等、户户平等、资金安全的制度，克服“胆大者抢先得，守法者延误吃亏”的不公平法则。区别对待在城中村和规划城中村，正确估量剩余土地与贡献指数的关系。同时，把影响城中村改造但未被划入的村子及时修改补充纳入城中村试点项目，实现全市公平发展。坚决打击违法在建项目，不开补办口子。  城中村改造的主要目的就根据城市化发展的必然要求将农村融入城市，同时，扩大城市空间，实现和谐发展。当前正是中国农村发展进程中一个重要的转折点，是一场历史性变革，这场不流血的战争会关系到国家长治久安，也是关系到社会主义事业的兴衰成败的必要环节。

　　参考文献：

　　1、《透视城中村》罗赤 《中国经济快讯周刊》 2001年第37期．
　　2、《第五次全国人口普查公报》 国家统计局 ．
　　3、《太原市城中村改造管理 试行办法》 太原市政府 ．
　　4、《太原城中村改造驶入“快车道”》 山西经济日报 ．
　　5、《建设社会主义新农村－农村城市化建设与统筹城乡发展探索与实践》．
　　6、《点击城市化》 刘亭  浙江人民出版社．
　　7、《家庭养老在农村和谐社会建设中的价值分析》  王晓征   论文网．
　　8、《广州10年改造138个城中村 破解城中村改造》  张艳红  东方网．